第二章-土地管理原理-西南大学地理科学学院.ppt

1、第二章 土地管理原理,西南大学地理科学学院,第三章 土地管理原理,土地管理原理,人本管理原理,系统管理原理,动态管理原理,管理效益原理,土地管理原理可以归纳为四大类：人本原理、系统原理、动态原理和效用原理。,如何看待农民随意建房这一现象？,第一节 人本管理原理,人本原理，就是应该将人的因素放在第一位，以做好人的工作，充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。,土地管理,人与人的关系,人与地的关系,预定目标的 土地利用中,一定环境条件,管理者、被管理者、管理环境三要素,地与地的关系,第一节 人本管理原理,行为原理 什么是行为？ 行为，通常是指人们表现出来的各种动作。管理学所指的行为，是指人们由意

2、识所支配的、具有内在动机的、有意义的行动。,意识,动机,行动,管理学 的行为,人的行为是受人的动机支配的，人的动机又是由人需要决定的，这就是人的行为规律。,第一节 人本管理原理,行为原理 人的行为规律（需要了解人们的需要和各种动机！） 动机包括人自觉追求一定目的的自觉意愿or意图,人的行为的内在原因，人的动机由需要决定的，但受外界条件的影响，在心理上称诱因。多个行为形成动机结构，其中决定的行为最强有力的动机称为优势动机。 什么是需要呢？即为人们对某种目标的渴望和欲望，它包括人的基本生理需要和各种较高层次的人生需要。（马斯洛的需要层次论）,马斯洛需求层次理论,假设： 已经满足的需求，不再是激励因

3、素。人们总是在力图满足某种需求，一旦一种需求得到满足，就会有另一种需要取而代之。 大多数人的需要结构很复杂，无论何时都有许多需求影响行为。 一般来说，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活力驱动行为。 满足较高层次需求的途径多于满足较低层次需求的途径。,呼吸 水 食物 睡眠 生理平衡 分泌 性,人身安全 健康保障 资源所有性 财产所有性 道德保障 工作职位保障 家庭安全,爱 归属 接纳 友谊,自我尊重 信心 成就 对他人尊重 被他人尊重,道德 创造力 自觉性 问题解决能力 公正度 接受现实能力,第一节 人本管理原理,需 要,问题：行为原理对土地管理有何启示？,行为原理

4、人的行为规律（需要了解人们的需要和各种动机！）,需求理论对土地利用行为的启示,人类需求的多样性决定了土地利用行为和方式的多样性 耕地的多功能性：粮食、开敞空间和植被景观 人类需求的层次性决定了不同土地利用行为之间的位次性和时序性 一要吃饭、二要建设、兼顾生态 人类需求的发展性决定了人类要对土地利用行为进行不断的优化 土地要为人类提供更多的服务 人类需求的无限性具有诱发破坏性土地利用行为的潜在危险性 土地的非理性需求,建房动机：房屋所有者和房屋需求者（需求）,如何看待农民随意建房这一现象？ 1994年以后的建房者大多数回答不会，而更偏向于商业投资、子女教育或用于购车。 123户住在旧房里和199

5、4年以前建房的人都说他们愿意重建。,建房动机：房屋所有者和房屋需求者（意愿）,173户新建住房的被调查农户，大多数说他们建房是因为家庭维持、扩展和分化。主要表现为：子女住的房间不够；老房子废弃或不方便；留给儿子结婚用；作为遗产；老房子被征用；分家；想拥有更漂亮的房子；便于经商。 尽管被调查者反复说所有空间都是必须的，事实上新住房都有空置的房间，经常占总建筑面积的1/3。 当被问及超标建房的理由时，部分人说同邻居攀比。但主要是为儿子提供婚房，消除代际摩擦。 很少村民提到保护农地或农地转用的低成本。没有人愿意承包更多的农地，只要租赁权稳定，就增加他们的农业投资。没有人为新房占了农地而后悔，因为住房

6、在农民心里是一项长期投资。,影响农村建房的社会因素,少数受访者认为社区和邻里关系受住房建设影响。 大多数人认为，信任、社交能力、社区团结增强。 一半的受访者抱怨，住房建设增加社会纠纷，破坏社会凝聚力。 多数不赞成拆除旧房子，即使浪费空间，只能储藏和饲养家畜。,对住房建设和土地用途管制的态度,土地管理法颁布实施和浙江省补充条例实施以来，申请、批准、上报和监督越来越严，工作透明化和执行力度加大。受访者认为这有助于减少农村住房建设的速度和规模。如果按土地管理法实施，只有少数家庭能申请新的宅基地，住房建设必须取得规划许可。任何想重建住房的家庭必须提供所有权证书。,对住房建设和土地用途管制的态度,土地管

7、理法在保护农地方面多大程度上是成功的，不仅是为潜在建房者设置障碍，而且使住房建设许可受到广泛理解和支持。虽然大多数村民说他们对土地管理法一无所知，但他们普遍认为中央政府应该控制农村建房，为穷人和后代保护土地。,对住房建设和土地用途管制的态度,没有人相信土地利用规则能得到公正的执行。他们说镇、村领导在处理其家庭和朋友的住房申请时，规避一户多宅的限制，产生了大量用于出租或出售的房子和宅基地。 村民们表示怀疑，有些地方政府会继续批准在农地上建房。 这项研究的更重要意义在于，村民的住房目标与他们支持的农地保护原则或立法是违背的。,第一节 人本管理原理,动力原理,物质动力是指人类对基本物质需要和物质享受

8、的追求性。包括工资、奖金、保险、住房、医疗等。,“精神动力”是指包括友爱、表扬、奖励、晋升、信任、尊重等的各种非物质性激励。这是激励人们的一种内在动力。,竞争动力产生于竞争各方所表现出来的差距，如工作条件、工作质量、工作效率、工作绩效等方面。,激励力预期价值期望概率,问题：动力原理对土地管理有何启示？,“以地生财”的动力原理,例子：2007年上半年，*市土地出让平均价格为636万元/亩，而区片综合价的最高补偿标准为21万元/亩，巨大差价成为地方政府以地生财的动力。 首先，中国经济转型特别是1994年的财政分权改革使作为行政主体的各级地方政府又成为经济主体，对基层政府官员业绩的考核也日趋偏重于经

9、济产值和经济增长速度等指标。在这样的背景下，尽管地方政府作为国家权力的具体执行者，要接受上级政府和上级主管部门土地征用政策的执行指令，但是作为地方利益的代表，其首要的任务是发展地方经济，增强地方经济实力。,“以地生财”的动力原理,其次，由于目前农业比较利益偏低，土地非农用与农用相比具有更多的经济收益，下级组织要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的部门和产业； 再次，县以下各级地方政府，在改革后才进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，加之中国城市建设欠债太多、基础设施严重不足、居民居住条件急需改善，以地生财就

10、成为地方政府原始积累的最佳选择。,解决途径,明确界定公共利益，规范政府土地征用行为 提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制 赋予农民国民待遇，完善社会保障体系 建立有效约束机制，避免政府暴力潜能 打破政府土地征用垄断，允许非农建设用地入市,第二节 系统管理原理,系统、系统分析 系统，是由许多相互作用、相互依存的部分组合而成的具有特定功能的有机整体。,目的性 整体性 层次性,第二节 系统管理原理,国土资源部,工作部门,省级人民政府,工作部门,市级人民政府,工作部门,直属机构,省级机构,市级机构,系统管理原理,1、系统的含义与系统的特征 系统是指由若干相互联系、相互作用的部分组成，在一定的环境

11、中具有特定功能的有机整体。 系统的特征：（1）整体性，（2）层次性，（3）相关性，（4）具有特定的功能，（5）环境适应性和目的性。,系统管理原理,2、系统思维的特点、系统理论对管理学的贡献 要求在实际工作中，不能孤立地看问题，必须用系统分析的方法，分析实际问题。 指导组织正确处理组织内部与外部、局部与全局、眼前与长远利益的关系。 运用系统分析的方法，确定正确的组织目标（中、长、短期目标）。 指导组织合理运用所需各种要素和资源。,第二节 系统管理原理,整分合原理,整 体 观 点,分 工 明 确,优 化 组 合,目标优化组合,组织优化组合,环境优化组合,人才优化组合,第二节 系统管理原理,相对封闭

12、原理 相对封闭原理是指在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有效的管理活动。,第二节 系统管理原理,土地垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。 省级以下土地管理体制的改革，本意是在一定程度上强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能，遏制土地违法行为的发生，但是从改革前后全国土地违法案件的数量及程度来看，涉案总量虽有所减少但大案、要案不断涌现，还存在不少问题。,第二节 系统管理原理,土地管理实施省以下垂直管理后，虽然人事权上收了一级，但财权和物权仍归所在地政府

13、管，两个“婆婆”一个管人、一个管钱，谁都得罪不起，因此主要精力都放在了协调两个方面的关系上了。 有的地方土地调查显示， 一些市、县土地管理部门的领导同志秉公执法、依法行政，其中有些局长因此被撤换，有的省每年撤换达到2030%。 乡、镇一级土管所在原则上没有切实纳入到土地垂直管理体制中来，再加上其被定性为与财政脱钩的自收自支事业单位，导致基层国土管理游离于垂直管理体制之外。,第二节 系统管理原理,国家土地督察局 全国设北京局、上海局、沈阳局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。 监督检查土地利用和管理情况、耕地保护责任目标执行情况、国家土地调控政策情况、执行土地管理法律法规情况、农用

14、地转用和土地征收情况、责令限期整改情况、土地利用和管理的调查研究。,第三节 动态管理原理,动态管理 在土地管理系统中，被管理的对象土地关系与土地利用始终处在动态变化之中，管理系统本身也随着管理目标、管理对象、外部环境的变化而变化。 在管理中，要注意加强信息工作，随时掌握事物的动态变化，使管理决策不断适应变化的情况，即运用动态原理，提高管理工作的效应。,第三节 动态管理原理,动态相关原理 管理系统的发展变化是由于管理系统内部各组成部分之间相互依存、相互作用的结果。这种相关关系可以分为： 完全相关、不完全相关和完全不相关； 积极相关和消极相关；正相关和负相关； 单相关和复相关等。,第三节 动态管理

15、原理,动态相关原理 进行动态管理，必须在管理系统的发展变化中，找出系统内部各组成部分之间以及系统与外部环境之间的各种相关关系，通过管理，协调好各部分的关系，促进事物向预定目标发展变化，取得管理的整体效应。,第三节 动态管理原理,动态相关原理 为了准确、及时地掌握促进事物发展变化的各种相关关系，必须要做好信息传递和反馈、控制工作。 在自然界和人类社会，信息是普遍存在的。人的认识过程就是接受信息、加工信息和发出信息的过程。,第三节 动态管理原理,动态相关原理 （1）信息的获取与传输 人工信息是以语言、文字和电磁波为载体进行传递和转移。 （2）信息量 信息中所包含信息的大小称信息量。 （3）信息的质

16、 信息的价值和效用称信息的质。 （4）有效信息 能起到应有作用和效果的信息称为有效信息。 （5）管理信息 根据管理的功能和管理的技术而组织起来的信息流，就是管理信息。,第三节 动态管理原理,动态相关原理 进行动态管理，必须搞好反馈控制。 要求管理部门不断地收集信息、检索信息、识别信息和加工信息；并根据信息进行决策；使决策变为行动；将决策执行结果与计划目标对比，得到偏差信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起调节控制作用。,第三节 动态管理原理,动态相关原理 能不能有效地进行动态管理，关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈。 灵敏：要具有敏锐的感受器 准确：要具有高效能的分析系统 有力：将经过

17、分析的信息化为指挥中心强有力的行动，并修正原来的管理决策，使之更加符合不断变化的实际情况。,第三节 动态管理原理,如何运用动态管理原理，分析上级政府与地方政府开展耕地保护中的关系？,委托代理模型,在信息经济学中，不对称信息是指一个经济当事人知道另一个经济当事人所不知道的某些情况，甚至第三方也无法验证，即便能够验证，也需要有所花费。 委托代理关系泛指任何一种在非对称信息基础之上的交易关系，且将交易中拥有私人信息的一方称为“代理人”，而将不拥有私人信息的一方称为“委托人”。 在土地管理中，上一级政府的计划、规划与土管等相关职能部门处于信息劣势，好比一个企业的董事会，担当着委托人的角色，而地方城市政

18、府则拥有私人信息，好比一个企业的经理，起着代理人的作用。,委托代理模型,在委托-代理模型中，委托人可以有两种办法来使得代理人为其利益而行事。 一是用直接监督和强制命令的办法来控制代理人。但由于委托人与代理人目标函数的不一致及信息的不对称，这种直接控制的办法将面临巨大的交易成本，委托-代理过程往往不了了之。 二是委托人制定出一套激励约束规则，使代理人出于自身利益考虑而主动追求委托人利益，从而最大程度上消除委托-代理过程中的交易成本。这就是信息经济学中的管理机制设计理论。,委托代理模型,在市场化改革进程中, 地方政府逐渐出现了与中央政府不完全相同的利益追求曲线。 中央政府代表国家实行耕地保护制度的

19、最大化目标是保障国家粮食安全、生态安全以及保证社会和经济的可持续发展等。 地方政府的主要目标是在不损害中央政府利益的前提下, 发展本地经济、增加地方政府官员的收益( 包括职务升迁、表彰奖励和其他的隐性收入) 等。,耕地保护制度中的委托代理关系,耕地保护中的逆向选择 在划定基本农田保护区中, 普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的问题， 把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产、稳产粮田划作城镇建设预留地。 耕地保护中的道德风险 一是采取谎报、虚报和瞒报的手段使耕地非正当流失合法化。 二是在耕地的质量保护上采取消极怠慢的态度。,耕地保护体制障碍的委托代理分析,代理人的激励机制不足 委托人对于耕地保护没有

20、一个明确的、可量化的奖励机制（包括提拔职务、经济奖励等），作为代理人的地方政府没有动力去积极实施耕地保护制度。 监督成本过高 中央政府观测结果多是由地方政府逐级汇报上来的。乡县市省级地方政府到中央政府代理链拉得很长，信息的真实度逐级递减。 代理人其他工作的负面影响 作为代理人的地方政府除了保护耕地这项任务外，还有发展地方经济、提供公共基础设施服务、中央政府下达的其他工作( 如计划生育工作、就业工作) 等。,第三节 动态管理原理,弹性原理 有效管理必须要依据系统内外条件和环境的变化而随机应变，做到以变应变。管理必须留有余地，保持充分的弹性。 管理科学考察的问题是大量的。因素众多，相互关系错综复杂

21、，百分之百反映客观规律的管理是不存在的，所以要求管理留有可调节的余地。 由于社会、经济、技术的飞速发展，必然导致物质环境系统结构发生巨大变化。,弹性原理,弹性规划是指在规划的思路、指标体系以及指标值中制定一个中值目标，然后以中值目标为中心，制定合理的弹性上限和弹性下限，使土地利用规划对不确定的市场经济环境拥有更强的适应性，从而拥有更有效的宏观调控能力,弹性规划是指规划应该具备对市场信息的变化做出迅速、灵敏的反应的能力，并通过与市场、土地需求、土地供给等要素之间的相互作用，调节土地供求，引导土地市场健康有序地发展,弹性原理,试论弹性原理在土地利用总体规划中建设用地“三界四区”划定？ 三界：现状边

22、界；规模边界；扩展边界 四区：允许建设用地区、有条件建设用地区、限制建设用地区；禁止建设用地区,建设用地空间管制的弹性原理,划定“三界四区” 建立健全建设用地空间管制制度是这一轮规划修编的新要求，也是修编和实施规划的重点。 借鉴美国城市增长管理等经验，在市县乡级土地利用总体规划编制指导意见中，明确提出划定城乡建设用地管制边界和管制区域（“三界四区”），确定了划定要求和管制规则。,允许建设区土地主导用途：城、镇、村或工矿建设发展空间，土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束。在面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整。,现状城镇用地,现

23、状边界,规模边界,规模边界,允许建设区,规模边界划定，应在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地。,净增量,有条件建设区,有条件建设区,扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物，在无原则性冲突时，可采用其他相关规划的同类边界。,有条件建设区的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，避让优质耕地和重要的生态环境用地，其规模原则上不超过新增建设用地规模的20%。,有条件建设区土地用于规划建设用地区的布局调整。符合规定的，可依程序办

24、理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。,扩展边界,建设用地空间管制的弹性原理,现状城镇用地,可以分成若干个小规模，分散在扩展边界范围内,位置和形状改变,位置和形状随意变化,建设用地空间管制的弹性原理,现状城镇用地,不能超出扩展边界,建设用地空间管制的弹性原理,现状城镇用地,不能超出扩展边界,建设用地空间管制的弹性原理,现状城镇用地,现状边界,规模边界,规模边界,允许建设区,净增量,有条件建设区,有条件建设区,扩展边界,禁止建设区,禁止建设区,禁止建设区,规划范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域为限制建设区,自然保护区核心

25、区、森林公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，应划入禁止建设区。区内土地的主导用途：生态建设、环境保护和自然与文化遗产保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设。禁止建设用地边界不得调整。,限制建设内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目建设。,建设用地空间管制的弹性原理,南昌市中心城区空间管制图,第四节管理效益原理,效益管理的概念 土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整体效益。,第四节

26、管理效益原理,整体效应原理 整体效应：通过管理，使整体内部各个组成部分之间，相互产生促进作用，以使整体取得最佳效益。,1+12,第四节管理效益原理,整体效应原理 系统功效的不守恒性是普遍存在的，它表现为整体能产生各部分所不具备的新性能、新功效、或使原有性能、功效增强、减弱或消失。 管理要避免出现“不放大”或“负放大”。 不放大：说明管理没有产生效益。 负放大：说明管理不但没有产生效益，甚至产生了负效益。,第四节管理效益原理,规律效应原理 规律效应：按客观规律管理所取得的效应。 任何一个系统，其组成部分都是相互依存、相互作用、相互制约的，它们的运动和发展都是有规律的。 管理要获得效益，必须充分了解构成整体的各组成部分相互间的作用，及其对整体的作用，通过对各组成部分的合理组合、配置、使用，最大限度地发挥各组成部分的积极作用，发挥各部分的优势，从而使整体获得尽可能大的效益。,第四节管理效益原理,如何运用管理效益原理，择优比选编制土地利用总体规划的规划方案？,土地利用的多目标规划,土地利用规划是一种多目标规划，在实际操作中，要综合考虑经济效益、社会效益、生态效益。 规划目标函数采用如下公式： 在模型应用时，m=3，f1，f2，f3 分别代表经济、社会、生态，为了使得目标间具有可累加性，子目标函数f1，f2，f3 以无量