营改增背景下落实税收法定原则研究

1、精品资料欢迎阅读 营改增背景下落实税收法定原则研究 【摘 要】2016年5月1日起，我国全面推开营改增试点，在这一深刻变革背景下，我国税收法定原则的贯彻落实还存在很多问题，如税收法定原则宪法性缺位、对税收立法权限界定模糊、税收立法授权性立法失范、税收行政权滥用等。本文在总结税收法定原则含义和内容的基础上，深入分析税收法定原则落实中存在的问题，并提出在营改增背景下落实税收法定原则需要符合实际的宪法性条文、稳步推进税收立法进程、规范税收立法权限、加强对纳税人合法权利保障等建设性意见。【关键词】税收法定原则；税收立法；立法权限；纳税人权益保障2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全

2、体会议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，首次明确提出了“落实税收法定原则”。这是为推动国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国作出的重要战略部署。2016年3月18日召开的国务院常务会议决定，自2016年5月1日起，中国将全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增试点，至此，营业税退出历史舞台。这是自1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革。在这一深刻变革背景下，如何在实践中落实税收法定原则，值得深入探讨研究。一、税收法定原则的含义税收法定原则，即国家取得税收收入必须严格遵循一定的法律规范，课税要严格依照法律执行。纵观世界法制史进程

3、，英国1215年自由大宪章首次明确阐释了税收法定原则。即自由大宪章第十二条规定：“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税与贡金。”后经过多次修改，进一步规范了税收法定原则。随后，美国、法国、德国等多数现代化民主国家也都在宪法中确立了税收法定原则。我国1982年宪法第五十六条仅规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”；直到2015年中华人民共和国立法法修订为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。中华人民共和国税收征管法第三条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定

4、执行。”二、税收法定主义的内容对于税收法定内容，刘剑文将其概括为“要素法定、要素确定、程序合法”三个原则。其中课税要素法定和课税要素明确原则更偏向于实体方面，而课税要素程序合法原则则更加偏向于程序，但它们的地位同样重要，是税收法定主义的具体组成部分和体现。（一）课税要素法定用以判断纳税人应该缴纳的税款的为课税要素，也被称为实体性的要素，也是构成税法所必不可少的要素之一。这个原则强调任何课税要素只有法律规定的才是合法有效的。立法权力专属于立法机关且受宪法的保护，除非经法定程序授权给其他机构，否则任何其他机构都不具备立法的权力。（二）课税要素确定课税要素确定是指法律应对课税要素、课税程序进行明确规

5、定。在制定税收法律时，为达到具体的规范作用，不能全部将其制定为模糊不清的大众条款，防止行政机关利用行政法规来解释或类比适用相关规定。（三）程序法定程序法定是指，税务机关必须在法律规定的前提和程序下严格进行税收征收、停征、减免和退补。税务机关和纳税人既不能选择是否征缴税，更不能出现双方擅自签定有关变更课税要素或征税程序的税收协议。三、落实税收法定原则存在的问题（一）宪法性缺位各国宪法的汇编，收集了193个国家现行宪法，这些现行宪法有一个共同的规律，绝大多数国家，基本都有税收法定内容。回看我国，中国的宪法历史并不长，清末的宪法大纲，民国时期的几部典型的宪法，或者具有宪法性质的文献，都可以看到税收法

6、定的规定。但是1949年新中国成立以后，9月通过的共同纲领到五四宪法，七五宪法等等，以及后来的宪法修订，都没有税收法定的内容。现行的宪法56条规定：公民有依法纳税的义务，也有若干的权利。我国宪法只是规定了每一个公民都有依法進行纳税的义务，但是并没有详细的制定每一条的明确规定，例如在如何确定国家的征税权力、如何确定税收的立法权力、如何保护纳税人的合法权益等方面都没有找到明确的规定。（二）基本法立法缺失根据课税要素法定原则的相关规定，全国人民代表大会及其常务委员会拥有税收立法的权力，有权规定与税法相关的各种要素。但是，从目前的法律上来看，我国的税收相关法律很少是由立法机关直接参与制定的，仅有的少部

7、分也是体现在原来的涉外税法和税收征管领域中。而与纳税主体相关的权利与义务的税法规定大多数都出现暂行条例或者各种规章制度中。这些暂行条例基本上是由国务院制定和颁发的，而规章制度则是由财政部、国家税务总局制定的。我国现行征收的18个税种中（含营业税，以下同），除企业所得税、个人所得税和车船税3个税种由全国人大审议立法外，其他15个税种均由国务院设定行政法规征收。据统计，国务院及有关行政主管部门制定的税收行政法规、规章约占全部税收法律规范文件的85%。习近平总书记“四个全面”总体战略布局中明确提出要全面依法治国，15个税收条例自诞生以来却无一“晋级”为法律，可以说税收法治亟待全面加强。（三）授权立法

8、失范上文提到，我国现行15部“税收暂行条例”均来源于税收授权立法。主要依据是1984年全国人大常委会通过的关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定和1985年全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。随着我国社会主义法治进程不断推进，两个授权法案在目的、范围上都已过于宽泛。（四）部门代位严重由于税收立法层级低，税收基本法缺失，授权立法过于宽泛且不确定，相关行政法规执行中的具体问题往往由财政部、国家税务总局进行解释或说明，通常称其为“税收政策”（也称“规范性文件”）。根据笔者在国家税务局官网税收政策法规库中的统计，我国现行税收法律共4部（其中包括税收征管法），行政法规20部，部门规章49部，规章以下规范性文件3283项。这些规定明显给税收法定原则带来了巨大的挑战。一是这些规定往往涉及税目、税基、减免税等应由法律规定的税收基本要素或制度，明显缺乏应有的法律授权。二是政策性规