论矿产资源的管理和资源安全(08-08-03)

1、环境与资源保护法学学年论文（20072008）论矿产资源的管理和资源安全姓名：刘闺臣论矿产资源的管理和资源安全【摘要】去年颁布的物权法进一步肯定了矿产资源的国家所有权，同时对探矿权和采矿权进行了确认，这对于实现对矿产资源合理而有效的利用以及保护生态环境是非常重要的。矿产资源与人的生存和发展紧密相关，随着资源的紧缺程度的加剧，现已经上升到国家环境安全的高度。所以，在矿产资源国家所有的前提下，保证国家环境安全的情况下，研究如何对矿产资源进行有效、有序的开采，又要尽量避免对生态的破坏和资源的浪费，显得尤为重要。本文结合物权法的相关法律条文，从矿产资源的国家所有权和“矿业权”这两个方面入手，试图分析得

2、出一个较为合理的国家作为矿产资源所有权人对矿产进行管理和配置的模式，当然围绕的核心点在于关注国家资源安全。【关键词】 国家资源安全 物权法 矿业权 一 矿产资源国家所有的正当性分析首先，在立法上已经从不同层面明确而肯定的表明了我国在矿产资源资源权属上的坚定立场。我国宪法第九条明确规定，矿藏属于国家所有，即全民所有，并且规定，国家保障自然资源的合理利用。矿产资源法规定矿产资源属于国家所有。新颁布的物权法再次从物权法的角度对此加以肯定：第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。 之所以规定矿藏只能属于国家所有，除了与我们的社会主义公有制制度相关之外，更重要的原因还是在于其具有的非同寻常的地位与

3、价值。分析原因大概有如下几点：1.国家战略安全的需要一提到资源，那句我们能够倒背如流的经典概括不得不再次搬出：总量丰富，人均占有量少。看似空话，但仔细分析起来，再贴切不过，我们国家矿产资源现状是，在数量上我国的采矿约占全世界总产量的9，居世界第三位，其中煤炭产量居世界第一位，石油占第五位，金占第六位，有色金属占第七位。但是人均占有量排在世界第80位。但是目前，我国92以上的一次能源、80的工业原材料、70以上的农业生产资料来自于矿产资源。【1】 事实上不仅我国对矿产资源如此依赖，其他国家要发展经济、人民生活要改善同样需要矿产资源作为强有力的后盾。所以，世界各国对自然资源的争夺愈演愈烈，甚至达到

4、白热化。在目前的资源价格高涨的背景下，俄罗斯等资源供给国对国际社会的影响力增大。有资源的小国也日益强硬，“资源民族主义”在南美有蔓延之势。因为矿产资源能否可持续供给关系到整个经济社会体系的可持续发展与否，同时也关系到经济安全，按照马克思的观点，经济决定政治。所以，没有经济上的国家安全，就不可能有国家政治上的独立与安全。而只有在资源相对独立和安全的基础上，国家经济安全才有保证。这种紧密的联系，致使西方发达国家，没有一个是将其大部分资源私有化并允许其自由流通。而这里的资源着重就是指矿产资源和能源资源。20世纪90年代以来，美国、日本、欧盟、加拿大、俄罗斯等国家相继将环境安全纳入国家安全的战略目标。

5、为确保国家经济安全的资源供应，有些发达国家提供资金建立专门机构支持矿业投资和开发研究。如法国的地质矿产调查局（BRGM）和日本的金属矿业事业团。我国2000年发布的全国生态环境保护纲要也首次将生态环境安全列入国家安全的范畴，明确指出，“生态环境继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全”。所以，对矿产资源的“突出重视”也就成了题中应有之意。2.其他国家和地区亦对矿产资源作出特别规定大多数国家和地区都将矿产资源规定为国家所有，即使那些原本实行的是土地所有权制度的国家。实行土地所有权制度的国家，原则上承认矿产资源为土地的构成部分，土地所有权人同时也是矿产资源的所有权人，又因为这

6、些国家实行的是土地私有化，这也就意味着私人的土地里所蕴藏的矿产资源也应该属于该土地主人。虽然原则上是如此，但现实中这些国家也在逐渐的通过各种手段将矿产资源国有化。例如英国，其私有制度确立的较早也较完善，土地大部分都是归私人所有，实行的又是“土地所有权制度”，所以一般情况下其土地之下的矿产资源是归土地所有人的。但是成文法对此进行了一些限制：所有金矿和银矿中的黄金和白银都属于国家所有，后来煤矿资源也进行了国有化。法国、德国为代表的大陆法系国家采取的是矿产所有权制度，这一制度认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源的独立性，分别设立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不当然成为矿产资源所

7、有权人。后来很多国家都规定矿产资源的国家所有制，矿产资源所有权制度成为发展的趋势。【2】 3. 国家所有利于实现社会公正和便于宏观规划矿产资源不是人类劳动创造的产物，出于社会公正起见，应当由社会公众共同享有。按照信托理论，矿产资源国家所有的本意应该是国家基于政治性质的信托而代表全体人民对矿产资源持有所有权。矿产资源这类人类生活所必需的环境要素在已经达到紧缺的情况下，不再视为“自由财产”而成为所有权的客体。基于其自然属性和对人生存的重要性来说，它应该是全体国民的共享资源，是全体人民的公共财产，而不应该被部分人所独占。所以，国家所有实属恰当。但是制度设计的“本意”应该有完善的运行体制作保障，否则的

8、话，“国家所有”只能会成为极少数主体的特权。 再者，矿产资源国家所有，也便于代表国家的政府作为社会管理人，统一协调和部署，以充分而合理的对矿产资源进行配置，以防单纯市场调节造成资源的不恰当外流。二矿业权存在的必要与法律思考国家是矿产资源的所有权人，但矿产资源的价值体现在从原始状态经开采、加工而转变成矿产品之后。所以，矿产资源需要一个开采的过程，国家占据着所有权如果不进行开发利用的话，矿产资源的价值就无法体现。但是，开采矿产资源并不一定非要作为所有权人的国家亲自进行。再者，我们也一直在困惑“国家”这个概念，到底是什么？谁来代表国家？全体人民还是政府？矿产资源法中规定，由国务院行使矿产资源的所有权

9、。我们暂且不去考虑国务院代表国家行使所有权的正当性与否，但是我们知道矿产的勘探与开发是一项需要大量人力、物力、资金和专业技能的工作,倘若由国务院代表国家亲自行使探矿、采矿的职能，一方面可能是低效率的,而且也会影响到国务院其他职能的发挥，因为政府不可能是全能的。所有权人要做的是如何将其占有、使用、收益和处分的权能发挥到最优。在市场经济条件下，市场主体参与和介入其中成为必然，并且也是较优选择。当然，前提是国家的总体宏观调控。所以,实行矿产资源的所有权与矿业权相分离，是正当而又必然的。1996年修改后的矿产资源法就将探矿权、采矿权的概念纳入其中。目前学界多将“矿业权”这个词汇用作是探矿权、采矿权的上

10、位概念或者是这两个概念的全称，但有一点应该明确“矿业权”的称呼一定不是法律上的概念，至少不是目前法律上的称谓。因“矿业权”的叫法几近约定俗成，因此笔者亦借用此称谓。有学者认为物权法从民事基本法的高度确认了矿业权即探矿权和采矿权的物权属性。肯定了近年来我国实行的矿产资源有偿开采，矿业权有偿取得、依法转让的改革成果和矿业权市场发展方向。物权法也将矿产资源所有权、探矿权和采矿权分别进行了规定，但是，是否矿产资源所有权与探矿权、采矿权的关系与土地所有权、土地使用权之间的关系是一样的呢？矿业权的法律属性究竟如何?应归属于何种法律权利? 对于这个问题,我国理论界已讨论很长时间, 大致有这么三种见解：准物权

11、说、用益物权说与债权说。主张债权说的人认为，矿业权是基于和国家签定矿产资源勘探和开发合同取得的，因而是一种债权。笔者认为签订的矿产资源勘探和开发合同不是债权合同而是一个物权合同，虽然开采人需要向国家缴纳一定的资源税和资源补偿费，但是这并不应该被认为是取得探矿权与开采权的对价，也不可能构成对价，因为目前所征收的资源税与开采后得到的价值远远不成正比。然后再来考察矿业权是否属于准物权还是用益物权，还是其根本就具有物权性。先从物权的含义入手，物权法对物权的定义是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。矿产资源所有权归国家所，所以从属的矿业权不可能是所有权的性质自

12、不待言。担保物权亦可轻易将其排除在考虑范围之外。所以如果可能的话，只有用益物权可供分析。用益物权是权利人对他人财产依法享有占有、使用和收益的权利。所谓用益，也就是用益物权是以对他人所有物即财产为使用、收益的目的而设立的。用益物权制度的建立，促进了物的流通，也规范了资源的有效利用和有序利用。从这一点上来讲，采矿权极具有物权中用益物权的特质。但是与一般意义上的用益物权不同的一点是，采矿权的取得需要经行政许可。但即便如此也不能从根本上否认采矿权的物权性质。虽然采矿权和探矿权是以行政许可的方式取得的，但实质上，行政许可的外衣之下，隐含的是国家作为矿产资源所有人与探矿权人、采矿权人之间的私权上的交易。换

13、句话说，笔者认为有关部门的审批行为包含了两层不同的法律关系，一是民事主体之间的所有权人让渡部分权能的交易，二是国家行政监督管理职能的体现，矿产资源的生存保障和生态环境价值决定了矿业权不可能不受公法之限制。否则一味的由市场进行调节，势必造成经济价值对环境资源价值的无休止的侵蚀，因而依公法手段对私权加以限制，以实现二者之间的利益平衡，实属必然。正是基于矿业权的这一私权和公权的混合属性，有学者将其称之为准物权，意在表示“近而未达，同类视之”，殊值赞同。三 物权法在保护矿产资源上的使命立法者将物权法勾绘成完全物权限制物权准物权这样一个体系。这就从法律的角度，将探矿权和采矿权定义成了准物权。因为自然资源

14、具有物的特征，在许多大陆法系国家由物权法在一定范围或程度内也是由进行调整的。物权法第一百一十九条规定,国家实行自然资源有偿使用制度。第一百二十三条规定,依法取得的探矿权、采矿权，受法律保护。将探矿权、采矿权同时作为受法律保护的物权, 表明矿业权制度已经成为社会主义市场经济体制下财产权制度的重要组成部分,矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采的改革方向已经得到法律上的承认, 这对我国矿产资源法律体系的完善具有重要意义。在物权法中规定了矿产资源的国家所有，以及规定探矿权和采矿权受国家法律的保护，虽是一笔带过，但字字如金。并且笔者认为仅限于此即可，已经完成了物权法的任务。至于矿产资源的其他问题，另当别论。

15、原因在于，矿产资源的所有与开发利用, 直接关系到国家经济安全和社会公共利益, 因而矿产资源不可适用物权法的一般性规则,不能在私法层面上随意转让、强制执行、商业投资, 也不适用取得时效、占有制度, 更多的问题还是要由公法予以确认、管理与保护。此次物权法的颁布，无论是对相邻关系的规定，还是对不动产和准物权的规定，从整体上来讲，对环境保护最大的利处不在于规定的内容上，而是立法者给执法者和守法者一重要的启示：物是具有双重属性的，它不仅仅具有经济性，即物的经济价值，包括使用价值和交换价值，它还具有生态性，即物的生态价值或称环境功能。此点，孙佑海教授也已经提出，殊值赞同。在现实生活中，物的经济价值往往被物

16、权人所独享，而生态价值的受益人则是不特定的，具有“外部性”。在对物的所有、使用、收益和处分作出界定的过程中，还要求权利人照顾到相邻关系、也对用益物权的行使作出了一定的限制，这的确带有私法公法化的倾向，但却是解决环境资源的生态价值与经济价值冲突、实现可持续发展的必然趋势。作为物权法的起草人之一的民法学者王利明教授也承认，物权法将自然资源纳入调整范围，是对物权法调整范围的扩张。但这种扩张在目前环境和自然资源法不甚发达的形势下还是很有必要的。但是王利明教授认为，“既然物权法可以调整因资源的归属、利用所产生的各种关系，它必然将对资源和环境的保护作为其主要任务。”【3】对于此观点，笔者是持质疑态度的，反

17、问王教授，对资源和环境的保护成为物权法的主要任务了，环境法和资源法存在的必要性何在？物权法对强化物权后可能带来的环境问题，立法机关给以了足够的重视，在物权法中做了诸多有利于环境保护的规定，这一点是值得肯定的，但是，我们必须清醒的认识到，物权法毕竟是一部调整平等主体之间以产权为中心的财产关系的基本法律，环境保护与资源合理利用不应该也不可能是物权法应该承载的主要使命和责任，它代替不了环境立法、行政立法。尽管物权法中做了一些有利于环境保护的规定，其作用也是有限的。因此，为了推进环境和资源保护事业，进一步强化环境法治才是正确的路径。物权法第八条“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”的规定，也

18、算是为今后环境资源法的制度创新留下了空间，这一点值得赞赏。四对矿产资源进行管理的简单制度设计矿产资源的有用性主要涉及三个方面，为维系基本生存而需要矿产资源；由于生态环境的整体性和维系最低程度的健康环境而需要矿产资源，再者就是为了发展经济而需要矿产资源。矿产资源的有用性要求国家在对资源进行配置时必须将不同的有用性纳入考量。换句话说，对哪些矿产资源的开采需要严加限制，哪些矿产资源可以稍微放宽监管，法律对此进行明确界限是合理而又必要的。“完整的自然资源永久主权应当包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面。”【4】基于矿产资源的特殊性质，

19、矿产资源法明确规定矿产资源不得转让。同理, 矿产资源不能归集体或者公民个人所有。现行矿产资源法对国有矿山企业、集体矿山企业和个体采矿作出了区别对待的规定。在矿业权项目核准、审批和资源配置过程中, 不同所有制类型的企业享受着差别待遇,导致了市场竞争的不充分, 使国有企业缺乏活力、非国有企业后劲不足。并且由于未形成竞争性的环境，使得矿业权在配置上不能实现最优化。笔者认为，在勘探和开采矿产资源的过程中，为维护矿产资源的国家主权地位而施加宏观调控手段是必要的，但是关键问题是要如何进行呢？像现在这样对国有企业、非国有企业在项目核准、审批和资源配置过程中采取差别对待科学吗？从实践来看，答案是否定的。我们看台湾地区现在的矿业法，它对矿产资源的所有权和开采也是规定的比较仔细和限制严格，把诸如石油、天然气和铀矿之类的关乎重大的矿产规定由国家经营，同时还有由经济部根据保存或调节供求之必要而指定出国家保留区，这两类是禁止国人开采的。其他的矿产则是可以通过授予矿业权由私人开采的。但是可以拿到矿业权的只能是“中华民国人”。虽然允许外国人进行开采，但是外国人只能是以入股台湾人或台湾公司的形式进行，而且对持股数量还要加以限制。【5】笔者认为台湾的此种做法倒是科学，一方面，国家作为矿产资源所有人，掌握着充分而又灵活的调节权利。将对矿产资源的开采权让渡给国人开采时，