产业经济学第9章 政府规制理论与改革.ppt

1、第9章 政府规制理论与改革,第一节 政府规制理论 第二节 政府规制改革,所谓政府规制，是指在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预微观经济主体（特别是企业）活动的行为。 在产业经济领域中，政府规制主要是指为了克服市场失灵问题，对特定产业部门和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为的规制。 政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。政府规制是现代市场经济体制下不可或缺的制度安排。,第一节 政府规制理论,一、政府规制的原因 二、政府规制的类型 三、政府规制理论的发展,一、政府规制的原因,1

2、.自然垄断 由于存在着资源稀缺性和规模经济性、范围经济性及成本弱增性，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司或极少数公司的概率很高，经济学中把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。自然垄断的存在以及它所导致的社会福利损失，一直被主流经济学作为政府规制的首要原因。,2. 信息不对称 信息不对称是指市场交易一方比另一方拥有更多信息的状态，它对市场的运行有很大影响。信息不对称可能导致市场无法实现资源的有效配置，甚至市场的消失。 对信息不对称的分析最初源于阿克劳夫对旧车市场调查基础上建立的“柠檬”市场模型。,3. 外

3、部性 外部性是指一种物品或活动施加给社会的某些成本或效益，而这些成本或效益不能在该物品或活动的市场价值中得到反映。当一个行为主体的行动直接、间接地影响到另一个或另一些行为主体的福利时，则前者的行动对后者具有外部性。外部性的实质是私人收益和社会收益的不相等。所谓私人收益，即一项活动所产生的对实施这一活动的个体的私人净收益；社会收益则是这项活动对实施个体和社会中的所有其他人的净收益之和。按外部性所产生的经济后果，可以将其划分为负的外部性和正的外部性。二者划分的依据是私人成本与社会成本，私人收益与社会收益的对比关系。当一项产品或服务的私人收益大于社会收益时，此时存在负的外部性；反之存在正的外部性。,

4、上述市场失灵的存在仅为规制的必要条件，而非充分条件。因为，市场解决不好的事情，政府也不一定能解决好；即使政府能够解决，也不一定十全十美。即为了解决“市场失灵”的政府也可能在干预中存在“政府失灵”。比如，规制可能引起很高的行政成本，甚至超过规制收益。规制者的信息不完全，致使规制政策效果大大减低。无差别的法规、复杂的行政程序以及制度约束可能使得规制政策失灵。这就需要运用经济学方法，对规制和不规制的效果进行分析和比较，从中找出相应的解决办法。,二、政府规制的类型,1、经济性规制 经济性规制是针对特定产业的规制，指在自然垄断和存在信息不对称的领域，主要为防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平使用，政

5、府用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为进行的规制。,2、社会性规制 社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。,三、政府规制理论的发展,1.规制公共利益理论 规制的公共利益理论认为，由于自然垄断、人为垄断、外部性、信息不对称等市场失灵的广泛存在，需要政府对市场进行规制。 这一理论包含着这样一个理论假设，即市场是有局限性的，如果放任自流，就会导致不公正或低效率。 规制公共利益理论主张政府规制从公共利益出发

6、，哪里有市场失灵，就应在哪里实施相应的政府干预，以纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率和分配的不公正，维护社会秩序和社会稳定。公共利益理论得到了很多经济学者的认可和支持。 美国的卡恩、米克尔、布雷耶、欧文和布劳第根、日本的植草益等诸多著名的经济学家都是规制公共利益理论的代表者。,2.规制部门利益理论 规制部门利益理论（也称规制俘获理论），该理论认为规制通常使组织良好的利益集团获益，而生产者对立法过程的影响较之消费者而言具有明显的优势，因此立法者常常被产业所俘虏，而规制机构最终也会被产业所控制。 典型代表人物有波斯纳，施蒂格勒，佩尔兹曼、贝克尔，维斯库兹、弗农和哈瑞顿等 规制部门利益理论最早是

7、施蒂格勒在1971年发表的经济规制论中提出,斯蒂格勒用经济学中最常用的标准的供求分析方法来解释政府规制问题。在这一供求关系中，利益集团为需求方、政府为供给方。在需求方面，他认为影响一个产业对政府规制需求的主要因素是规制可以提供的多种收益：直接的货币补贴、控制新竞争者进入、干预替代品和补充品生产、实行固定价格等；在供给方面，他认为谋求当选的政党是否支持某项规制政策行动时要考虑是否有助自已当选。 而需求规制的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，如为政党雇佣工作人员。通过一些开支很大的项目，训练说服该产业和其他有关产业人员，使支持票增加，

8、反对票减少”。施蒂格勒分析的前提是：（1）强制力是政府的根本资源，某利益集团能劝说政府为其利益而运用强制力改善该集团的福利；（2）各规制机构的行为选择是理性的，都追求效用最大化；（3）规制机构的规制供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应，通过政府规制行为，规制者和利益集团均可增加其收入。,3. 激励性规制理论 激励性规制是规制者针对不同激励强度，确定一个适当的成本补偿规则，利用转移支付工具按照被规制者的实际成本和努力程度，给予相应数量货币补偿的一种机制。,在信息不对称情况下，委托人必须利用代理人对自身利益（利润最大化）的追求，设计某种程序给代理人提供一种激励，以使其采取与自己目标（由消费者剩

9、余和企业利润所构成的社会福利最大化）相符合的最优行动；同时为代理人设计一个合同菜单，通过合同选择来甄别不同类型企业，获取更多信息。 具体来说，当规制机构与被规制企业之间存在着信息不对称时，应允许被规制企业利用其信息优势，通过赋予其更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以换得提高生产效率的激励；同时，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通过提供这样一种合同选择，即在较低产量但盈亏平衡的低强度激励合约（如报酬率规制）和最优产量但利润最大化的高强度激励合约（如价格上限规制）之间选择，从而在生产效率和信息租金二者之间进行取舍，这就是激励性规制理论的核心思想。,第二节 政府规

10、制改革,一、政府规制改革的原因：政府规制失灵 二、放松规制 三、激励性规制,一、政府规制改革的原因 -政府规制失灵,1.规制俘获和寻租 规制俘虏理论认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制机构最终被产业所控制，即执法者为产业所俘虏。 利益集团为了得到规制下的垄断利润而对规制政策施加影响的行为就是规制的寻租。寻租活动是一种直接非生产寻利活动，这些活动在为寻租者自己创造收益的同时并没有带来有社会价值的副产品，却破坏了规制制度的公正性和有效性。寻租者的资源花费是一种浪费性支出，形成的社会成本可能以各种方式转嫁到消费者身上而形成消费者的额外负担。,规制寻租的可行性源于规制机构的自由裁量权。

11、政府规制是依据法律和规章来实施的。但一般而言，相关的法律或规章只是提供了规制的原则和准则，具体执行细则是由规制机构来掌握和决定的，因此，规制者在一定程度上拥有自由裁量权。比如，在价格规制中，采用哪种标准来分摊共同成本就取决于规制机构的偏好。 在发达国家，寻租主要表现为产业利益集团通过院外游说，政治捐款来争取占有租金的垄断特权；在转型期的发展中国家，寻租则主要与行贿、受贿等腐败现象联系。寻租最终造成的社会效率损失可能要比只因垄断而引起的净福利损失大许多,2.政府规制导致企业内部无效率 政府规制往往对产业进入加以限制，同时按照平均成本定价法来确定规制价格，平均成本定价在现实中一般表现为报酬率规制。

12、由于这种价格规制的收费标准的调整是以实际发生的成本为基础进行核算的，使企业面临着类似于国有企业普遍存在的“软预算约束”，这样就弱化刺激企业降低成本和提高生产效率的倾向，产生Leibenstein所总结的X非效率现象。,Leibenstein认为，自然垄断的传统观点假定企业能有效地购买和使用生产要素，垄断的弊病只是价格和产量的扭曲。但实际上，企业在管理上不能有效地购买和使用生产要素，它所引起的潜在福利损失要比哈伯格三角形和寻租费用的成本大得多。缺乏竞争的垄断市场结构中的垄断者不会追求成本最小化。受规制产业中的垄断者丧失了追求成本最小化与利润最大化的动力，这是由于在受规制的垄断市场上，垄断企业上至

13、经营者下至作业者的每个成员都会显露出人的惰性，久而久之，惰性变成惯性，垄断企业内部产生X非效率。,3.政府规制导致高昂的规制成本 政府规制成本是指规制实施过程中的组织成本。政府机构为了实施有效的规制，需要成立专门的规制部门以及相当数量的专职人员，而规制机构在实施规制过程中需要收集、分析和加工被规制企业的财务、会计、计划、需求的结构和趋势以及技术等方面详细的资料，并且需要在企业和有关政府部门之间调整，这将使行政费用大大增加，产生数目巨大的规制成本。况且随着被规制产业部门的增加，尤其是政府对社会性规制的加强，不仅使规制机构增多，而且使规制成本有进一步扩大的趋势。,以美国联邦政府主要规制机构为例，在

14、布什政府（老布什）时期，规制机构的成本之高达到了令人惊讶的程度：联邦规制条例对经济产生的直接成本估计高达1750亿美元，这平均到每个纳税人身上大约1700美元。20世纪90年代末，美国的规制监督官员曾对不同的联邦规制项目的成本进行了综合评估，评估结果表明规制成本是巨大的。美国1995年的GDP是73000亿美元，规制总成本达到了6680亿美元，占GDP的比重为9.2%，平均每个家庭估计为6809美元。规制成本是一种隐性税收，它虽然不直接体现在政府的预算中，但是政府为实施规制而支出的成本最终还是来源于税收。这种隐性税收增加了政府、企业和个人的负担。,4.政府规制滞后产生的损失 政府规制政策从颁布

15、到实施一般都会经历一定的时间间隔，这一期间称为“规制滞后”。如价格变动从申请、审查直到认可需要相当长的时间，至少要几个月。如果进一步考虑到规制政策颁布前和实施后的时滞因素，则规制时滞会更长。规制时滞的延长使企业的行为始终落后于市场环境的变化，往往导致企业蒙受一定的损失；有时也会使消费者利益受损，例如一项在当时的情况下对消费者有利的规制政策，经过一段规制时滞后，可能时过境迁，已经不再是有利的了。,5.政府规制过度 规制过度是指政府规制机构在效用最大化的驱使下，存在着一种增加规制的自然倾向，并且往往使得政府规制机构提供的规制量大于均衡规制量。,二、放松规制,1. 放松规制的背景 20世纪70年代以

16、后，主要资本主义国家普遍受到了“滞胀”的冲击，许多经济学家开始从“市场失灵”问题转向对“政府失灵”问题的研究，要求政府放松规制，给市场机制自发作用充分的空间，相应地兴起了经济学的自由主义思潮。 放松规制（Deregulation）意味着放松和取消诸多规制条款（包括进入、退出、价格、投资、财务、会计等的规制）的一部分或全部。 放松规制主要以经济性规制为对象，这是因为社会性规制涉及到人们的健康、安全和对环境的影响，这种放松不得不慎重行事。放松经济性规制，不论哪种形式，都是以向受规制产业引进竞争机制为目的的，都意味着由直接规制的制度框架向竞争性市场机制的框架全面或部分地过渡。,2. 放松规制的效果,

17、美国减少对自然垄断产业的规章制度而由竞争带来的收益估计,注：由竞争带来的收益包括生产者（根据利润测算）、消费者（价格和业务质量）以及产业工人（工资与就业）的净收益。,三、激励性规制,植草益（1992）认为，激励性规制就是在保持原有规制结构的条件下，给予受规制企业以提高内部效率的激励，使企业的生产效率和经营效率处于可能达到的最高水平。 提高内部效率而给予企业的激励方法归根结底有两种：第一，给予竞争刺激，使企业提高生产效率和经营效率；第二，给予企业提高生产效率及经营效率的诱导，由此获得的成果便是给予企业的报酬。由于激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高

18、内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，激励性规制相对于传统规制而言，只需关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中具有更大的自主权。,1.特许投标制 特许投标理论的基本观点是：在政府规制中引进竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争某产业或业务领域中的独家经营权（即特许经营权），在一定的质量要求下，由报价最低的企业取得特许经营权。,采用这种方式，如果在投标阶段有比较充分的竞争，那么，价格可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。而且，由于特许经营权通常设有规定的年限，在潜在竞争压力下，获得特许经营权的企业为防止在下一经营期限中丧失经营权，而只能不断地降低成本，提高质量和效率。企业对垄断经营权的竞争，也消除了传统规制所难以解决的信息不对称，是竞争决定价格而不是规制者决定价格。因此，特许投标制是一种很有吸引力的规制方法，在发达国家的规制改革中得到了普遍的运用，也取得了良好的效果。,2. 区域间比较竞争 区域间比较竞争是促进不同地区的被规制企业间竞争的一种方法，即通过间接竞争提高配置效率和生产效率。 雪理佛（Shleifer，1985）在标尺竞争理论一文中提出区域间竞争理论模型，根据该模型，将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业，规制机构通过利用从其他