我国行政强制法的法律地位价值取向和制度逻辑

1、行政强制法在中国的法律地位、价值取向和制度逻辑袁书鸿，国家行政学院教授2012年10月9日21:29336044来源：中国法学第4号，2011年关键词：行政执法/法律地位/价值取向/制度逻辑摘要： 行政强制法是规范政府共同行为的重要法律，是中国特色社会主义法律体系的配套法律。它的颁布是中国行政法治建设进程中的又一个里程碑。本文从法律地位、价值取向和制度逻辑相结合的角度，探讨了行政强制法的地位、涉及的重要关系、定义、原则、设置、类型、程序、执行制度和法律责任等九个基本问题，以期准确把握立法精神，正确理解和实施法律。2011年6月30日，第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过中华人民共和国行政强

2、制法。至此，经过十多年的酝酿、调查、起草、审议和修改，这部法律终于得以颁布。1 行政强制法旨在规范行政强制的建立和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该法分为7章71条，包括行政强制措施的一般规则、种类和设定、行政强制措施的执行程序、行政机关的执行程序、人民法院强制执行的申请、法律责任和补充规定。在行政强制法的制定过程中，出现了许多争议，包括：如何定位法律的价值取向、如何界定适用范围、如何确定基本原则、如何分配设定行政强制的权利、如何设定行政强制程序、如何设计行政强制制度、如何规定行政强制的法律责任等。为合理规范行政强制的设定和实施

3、，立法机关多次征求相关部门、公众、专家学者的意见和建议，借鉴规范政府共同行为的行政处罚法、行政许可法等重要行政法的立法经验，着力解决“分散”、“混乱”、“软”行政强制等现实问题，兼顾公共利益和公民合法权益，协调处理各种复杂关系，遵循行政强制设置1.行政强制法是中国特色社会主义法律体系的配套法律今年是中国特色社会主义法律体系形成的一年，也是国务院加紧实施全面推进依法行政实施纲要和关于加强法治政府建设的意见，加快建设法治政府的重要一年。行政强制法的颁布具有重要意义，它不仅有效地促进了中国特色社会主义法律体系的完善，也符合全面推进依法行政的迫切需要，符合行政强制规范化、法治化、法典化的发展趋势。(1

4、)行政强制法的出台有利于推进中国特色社会主义法制建设中国特色社会主义法律体系由七大法律部门组成：宪法及其相关法律、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法和非诉讼程序法。就行政法部门而言，改革开放30年来，我国行政立法发展迅速，适应了经济社会进步和政府建设的需要，行政法制从无到有逐步完善。国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、公务员法等法律法规的相继出台，表明我国行政组织和行政人员的法律制度框架已经建立；行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政监察法、审计法等法律法规已经颁布并不断完善，标志着我国行政监督救济法律体系框架已经建立；行政处罚法、行政许可法、立法法、政府信

5、息公开条例等规范行政机关共同行政行为的综合性法律法规和大量规范行政机关在某一管理领域行政行为的专门法律法规已经颁布实施，标志着我国行政行为和程序的法律体系框架已经形成。但是，不言而喻，作为我国行政法部门的主体和核心地位，行政行为法律制度作为一部重要的综合性法律，自行政强制法年以来一直没有出台，直接影响了其完善的速度，并对整个行政法律制度乃至中国特色社会主义法律体系的完善产生了重大影响。正是在这个意义上，行政强制法作为中国特色社会主义法律体系的配套法律，不仅解决了行政法部门的重要“短处”和“短处”，而且实现了行政法部门和其他法律部门的发展，从而推动了中国特色社会主义法律体系的逐步完善。(2)行政

6、强制法的出台重点解决了行政强制的“分散”、“混乱”和“弱化”三个突出问题行政执法是直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政执法方式，涉及公民人身权利的限制和公民、法人财产权的处分，是典型的盈亏行政行为。如果行政强制长期得不到法律的严格规范和约束，必然会导致诸多问题，严重影响甚至恶化政府与公民的关系。行政强制法的颁布，标志着我国行政强制制度法律框架的建立，有助于根除行政强制的“分散”、“混乱”和“软”三大突出问题。所谓“分散”，是指行政执法的规定分散在大量的专门法律、法规和规章中。除行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法关于行政强制救济的统一规定外，数十部专门法律、数百部行政法规和数千部地方性法规

7、对行政强制作出了具体规定。所谓“混乱”，是指行政强制权的设立和实施相当混乱，行政强制权是由法律、行政法规、地方性法规、规章甚至规范性文件设定的。享有行政强制权的主体涉及法律法规甚至规范性文件授权的几十个行政部门和组织，执法主体众多，职责重叠冲突，规范性监督不力，导致行政强制权被滥用。所谓“软”是指在一些地区，行政机关强制手段不足，效率低下，执法不力，无法依法全面履行职责，难以有效维护公共利益和社会秩序，难以实现行政管理目标。(3)行政强制法的推出符合世界各国行政强制法制化的发展趋势作为典型的公共权力，行政强制权的法制化无疑是法制建设的重要内容大陆法系非常重视行政强制的法律化，通常采取统一与分离

8、的立法模式。在德国，行政强制合法化的努力可以追溯到1808年的关于改善省警察和财政机关的法令。2该法第48条规定，政府的行政权力应根据民事诉讼的执行规则来行使，这表明当时的行政执法与民事诉讼的执法密切相关。第二次世界大战前，虽然一些州的法律明确规定了行政强制的内容，但联邦一级仍然没有统一的行政强制法。直到1953年，德国颁布了行政执行法，改变了联邦一级没有统一的行政执法法律规范的局面。1961年和1963年，德国分别制定了直接强制执行法和联邦官员行使公法权力间接强制法。此外，一些特殊法律如捐税法、社会保险法、劳动保险法、外国人法等。还规定强制执行。迄今为止，德国联邦一级的行政强制法律制度基本完

9、备。3到20世纪70年代，随着行政强制法制化进程的结束，德国完成了现代法治国家的建设。在日本，寻求行政强制合法化的努力始于1900年行政执行法的制定。然而，由于主人继承了普鲁士的法治，尽管它成为行政执法的全面法律基础，并在有效实现行政目的方面发挥了非常重要的作用，但它违背了尊重人权和法治的原则。因此，这项法律在1948年被废除，并被行政代执行法取代。该法是传统行政强制中的一般法，而其他行政强制则取决于个别法律的具体规定。例如，警官职务执行法、性病预防法、麻疯病预防法、关于确保学校设施的政令、国税征收法、道路交通法和食品卫生法规定了许多直接强制方法和立即强制措施。4与大陆法系不同，英美法系传统上

10、没有专门独立的行政强制法律制度，其行政强制主要属于司法制度的基本内容，行政机关只能采取少数即时强制措施，从而形成了以司法为主导、行政为例外的行政强制制度模式。然而，与大陆法系国家一样，英美法系国家也重视行政执法的法制化。他们不断完善内部司法强制执行程序制度，加强行政机关自我强制执行的司法审查，逐步提高行政强制执行的法制化水平，最终在20世纪末完成了这一任务。在美国，联邦一级没有专门的行政强制法，行政程序法中也没有专门的一章来规定如何执行行政决定。相反，不同的法律根据行政决定的内容和性质规定了不同的执行措施。此外，美国各州一般都有自己的行政执行法律制度，这是对联邦执行制度的补充。美国有两种行政执

11、行程序：一种是通过法院按照司法程序执行，包括民事诉讼和刑事诉讼；第二，行政机关根据行政程序自动执行。其中，第一个程序是主导程序；第二种程序是例外程序，必须由法院监督。在英国，刑事责任几乎包括国家对公民设定的所有形式的公法责任，而这些责任的确立和实施属于法院的职权范围，因此英国没有专门的行政强制法。然而，英国的许多特别法律，如刑事司法和公共秩序法，规定了许多即时强制措施，如拘留、审讯和扣押。可以看出，就英国的行政执法而言，它是司法系统的一个组成部分；就英国的直接强制措施而言，它们是行政法治的重要组成部分。总之，虽然英美法系国家传统上信任司法权，防范行政权，但实现行政强制的法治化也是建设现代法治国

12、家的核心内容。第二，行政强制法需要平衡良法是社会关系的“调节器”和“润滑剂”，能够理性地化解社会关系中的紧张和矛盾，实现利益冲突和价值取向的动态平衡。行政强制法为了全面实现法治化的目标，我们应该努力成为一种平衡的法律，协调处理行政权与公民权、行政权与司法权、中央立法权与地方立法权、公共利益与个人利益、公正与效率等基本关系。从而形成良好法律的制度协同。(一)论行政权与公民权的关系行政权与公民权的关系是行政法与各种社会利益的连接点，是行政法需要调整的基本关系。如何规范和调整行政强制权与公民权利的关系，是贯穿行政强制法各项制度安排的主线，也是各方争议的焦点。就行政强制法的现有制度安排而言，应该说两者

13、之间的关系很平衡，既规范了行政强制力，又保障了公民权利，最终有利于经济社会的和谐稳定发展。这种平衡的理念体现在行政强制立法目的法第1条中：必须“保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序”，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这面旗帜清楚地表明了平衡行政权力和公民权利的立法理念，这在行政强制法的所有章节中都有很好的体现。首先，该法第一章总则第五条和第六条规定了适当的行政强制原则和教育与强制相结合的原则。第八条公民、法人和其他组织有权就行政强制进行陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼和要求国家赔偿。这些规定对于限制行政强制的滥用，保护公民的合法权益不受侵犯具有重要意义。第二，该

14、法第2章第14条和第15条规定，应事先以听证会和示威会议的形式听取各方意见。随后，公民、法人和其他组织可以向制定和实施机关提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式给予反馈。第三，该法第三章和第四章分别规定了行政强制措施的实施程序和行政强制执行程序，其中不仅包括行政相对人享有的大量程序性权利，如“说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”，还包括实质性权利，如“不查封或扣押公民个人及其家属的生活必需品”。第四，在该法第六章中，行政机关违法实施行政强制的法律责任相对集中，以防止行政机关滥用强制力，损害公民权利。总之，行政强制法通过上述制度安排，保持了行政强制执行与公民权利保护

15、之间的平衡，实现了二者的和谐共存，从而保证了行政强制的合法性和可接受性。(二)论行政权与司法权的关系作为国家权力的两个重要组成部分，行政权和司法权的价值取向和运行模式明显不同，但在现代法治国家，二者的界限越来越模糊，关系也越来越复杂。如何实现司法权对行政权的支持与配合，如何实现司法权对行政权的监督与制约，如何避免行政权与司法权的相互制约，是制定行政强制法必须解决的一个基本问题。通过对行政强制法制度安排的分析，应该说该法很好地协调了行政权与司法权的关系，这体现在该法第五章关于申请法院强制执行的规定中。首先，这种执行制度完全支持行政机关的执行需要。该法第53条规定，没有行政执法权的行政机关可以申请

16、人民法院强制执行。其次，这一制度也有效地保证了对行政执法权的监督。该法第58条规定，人民法院应当对行政机关强制执行的申请进行实质审查，这与第57条规定的书面审查不同。其目的是确保强制执行的合法性，体现司法机关对行政行为合法性的最终管辖权。第三，这一制度还允许他们共同努力实现行政法治的目标。该法第59条规定，在紧急情况下，为保障公共安全，行政机关可以向人民法院申请立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。这种立即执行机制的设计包括行政机关开始立即执行和法院在五天内执行的相应义务。事实上，这是在涉及公共安全的紧急情况下行政权力和司法权力之间的一种相互合作。总之，司法

17、权不仅“支持”行政权，而且“监督”行政权，与行政权“合作”的制度设计，保证了二者在行政执法中的良性互动。(三)关于中央立法权和地方立法权的关系如何处理中央立法权和地方立法权的关系，是世界各国都必须解决的理论和实践问题。就行政执法而言，西方国家中央与地方政府间行政执法权配置的变化表明，中央与地方政府间行政执法权配置有一个基本框架，即行政执法权分为中央专属、地方专属和中央与地方共享三种模式。然而，随着现代法治国家的发展，中央和地方执法权力逐渐变得相互依存。5在中国，由于经济和社会发展水平的不平衡，城乡之间，东、中、西部地区之间存在着很大的差异，以及地理、人情、风俗、民族等方面的差异。在不同的地方，地方事务千差万别，很难采取统一