新经济形势下个人所得税制改革研讨

1、新经济形势下个人所得税制改革研讨摘要：个人所得税作为一国财政收入的重要来源，是一国税收结构中主体税种之一，也是税制理论研究的重要对象。改革开放以来，我国个人所得税体制改革经历了多次变迁，其演变轨迹适应了我国经济发展的总体要求，对于调节收入再分配，稳定经济发展发挥了极其重要的作用。同时在新的经济形势下，我国个人所得税在税收制度和征收管理等方面仍然存在不足，本文从我国国情出发，提出进一步改革和完善个人所得税法，构建更加高效、公平、科学的个人所得税制度，使个人所得税能更加充分地发挥宏观经济调控及收入再分配的作用。关键词：个人所得税税制改革建议个人所得税从18世纪末产生以来，经历了两个多世纪的不断发展

2、与完善，已经成为政府公平社会财富分配、组织财政收入、调节经济运行的重要手段，并成为许多国家的主体税种之一。我国由于个人所得税制度建立时间较短，其作用也未能得到充分地发挥，特别是在目前贫富差距进一步扩大、社会收入分配不公日趋凸显的情况下，加强对我国个人所得税实施现状的深入分析，提出符合当前经济形势的个人所得税制改革建议具有极其重要的意义。一、我国个人所得税法的修正历程为了适应我国对内搞活、对外开放的政策，我国于1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过了全国个人所得税法，该个人所得税法是我国现行个人所得税法的雏型，它对个人所得税的纳税人、征税对象、税率、免税项目、所得额计算以及税收管理等方

3、面的依据和责任范围做出了界定，从此我国居民也正式进入个人所得税的纳税时代。1993年10月31日，第八届全国人大常委会四次会议通过了全国个人所得税法第一次修正，重新界定了个人所得税的应税项目：工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及经国务院财政部门确定征税的其它所得共11项。而在应纳税额的计算方面，个人所得税针对工资、薪金制定了九级超额累进税率，针对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得制定了5级超额累进税率，同时进一步完善

4、其它应税所得的计算方法。1999年8月30日第九届全国人大常务委员会第十一次会议通过关于修改全国个人所得税法的决定第二次修正。本次修正删去以前对个人所得税中对储蓄存款利息征收税收的部分；以及增加对作为新个人所得税法中“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定”。2005年10月27日第十届全国人大常务委员会第十八次会议通过关于修改全国个人所得税法的决定第三次修正，自2006年1月1日起，将个人所得税个税起征点从800元提高至1600元，本次免征额的提高主要是基于当期我国居民收入较1980年有较大幅度的提高，且同期居民生活成本尤其是物价水平也相应提高这个事实。2007年6

5、月29日，第十届全国人大常务委员会第二十八次会议通过了关于修改全国个人所得税法的决定的第四次修正。本次修正将2005年颁布的个人所得说法第十二条修改为：“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。”这实际上是授权国务院处理储蓄存款利息所得税相关事宜。2007年12月29日第十届全国人大常务委员会第三十一次会议通过了关于修改全国个人所得税法的决定第五次修正。2008年3月1日起，我国个税起征点将从1600元/月上调至2000元/月。2011年6月30日第十一届全国人大常务委员会第二十一次会议通过关于修改全国个人所得税法的决定第六次修正。自2011年9月1日起，我国个

6、税起征点将从2000元/月上调至3500元/月；将工资、薪金所得的个税税率，由9级超额累进税率修改为7级超额累进税率，适用的超额累进税率为3%至45%。二、我国个人所得税法存在的问题分析我国个人所得税法虽经过数次修正，在很大程度上适应了市场经济发展的总体要求，但由于我国个人所得税开征时间较短，缺乏实践经验，个人所得税法仍存在一些矛盾和问题。（一）个人所得税法难以真正调节不同收入人群的差距虽然最新修正的个人所得税法将个税起征点从2000元提至3500元，这对于缓和国内贫富差距有一定帮助，尤其作为低收入人群占比较高的中国，几百块钱对他们的生活很重要，丝毫的变化都会产生较大影响，因此个税起征点的调高

7、使他们成为最大受益者。但是同时本次个税修正却没有进一步细化，没有针对不同地区、不同收入群体、不同消费家庭进行分类调整，尤其当今中国城乡之间、不同区域之间、不同家庭之间差距依然很大的情况下，个税起征点一刀切的调整难以真正缓解不同居民收入人群的分配差距。（二）个人所得税采用定额扣除法造成税负不平衡我国现行个人所得税对工资薪金所得采取定额扣除法，这种费用扣除方法比较简单，征税双方易于掌握，但是这种费用扣除方法也存在着十分明显的缺点：首先，由于这种费用扣除方法以固定数额作为费用扣除标准，未能与物价指数挂钩，难以适应由于通货膨胀造成的居民生活费用支出不断上涨的实际情况，尤其在通货膨胀日益加剧的情况下，这

8、种矛盾更加凸显。其次，这种费用扣除方法对不同纳税人采用单一的费用扣除标准，没有考虑不同纳税人之间家庭结构的差别，以及教育、住房、医疗等开支对纳税人生活费用的影响；现实生活中，由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得额中扣除相同数额或相同比率的费用扣除法显然是不合理的，这样会造成不同纳税人之间的税收负担不平衡，造成实质上的税负不公。（三）个人所得税存在“逆征收”现象目前我国个人所得税采用的是分类所得税征收模式，即对纳税人的不同应税项目分别按工资薪金所得、个

9、体工商户生产经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得等11项分别规定税率计算征税。这种征收模式，虽然使应税项目明确、清楚，能够简化个人所得税的计算手续，但是难以掌握纳税人实际总体收入水平和负担能力，尤其对于那些私营企业主、企业家、电视节目主持人、影星、歌星、律师、行业专家等可以多渠道取得收入高收入者，其应纳税所得额较大但分属若干应税项目导致个人所得税税负相对较轻。而对于那些收入渠道单一、应纳税所得额较小的纳税人来讲税负相对较重，难以真正实现税负公平。个人所得税本身是为了对高收入者收入起到调节作用，如果个人所得税税收来源主要依靠中低收入阶层，也是不公平的，我们把这种现象称为个人所得税的“逆征收”。据资料

10、统计，2007年全国个人所得税收入中有55%来源于工薪阶层，工薪阶层成为交纳个人所得税的主力军，个人所得税对收入分配的调节作用在工薪阶层上发挥得淋漓尽致；而真正高收入群体的纳税并不是很多，约占总人口20%的富裕人口上缴的个人所得税还不到国家个人所得税收入的10%，个人所得税的“逆征收”现象在我国表现得非常突出；而在美国，5%的美国高收入纳税人缴纳了将近50%的联邦所得税。随着改革开放的不断深入，我国城乡居民的收入不断提高，涌现出一大批高收入群体，只有提高高收入人群的税负水平，加强税征收监管，缩小贫富差距，才能充分地发挥个人所得税的财富调节作用。（四）个人所得税的税率结构不尽合理我国现阶段个人所

11、得税法采用的税率大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行345%的7级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行535%的5级超额累进税制；二是对其他8项所得适用20%的比例税率，稿酬所得在使用20%的比例税率后减征30%；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。目前这种税率结构设计非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理；特别是工资薪金所得，级距七级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则；另外对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对一次收入畸高者的劳务报酬所得还要加成征收，致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得

12、，而在世界各国税制中，无论是实行综合个人所得税制的国家还是实行分类个人所得税制的国家，对劳动所得都是同样课税。另外，对资本所得（股息、利息、红利、财产转让所得、财产租赁所得）按20%的比例税率征税，明显带有资本所得轻征税，劳动所得重征税的倾向。（五）税源渠道复杂多样，隐形收入难以掌握目前由于我国市场经济体制的逐步建立，在我国居民收入普遍提高的同时，社会就业渠道也越来越多样化，人们在外多处兼职的现象很普遍，个人收入也难以准确统计。这通常体现在那些具有一定专业技能的高素质人才身上，这些高收入群体个人所得目前由单一向多元化发展，由公开向隐蔽化发展，由相对集中向分散化发展的趋势，使得高收入群体收入隐性

13、化，从而使国家职能部门对他们的实际收入难以掌握，而我国个人所得税的征管办法是采取源泉控制，但这只能是针对工薪阶层的工薪收入，对其他各种收入则征管无招，这导致一部分税源白白流失。同时，某些单位工资福利发放名目多，支付渠道散，隐蔽性强。许多单位存在“低工资、高福利”现象，账面上反映职工领取的工薪收入并不高，相当一部分收入是以实物、现金等形式支出，账薄上不做记载。为逃避纳税，有的单位把发放款额，化整为零，在小金库中支出；有的单位巧立名目，直接以费用列支；有的单位以上下级单位分开领取，给检查人员带来一定难度，难以查清事实真相。总之，我国目前存在许多人群的收入多元化，隐形收入难以掌握，给个人所得税征管带

14、来困难，税源流失严重。此外，许多企业财务管理混乱，尤其某些中小企业建账不规范，账簿登记不全，或者由于账证不全或账证不实，导致税务机关核定的税负偏低，造成大量税收流失，也是目前个人所得税征管和稽查困难的重要体现。三、完善我国个人所得税法的改革建议目前我国个人所得税存在一些矛盾和问题，迫切需要进行个人所得税改革，需要不失时机地进一步完善个人所得税法，个人所得税的改革，可以围绕扩大税基，减少各种优惠待遇，堵塞税收漏洞来进行，笔者认为，进一步完善我国个人所得税法可从以下方面入手。（一）从分类制所得税走向综合与分类相结合所得税我国当前个人所得税实行的是分类所得税，无论是从我国调节收入分配的迫切性讲，还是

15、从国际经验和税收规律看，建立“综合与分类相结合”的所得税制度，已是我国个人所得税改革重要目标，目前个人所得税牵涉的几乎所有矛盾和问题，都需在这一框架内求得解决。走向“综合与分类相结合”，是对我国现行个人所得税制度的一次“质变”，加快推进这项改革，不仅可以让个税在调节收入分配中的作用更加凸显，还可以通过税制的完善，征管的提高，打破我国目前以间接税为主的税制格局，加强税收对收入分配的调节作用，为提高纳税人意识创造条件。（二）实行差别的个人所得税“起征点”制度我国城乡居民收入差距很大，区域发展不平衡，完善个税起征点制度非常有必要，在城市和农村，3500元的起征点对老百姓的影响完全不同，对于北京、上海

16、这些经济发达地区，3500元的起征点应该还有适当的上调空间，起征点可以提高到5000元，大城市虽然收入高，但生活负担重，各方面的生活成本也高，将起征点进一步提高，能给很大一部分城市工作者减轻不少的负担。一些中型城市，起征点定在3000元也算比较适合了。一些西部落后小城镇，起征点定在2000元也比较适合。因此，如果能分别针对不同地域分别实施不同的起征点，能真正起到调整人们的收入差距。（三）建立以家庭为基础的综合个人所得税计征模式目前个税征收以个人为单位征收，改为以家庭为基础的综合个人所得税计征模式是个人所得税制度改革的方向，这样的征收方式基本保证了一个家庭的最基本消费、最低生活需求，最大的优点是

17、考虑了纳税人的生活成本问题。譬如两对夫妇，总收入都是7000元，一对夫妇，妻子失业，丈夫月收入7000元，如果扣除3500元的免征额，另外3500元要缴纳总额为245元的个人所得税；而另一对夫妇各收入3500元，两人的收入都达不到个税免征额，他们则不需要缴税。同样的实例是如果不同家庭所赡养老人和其他生活成本的高低不等也会导致各自家庭的生活成本不一样。国外很多发达国家以及我国香港地区都采用“夫妻联合申报”或“家庭申报”的征税方式，因此建立以家庭为基础的综合个人所得税计征模式也符合国际惯例。（四）实行税收指数化，建立弹性税制推广税收指数化，建立弹性税制，可一定程度上减轻通货膨胀造成税负不平衡带来的

18、影响。税收指数化是指根据通货膨胀的情况相应调整费用扣除额和税率表中的应税所得额级距，再按适用税率计税，这样可有效防止因通货膨胀所导致的税率攀升。目前，我国个人所得税法主要针对纳税人的工资、薪金所得额课税，建议可以规定根据纳税人的平均收入水平、生活水平、物价变动情况以及汇率变化情况确定费用扣除额，同时，全国人大通过对国务院进行授权，根据物价指数变动情况每两年对费用扣除额和税率表的应税所得额级距进行一次调整，这样可消除通货膨胀导致的税基增加，使对名义税基课税转变为对实际税基课税，从而缓解通货膨胀带来的税负不平衡。（五）适当降低税率，缩减税率级数世界各国实践证明，高税率不一定有高收入，还有可能阻碍经济增长，诱使纳税人逃避税收。我国个人所得税法对工资、薪金规定的最高税率为45%，从各国降低个人所得税税率的趋势来看，45%的税率是过高了。据测算，我国工薪收入者扣除3500元费用后，大部