第8章-税收立法与税收管理体制(2011修改版).ppt

1、掌握熟悉掌握熟悉掌握掌握掌握熟悉熟悉了解,税收立法税收立法原则税收法律体系税收立法机关和立法权限税收的立法程序我国现行税收管理体制的主要内容税务征管机构的设置税收行政权限的划分税收收入的划分和分配我国税收管理体制改革的设想现行税收管理体制存在的问题税收管理体制改革的基本原则我国税收管理体制的改革设想,知识点标题认知度,8.18.1.18.1.28.1.38.1.48.28.2.18.2.28.2.38.38.3.18.3.28.3.3,第八章税收立法与税收管理体制,税收立法：是指有权的机关根据一定的程序，遵循一定的原则，运用一定的技术，制定、公布、修改、补充和废止有关税收法律、法规、规章的活动

2、。税收立法是税法实施的前提，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，是税收立法与税法实施过程中必须遵循的基本原则。,08.1.1我国的税收立法原则,1、从实际出发的原则税收立法必须根据经济、政治发展的客观需要，反映客观规律。要客观反映一定时期国家、社会、政治、经济各方面的实际情况，既不能被条条框框所束缚，也不能盲目抄袭别国的立法模式。2、公平原则所谓公平，就是要体现合理负担原则。在市场经济体制下，参加市场竞争的各个主体需要有一个平等竞争的环境，而税收的公平是实现平等竞争的重要条件。公平主要体现在三个方面：一是从税收负担能力上，负担能力大的应多纳税，负担能力小的应少纳税，没有负担能力的不纳税。二

3、是从纳税人所处的生产和经验环境看，由于客观环境优越而取得超额收入或级差受益者应多纳税，反之少纳税。三是从税负平衡看，不同地区，不同行业间及多种经济成分之间的实际税负应尽可能公平。3、民主决策的原则民主决策原则主要指税收立法过程中必须充分倾听群众意见，严格按照法定程序进行，确保税收法律能体现广大群众的根本利益。,4、原则性与灵活性相结合的原则具体讲，就是必须贯彻法律的统一性与因时、因地制宜相结合。法制的统一性，表现在税收立法上，就是税收立法权只能由国家最高权力机关来行使。同时，为了照顾不同地区、特别是少数民族地区不同的情况和特点，为了充分发挥地方的积极性，在某些情况下，允许在遵守国家法律、法规的

4、前提下，制定适合当地的实施办法等。5、法律的稳定性、连续性与废、改、立相结合的原则制定税法，是与一定经济基础相适应的，税法一旦制定，在一定阶段内就要保持其稳定性，不能朝令夕改，变化不定。但是这种稳定性不是绝对的，因为社会政治、经济状况是不断变化的，税法也要进行相应的发展变化。这种发展变化具体表现在：有的税法已经过时，需要废除；有的税法部分失去效力，需要修改、补充；根据新的情况，需要制定新的税法。此外，还必须注意保持税法的连续性。,我国的税收法律体系：是指立法机关和有关国家机关根据税收立法体制的规定，所制定的一系列税收法律、法规、规章等规范性文件的统称，这实际是广义的税法概念，所有调整税收经济关

5、系的法律、法规、规章都可以看成税法体系的组成部分。,08.1.2税收法律体系,税收法律,税收规章,税收法规,税收行政法规,税收地方性法规,税收地方性法规,税收地方性规章,我国的税收法律体系,广义上的税收权力包括税收立法权、税收征管权、收入归属权、税收司法权，其划分均有纵向和横向两种，纵向划分是指税权在中央和地方国家机关之间的划分，横向划分是指税权在同级国家机关之间的划分。税收立法权限的划分如下图：,中央（包括全国人大、国务院和国务院税务主管部门）掌握绝大部分的税收立法权，只给了地方（主要是省人大和省级政府）极其有限的税收立法权。,08.1.3税收立法机关和立法权限,全国人民代表大会及其常务委员

6、会掌握全国性税种的立法,国务院可对全国性税种先行立法，制定税法的实施细则，增减税目，税收行政法规等,国务院税务主管部门（主要指财政部和国家税务总局）制定税收条例实施细则等,省级人民代表大会及其常务委员会开征全国性税种以外的地方税种(目前没有)。,省级人民政府经省级人大及其常委会授权，可制定本地区地方税法的实施细则、调整税目税率。,税收的立法机与权限,我国的税收立法机关及其权限,1.全国人民代表大会和全国人大常委会制定的税收法律宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”上述规定确定了我国税收的立法权由全国人大及其常委会行使，其他任何机关都没有制定税收法律

7、的权力。在国家税收中，凡基是本的，全局性的问题，都需要由全国人大及其常委会以税收法律的形式制定实施，并在全国范围内，无论对国内纳税人还是涉外纳税人都普遍适用。在现行税法中，如企业所得税法、个人所得税法、税收征收管理法以及1993年12月全国人大常委会通过的关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定都是税收法律。除宪法外，在税收法律体系中，税收法律具有最高的法律效力，是其他机关制定税收法规、规章的法律依据。其他各级机关制定的税收法规、规章，都不得与宪法和税收法律相抵触。,我国的税收立法机关及其权限,2.全国人大或人大常委会授权立法授权立法是指全国人民代表大会及其常务

8、委员会根据需要授权国务院制定某些具有法律效力的暂行规定或者条例。授权立法与制定行政法规不同。国务院经授权立法所制定的规定或条例等，具有国家法律的性质和地位，它的法律效力高于行政法规，在立法程序上还需报全国人大常委会备案。1984年9月1日，全国人大常委会授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例。1985年，全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例，都是授权国务院立法的依据。按照这两次授权立法，国务院从1994年1月1日起实施工商税制改革，制定实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税、企业所得税等6个暂行条例。授权立法，在一定程度上解决了我国经济体制改革和

9、对外开放工作急需法律保障的当务之急。税收暂行条例的制定和公布实施，也为全国人大及其常委会立法工作提供了有益的经验和条件，将这些条例在条件成熟时上升为法律做好了准备。,我国的税收立法机关及其权限,3.国务院制定的税收行政法规国务院作为最高国家权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关。我国宪法规定，国务院可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”行政法规作为一种法律形式，在中国法律形式中处于低于宪法、法律和高于地方法规、部门规章、地方规章的地位，也是在全国范围内普遍适用的。行政法规的立法目的在于保证宪法和法律的实施，行政法规不得与宪法、法律相抵触，否则无效。国务院发布的企业

10、所得税法实施条例、税收征收管理法实施细则等，都是税收行政法规。,我国的税收立法机关及其权限,4.地方人民代表大会及其常委会制定的税收地方性法规根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会有制定地方性法规的权力。由于我国在税收立法上坚持“统一税法”的原则，因此地方权力机关制定税收法规不是无限制的，而是要严格按照税收法律的授权行事。目前，除了海南省、民族自治地区按照全国人大授权立法规定，在遵循宪法、法律和行政法规的原则上，可以制定有关税收的地方性法规外，其他省、市一般都无权自定税收地

11、方性法规。,我国的税收立法机关及其权限,5.国务院税务主管部门制定的税收部门规章宪法第九十条规定：“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”有权制定税收部门规章的税务主管机关是财政部、国家税务总局及海关总署。其制定的规章包括：对有关税收法律、法规的具体介绍、税收征收管理的具体规定、办法等，税收部门规章在全国范围内具有普遍的适用效力，但不得与税收法律、行政法规相抵触。例如，财政部颁发的增值税暂行条例实施细则、国家税务总局颁发的税务代理试行办法等都属于税收部门规章。,我国的税收立法机关及其权限,6.地方政府制定的税收地方规章地方各级人民

12、代表大会和地方各级人民政府组织法规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”按照“统一税法”的原则，上述地方政府制定税收规章，都必须在税收法律、法规明确授权的前提下进行，并且不得与税收法律、行政法规相抵触。没有税收法律、法规的授权，地方政府是无权自定税收规章的，反越权自定的税收规章没有法律效力。例如，国务院发布实施的城市维护建设税、车船税、房产税等地方性税种暂行条例，都规定省、自治区、直辖市人民政府可根据条例制定实施细则。,税收立法必须遵循一定的税收立法程序:,08.1.4税收的立法程序,审议与修改,

13、立项与起草,通过与公布,税收立法的基本程序如下表：,我国税收立法程序的几个阶段,1.提议阶段无论是税法的制定，还是税法的修改、补充和废止，一般由国务院授权其税务主管部门（财政部或国家税务总局）负责立法的调查研究等准备工作，并提出立法方案或税法草案，上报国务院。2.审议阶段税收法规由国务院负责审议。税收法律在国务院审议通过后，以议案的形式提交全国人民代表大会常务委员会的有关工作部门，在广泛征求意见并做修改后，提交全国人民代表大会及其常务委员会审议通过。3.通过和公布阶段税收行政法规，由国务院审议通过后，以国务院总理名义发布实施。税收法律，在全国人民代表大会或其常务委员会开会期间，先听取国务院关于

14、制定税法议案的说明，然后经过讨论，以简单多数的方式通过后，以国家主席名义发布实施。,我国税务征管机构的设置如下图所示：,国内税的征收机构:国家税务总局省（自治区、直辖市）国家税务局及地方税务局地（省辖市、自治州、盟）和县（市、自治县、旗）国家税务局及地方税务局(北京和各省会城市),关税的征管机构:海关总署及其分支机构(北京，上海，广东，深圳，厦门等沿海城市),全国共有税务干部89万人，其中国家税务局系统49万人，地方税务局系统40万人。,08.2.1税务征管机构的设置,税收行政权限，也称为执法权或管理权，是指国家税收征管机关依据税收法律、法规和规章，对有关税收事项进行的具体征收和管理的行政活动

15、。我国的税收行政权限的划分大致可由下表示：,税收行政管理权,税法规定之外一律不得减免税，也不得采取先征后返的形式变相减税。,关税管理体制和农业税管理体制，分别由海关总署和财政部规定。,经济特区也可以拥有一般地方税收管理权以外的一些特殊的管理权。,民族自治地区可以拥有某些特殊的税收管理权。,地方自行立法的地区性税种，其管理权由省级人民政府及其税务主管部门掌握。,中央税的税收管理权，地方税的税收管理权中央与地方政府共享税的管理权。,08.2.2税收行政权限的划分,税收征收管理范围的具体划分,国家税务局系统负责征收的税种,1、增值税；2、消费税；3、进口产品消费税、增值税(委托海关代征)；4、铁道部

16、门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税和城市维护建设税；5、中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税；2002年1月1日后新登记注册企业的所得税；6、地方银行及非银行金融企业所得税；7、海洋石油企业所得税、资源税；8、证券交易税(未开征前为对证券交易征收的印花税)；9、对储蓄存款利息所得征收的个人所得税10、中央税的滞纳金、补税、罚款11、按中央税、共享税附征的教育费附加(属于铁道、银行总行、保险总公司缴纳的入中央库，其它入地方库)；12、车辆购置税（从2005年1月1日起，交通部门停止代征车辆购置税，由国家税务局负责征收。,地方税务局负责征收的税种,1

17、、营业税；2、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收部分）；3、土地增值税；4、城市建设维护税（不包括国家税务局系统征收管理的部分）；5、车船税；6、房产税；7、资源税；8、城镇土地使用税；9、地方企业所得税(包括地方国有、集体、私营企业)；10、印花税；11、耕地占用税；12、契税；13、按地方营业税附征的教育费附加；14、地方税的滞补罚收入；15、烟叶税。,海关负责征收的税种,关税行李和邮递物品进口税代征进出口环节的增值税和消费税财政部门负责征收的税种在部分地区，契税、耕地占用税、地方附加，仍由地方财政部门征收和管理。有些地区已经移交税务部门征收。注：2008年1月1日起开始施行的新

18、耕地占用税暂行条例中规定耕地占用税由地方税务机关负责征收。,（美国的税收管理体制）美国是一个联邦制国家，美国宪法把美国政府分为联邦、州、地方三个级别。与三级政府相适应，税收也实行三级管理。各级政府都有明确的事权和独立的征税权。其基本特点是：第一、税种上划分联邦税、州税和地方税，自成体系，各级政府都有“当家”税种，主要税种同源分享。联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税；州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其他税种；地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种

19、，以及规费。上述三级税收体系表明，美国各级政府之间划分税种并不是绝对的，一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，这是美国分税制的一个显著特点。,下一页,第二，税收高度分散，地方政府独立行使归属于本级政府的税收立法权和税收管理权。主要体现在：联邦、州和地方三级议会都可以在联邦宪法规定的范围内确定自己的税收制度。形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。各州和地方的税收政策差异甚大。联邦、州和地方政府各有一套税务征管机构，征管方式也各具特色。联邦财政部设国内收入局，其机构分布全美各地征收联邦税收；各个州、各个城镇、市区等地方政府也设自己的征管机构，征收各自

20、的税收。,上一页,下一页,第三、多样化的共享税源协调方式和自上而下的补助制度。为协调好三级政府同复杂的税源共享关系，美国主要通过税款代征、税种补征、税收扣除、税收抵免、税收免征等方法来加以调整；为弥补州和地方政府用本级税收收入冲抵本级支出的不足，美国实行自上而下的补助金制，即联邦对州和地方发放的联邦补助金，以及州对地方政府发放的州补助金。（,上一页,中央政府固定收入,国内消费税、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税和消费税等,城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税等,国内增值税，营业税、企业所得税，个人所得税、资源税、城市维护建设税，印花税等,中央与地方共享

21、收入,地方政府固定收入,我国的税收收入的划分和分配,08.2.3税收收入的划分和分配,中央税与地方税,中央政府固定收入包括：消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征得进口环节增值税。地方政府固定收入包括：城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税。,中央地方共享税,增值税（不含进出口环节由海关代征部分）：中央75%，地方25%。营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其余部分归地方。企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分归中央；其余部分中央和地方按60%和40%的比例分享。个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外

22、，其余部分中央和地方按60%和40%的比例分享。资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央，其余归地方。城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其余归地方。印花税：证券交易印花税收入的94%归中央，其余6%归地方。其他印花税收入全部归地方。,（纳税人的无奈）我国的税收管理体制已经难以适应经济形势发展和政治、经济体制改革的要求，其弊端日益暴，现行税收管理体制的弊端主要表现在：,（,08.3.1我国现行税收管理体制存在的问题,税收管理体制缺乏税收基本法的及时规范。,税收立法不规范，立法层次低。,税收立法、执法权过分集中于中央，地方越权、滥权现象严重。,税收管理体制的弊端,税

23、收征管划分混乱，与收入归属不一致。,财权与事权相统一，征管与收入归属相一致。,改革的基本原则,集中税权，统一税政，适当分权。,整体设计与逐步推进相结合。,兼顾中央和地方利益，以经济发展为中心。,发展是硬道理！,税收管理体制涉及中央集权与地方分权的关系，涉及中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的责、权、利关系，因此，正确处理这种关系必须遵循一的原则。我国是中央集权的社会主义国家，税收管理体制改革应遵循的基本原则是：,08.3.2税收管理体制改革的基本原则,08.3.3我国税收管理体制的改革设想观点一：非对称型分税制模式,观点二：保证地方财权,建立财力与事权相匹配的税收管理体制刘佐，关于我国税制

24、结构优化问题的探讨，税务研究，2009年第5期,在税种划分方面，应当使地方也拥有一些税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种。可以考虑将营业税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种作为地方税的主体税种。因为这些税种与地方经济发展密切相关，税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大，而且这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制衔接。在立法权方面,可以考虑将地方税的立法权划分为两个层次:一是全国统一征收的地方税种由中央立法,同时授予各省、自治区和直辖市一定的调整权;二是经中央批准,各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况,在

25、本地区开征某些独特的税种(如某些特产税和行为税)。,李明晓，我国政府间财力与事权相匹配的税收管理体制改革思考，经济研究参考，2008年第63期,我国政府间财权和事权划分不匹配,同时表现在中央与地方政府之间以及地方省级政府与基层政府之间的不匹配。一方面,若干事权从中央向地方政府甚至基层政府层层下移,并且越往下事权弹性越小,刚性越强,所需支出基数大、增长也快。县、乡两级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。另一方面,财权财力却向上层层相对集中。现阶段,我国财政收入中中央与地方的比例为5545,而支出的比例为307

26、0,其中公共服务支出的比例为4654。,观点二：,在合理划分中央、地方事权的基础上，根据税种本身的特征，如流动性，以及税权或税收的归属统一性，对税种进行明确划分，确定地方主体税种，改变目前地方税目较为繁杂琐碎的状况。可以考虑，以增值税、消费税、企业所得税、资源税等构成中央主体税种；以营业税、城市维护建设税、房地产税等构成地方主体税种，并适时开征燃油税、环境保护税、遗产税、赠与税等税种作为地方税辅助税种；将个人所得税及待开征的社会保障税设为共享税。,08.3.3我国税收管理体制的改革设想,思考与若干结论：-进一步明确中央和地方的事权划分中央事权？地方事权？中央和地方共有事权？事权划分应重在事权的

27、确定性,08.3.3我国税收管理体制的改革设想,-按科学的分税制模式（核心是分税分级）合理配置中央与地方政府的税种-按财权财力与事权相匹配原则划分中央与地方以及地方之间的收入，特别是省以下各级政府的收入划分，收入划分应给基层政府有稳定的税收收入来源适当按照税源的属地原则确定税收收入的归属；确保农村地区的财政利益不受损害；建立农村土地增值效益用于农业、农村的机制。提高各级政府的税收自给率（税收占财政支出的比重）分配关系相对稳定，避免频繁变动,一个可供选择的税种划分方案,中央税:关税、海关代征增值税和消费税、外贸企业出口退税地方税:营业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税(或物业税)、车船税

28、、印花税(不含证券交易印花税)、烟叶税、耕地占用税、契税、遗产赠与税(未征)、土地增值税、环保税(未征).共享税:增值税、消费税、资源税、证券交易印花税、企业所得税、个人所得税.,税权的划分,根据我国国情，中央需要保持相当的税权集中，高度分权的模式在我国是行不通的。但是，也要摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路。地方是否应拥有税收立法权？理论上讲，立法权下放有利有弊。利：符合效率原则；加大分权程度，可能减少官员腐败；有利于分税制改革推进。弊：削弱中央宏观调控；难以保证税制的公平与稳定；可能扩大发达和落后地区间的差距；可能造成税收壁垒。,税权的划分,多数人对下放立法权持赞同意见，但也担心

29、税收秩序的混乱。我国是大国，各地差异大，应给地方一定的税收立法权，以减少信息传递给公共决策带来的负面影响。全国统一开征、对宏观经济影响大、影响产业结构、税基流动性强的中央税、共享税、地方税，由中央立法和解释，税政制定权在中央全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税（如城镇土地使用税房产税），基本的税收法规由中央制定，具体的实施办法、税目税率调整权、减免、征管权赋予省人大。这符合“要在统一税政的前提下，赋予地方适当的税收管理权”的原则。零星分散、征收成本较高的地方税（如车船税契税等），其立法和征收管理政策制定权归省级人大。省级人大是否可以开征新税要慎重考虑。在适当分散税权的同时，必须进一步整顿规范地方的收费权。,主体税种的确定,作为地方税主体税应具备的特征：税基较宽、税源丰富，具有增长潜力；便于地方征管。长远看，以营业税、企业所得税作为省级主体税，以财产税或物业税和城建税作为市县主体税。,改革相关税种,改革营业税、个人所得税改革城市维护建