关于大学生资助政策发展的比较研究

1、2007年第4期 (总第327期) educationalresearch no. 4 ,2007 general ,no. 327 关于大学生资助政策发展的比较研究 3 张民选 摘 要20世纪90年代以来,各国贫困大学生资助政策有了重要发展。英美等 国增加了学生资助的投入总量,“按收入比例还贷” 和 “通过税收机构或养老保险机构回收 贷款” 等机制完善了一些国家的助学贷款制度,以助学贷款和助学金为主要成分的混合型 资助政策成为基本的国际发展趋势,“促进公平” 、“成本分担” 和 “高等教育的社会与个人 回报” 是左右各国资助政策的基本理念和衡量尺度。 关键词 大学生资助政策;助学金;助学贷款

2、;回报率 作者简介 张民选,上海师范大学教授、 博士生导师(上海 200234) 20世纪80年代后期,在 “人力资本投资” 、 “成本分担” 等理论的推动下,免费的高等教育转 变为收费的高等教育,以助学金为主的资助政策 转变以为助学贷款为主的资助政策。自20世纪 90年代后期,特别是21世纪以来,各国对大学生 资助政策有了重要发展,这为我国大学生资助政 策的改革和制度的建构提供了最新国际经验。 一、 美国:增加资助总量、 减少贷款拖欠 美国是世界上高等教育最发达的国家之一, 也是最早建立大学生资助体系的国家之一。美国 联邦政府的资助政策始于1944年的 退伍军人适 应法 。该法批准联邦政府通

3、过财政拨款为退伍 军人提供学费资助,以帮助他们完成学业,重新融 入社会生活。1957年,美国颁布了 国防教育 法,从巩固国防的战略高度,为学习数学、 科学、 外语和师范学位的大学生提供学生贷款(pekins student loan) ,在世界上首开用贷款资助学生的 先河。1965年,美国颁布了 高等教育法,宣布 为了促进社会公平,维护学生权利,政府为贫困家 庭子女提供助学金和贷款,如 “佩尔助学金”(pell grant)和 “斯泰福贷款”(stanford loans) 。以后, 美国国会多次修订上述法律,制定新法规,扩大资 助资金数量和规模,调整资助理念、 方法和政策。 20世纪80年代

4、,美国曾经经历过一个以 “小 政府大社会” 、“谁使用谁付款” 为核心的新自由主 义公共财政政策时期,建构了一个以助学贷款为 主,奖学金、 助学金、 勤工助学混合资助的政策体 系。进入21世纪以来,美国大学生资助政策的基 本理念没有发生根本性变化,但注入了新的重要 内容。它们集中体现在2005年联邦教育部制定 的 联邦学生资助:2006 - 2010年五年规划(以 下简称 五年规划)、2006年美国高等教育委员 会的研究报告 考验领导力:勾画高等教育的未 来(以下简称 考验领导力)和2006年美国联邦 教育部的 高等教育行动计划:方便入学、 控制负 担、 推进问责(以下简称 行动计划 ) ,

5、以及一系 列学生资助指南中,显露出美国最新政策中的三 大要点。 3 3 本文系财政部、 教育部2006年联合委托课题 “我国大学生资助政策的改革与发展”(课题批 准号:教财预2006/ 157号)的研究成果之一。 1.加大大学生资助的财政投入 随着 “问责” 理念的兴起,国会和专家们对政 府的学生资助投入的诉求不断高涨,美国高等教 育委员会的 考验领导力 检讨了美国政府的学生 资助资金投入和制度安排,提出了扩大资助规模 和保障学生求学的强烈要求。随着美国财政状况 的好转,联邦政府也开始承担起更大的资助责 任。 联邦学生资助局的 五年规划 反映出,在 2000年到2004年的五年中,美国 “佩尔

6、助学金” 资金总量提升了5倍,达到131亿美元。2006 年,美国联邦教育部又新增两项助学金,到2010 年这两项助学金的资金量将达到45亿美元。 2006年,联邦政府提供和担保的新助学贷款总数 达到620亿美元,比2005年增加40亿美元。 2.将贫困学生资助与国家人才需求结合 在如何使用学生资助资金的问题上,美国联 邦政府一直坚持按 “高等教育回报” 的原则办事。 美国的专项助学金主要发放在 “社会回报高” 的专 业,即国家急需、 但个人就业范围小、 个人未来收 入较低、 较少学生愿意学习的专业。这种把对贫 困学生资助与国家人才需求结合的方针,能达到 “一石二鸟” 的效果。美国最新的 国防

7、教育法 修 订案,把俄语、 汉语和阿拉伯语作为优先资助的专 业领域,向这些专业的学生提供助学金。2005 年,美国政府提出培养 “10 000名优秀科学和数 学教师计划”,把师范生列入提供专项助学金受助 范围之列。2006年6月,美国教育部长斯佩林斯 女士提出,新增设两项联邦政府助学金,一项为 “学术竞争助学金”,另一项为 “国家科学、 数学专 业英才助学金”(以下简称smart grant) ,两 项助学金的资金总量为719亿美元,以后五年将一 共投入45亿美元。所有符合获得 “佩尔助学金” 资 助条件并学习数学、 科学和关键性外语学位课程的 贫困学生都可以申请,估计有50万学生受益。 斯

8、佩林斯部长在宣布这两项助学金时强调,“数学、 科 学和关键性外语技能是我们全球经济中新的硬通 货。这些新助学金项目不仅能使更多的学生上大 学,而且能够使他们为当今世界做更好的准备” 。 3.努力降低贷款的拖欠坏账率 助学贷款的拖欠和坏账,是用助学贷款作为 主要资助贫困学生的国家普遍面临的难题。作为 最早用贷款资助学生的国家,美国早期设立的助 学贷款项目都属于 “标准分期还贷” 的传统贷款, 即学生毕业后每月支付固定数量的还款,银行回 收学生的还贷。然而,学生的还贷拖欠使美国政 府背上了沉重的财政负担,也使贷款的担保机制 越来越复杂,但越来越无效。到1999年,美国学 生贷款的拖欠坏账率已经达到

9、了12. 73 % ,拖欠 金额达到258. 8亿美元。 美国社会一直呼吁改 革贷款回收机制,提高贷款效益。近年来,美国政 府在降低拖欠率方面采取了几项有效措施。 第一,建立 “按收入比例还贷” 等新型还贷机 制。1998年,美国联邦政府决定,把 “斯泰福贷 款” 和 “联邦家庭教育贷款” 的还款方式从单一的 “标准分期还贷” 方式,改为可供学生选择的 “标准 分期还贷” 、“逐年递增还贷” 、“延长年限还贷” 和 “按收入比例还贷” 的四种还贷方式。 美国社会 民众和专家都相信,“按收入比例还贷” 等方式有 助于提高还贷比例,也有利于学生提高还贷能 力。 美国正在打破传统的还贷方式,扩大 “

10、按收入 比例还贷” 等方式的运用范围,以发挥其实际作用。 第二,政府直接管理助学贷款,教育部、 财政 部、 税务局和社会保障部门合作回收贷款。联邦 学生资助局在其 五年规划 中指出:该局 “已经与 国会和国内税务局一起制定相关法规,以便允许 联邦学生资助局依法按照税务局的纪录来跟踪贷 款申请者”,从而保证贷款出借的准确性和回收 的安全性。从1994年开始,美国政府就开始改革 贷款的回收机制,国会议员威廉 福特提出了关 于由政府直接发放贷款,并利用税收和社会保障 信息系统跟踪贷款学生,回收贷款本息的议案。 议案获得通过并在当年试行。 1998 年,联邦政 府决定,正式设立 “联邦直接贷款”,并把

11、 “斯泰福 贷款” 和 “学生家长贷款” 都包容在 “联邦直接贷 款” 中。2005年,“联邦直接贷款” 的发放金额已 经达到128亿美元,惠及1 900万名学生。 联邦 政府通过教育部、 财政部、 税务局和社会保障局的 信息合作,提高了贷款回收效益。 第三,明确对拖欠者的处罚,教育学生诚信负 责。目前,美国政府公布的处罚规定包括:取消 “暂缓还贷” 资格,取消再借助学贷款权利,将账户 转入债务追讨机构,将拖欠信息列上国家资信局 黑名单七年,国家税务局强制扣款并罚款,雇用单 位有权应借款人要求扣除工资,取消开业从事某 4 些专业活动的资格等。 ? 这些制度安排和经济措 施已经在美国产生了明显的

12、效果。在助学贷款总 量不断增长的条件下,美国学生贷款的拖欠率已 经从最高时期的17 %下降到6 %。 ? 第四,确定减免还贷项目,鼓励学生从事社会 需要的事业。在过去的20多年中,美国逐渐形成 了相对稳定的减免还贷制度。全免还贷的项目 有:全职从事边远地区和低收入地区中小学的贫 困学生教育工作,全职从事公立特殊学校和非牟 利特殊学校的教育工作,全职从事残疾人员早期 干预的各种专业工作,全职从事政府规定的紧缺 专业教师工作,全职从事对高风险学生和低收入 家庭学生的教育辅导工作和全职从事护士和医疗 辅助技术工作,等等。部分减免还贷的项目有参 加和平队海外志愿者工作及参军服役。 ? 二、 英国:先上

13、学,后付费 英国 1988年教育改革法 和 有限助学贷款 方案 白皮书最初试图建立的是,“缴学费上大学, 贫困学生贷款,学生分期定额还款,银行回收贷 款” 的资助政策。1990年,正式开始实施这一政 策,其基本内容是,政府设立 “公营学生贷款有限 责任公司” 专门处理学生贷款业务;每位大学生每 年最多可以贷款1 065英镑(伦敦地区最高贷款 额度为1 665英镑)。学生 “分期定额还贷”,每年 每月的还贷数量固定不变,还款期为毕业后5年分 60期还清,学生还贷由学生贷款公司回收。 ? 然而, 英国的学生贷款公司也很快就遇到了财政麻烦。 到1996年就有36 %的学生因为收入低而申请推迟 还款,

14、1014 %的学生无故违约和4 %的学生拖欠。 ? 助学贷款政策难以为续,学生抱怨无还款能力,家 长呼吁高等教育机会均等,社会要求坚持 “成本分 担” 原则,政府面临来自各利益群体的巨大压力。 1998年,英国政府在听取巴尔教授、 伍德霍 尔博士等学者的建议,? 研究了澳大利亚和新西 兰等国改革的成功经验,决定试行 “通过国民保险 系统” 回收贷款和学生毕业后 “按收入比例还贷” 的新机制。在国会专门委员会调查研究的基础 上,英国政府在2004年通过立法,建立了 “先上 学,后付费” 的大学生资助政策新体系,2006年正 式实施这项新政策。 ? | 这一大学生资助政策新体 系包括五方面内容。

15、1.以 “先上学,后付费” 和 “按成本收费” 为核 心的学费政策 由于高等教育给大学毕业生带来巨大的个人 收益,同时,高等教育的维持和发展需要占用大量 公共财政资源,因此,高等教育成本应该由纳税人 和受益者共同分担。英国教育部副部长强调,“由 于接受高等教育的人比没上大学但同样有资格上 大学的人多获得10万英镑的收入”,“高等教育应 该是收费的教育” 。 ? 根据 “公立高校学费应相当 于25 %左右的成本” 的成本分担原则,以及对英 国高校成本的统计调查,英国政府批准各高校可 以在2010年以前,根据各学科的成本,把学费定 在03 000英镑的幅度内。 ? 除了收费标准,还有何时收费的问题

16、。世界 各国的普遍和传统的做法是,学生先缴费再入校 学习,但这样会使部分学生因为贫困而无法入学。 为此,英国政府提出一项具有创举意义的收费办 法 “先上学,后付费”,即 “先帮助你上学,你赚 钱后再缴学费” 。具体地说,就是先允许所有学生 借贷款上大学,彻底解决 “因贫困无力缴费而无法 上学” 的问题。政府同意,待学生毕业工作、 收入 达到一定门槛后,再按收入比例归还助学贷款。 ? 2.建立 “按收入比例还款” 的助学贷款 英国政府规定,从2006年起,大学毕业生在 步入年收入超过15 000英镑的 “还款门槛” 后,开 始还助学贷款的本息,每年还款的金额相当于年 收入的9 %。如果一个大学毕

17、业生经常处于失业 状态,或者年收入经常低于15 000英镑,当这名 毕业生达到65岁时,政府将为他核销所欠贷款, 由政府支付剩余债务。 ? 有人担心 “按收入比例还 贷” 会延长还款周期,但英国政府发现贷款实际回 收率提高了,且随着收入的增多,毕业生还会加快 还款速度。对此,伍德霍尔还提供了计算模型。 ? 英国的 “按收入比例还款的助学贷款” 包含两 个部分。一部分是 “学费贷款”,这部分贷款的金 额取决于大学的收费标准,每个全日制学生都有 权借 “学费贷款”,学生的学费贷款直接转给学生 所在大学。另一部分是 “生活费贷款”,这是一项 “按贫困程度测定提供的贷款”,即学生要获得贷 款,需要按家

18、庭收入等因素来评定。表1显示了 由四大要素决定的最高生活费贷款金额。 5 表1英国大学生生活费贷款计算标准 单位:英镑 可贷 学生的 款额度 家庭年收入 伦敦以外住校 生(最高贷款 额度4 405) 伦敦地区住校 生(最高贷款 额度6 170) 走读生 (最高贷款 额度3 415) 17 5003 2054 9702 215 25 0003 2054 9702 215 30 0003 5735 3382 583 35 0004 0995 8643 109 37 4264 4056 1703 415 资料来源:dfes.a guide to financial support f or high

19、er education students in2006 - 2007.33. 3.由税收部门回收助学贷款 英国政府选择了税收部门作为学生助学贷款 的回收机构,并通过全国税收网络来跟踪和计算 毕业生年收入是否达到还款门槛和每年应还贷数 额。通过税收系统回收贷款有两个优势。一是税 收系统能将所有毕业生纳入系统,使所有毕业生 的收入与还贷信息处于同一系统之内,保证信息 完备准确、 贷款回收便捷和新贷款资金来源。二 是这个系统已经覆盖全国,能够查找在任何地方 工作的毕业生,因此,无需再建立其他系统,节约 了贷款回收的运作成本。 4.建构多种资助协同的混合性资助系统 随着英国经济和政府财政的好转,政府

20、重新 设立了助学金。助学金的资助功能是,帮助贫困 学生解决部分学习生活困难,因此,定名为 “生活 费助学金” 。英国政府的助学金资助群体目标是, 为所有全日制大学生中的40 %左右的学生提供 数量不一的生活费助学金。对贫困学生来说,每 个人能够获得助学金的数量,要根据学生家庭经 济状况來决定。最贫困的学生可以获得相当于生 活费用的40 %左右的助学金。需要指出的是,每 个获得助学金的学生同时还需要借部分生活费贷 款,仅凭助学金学生还不能完全满足基本生活所 需。对贫困学生来说,他们获得的是一个 “混合资 助包”,其中包括学费贷款、 生活费贷款和生活费 助学金。表2显示了学生家庭经济情况与助学金

21、发放标准以及借贷生活费贷款的关系。这样的混 合资助就使纳税人和政府用较少的钱,实现不让 贫困学生辍学的目标;学生则在接受政府资助的 同时,肩负起还款的责任。 表22006年- 2007年英国助学金发放标准 及最高生活费贷款金额单位:英镑 家庭年收入 17 500 25 000 30 000 35 000 37 426 助学金金额2 7001 4508323060 最高贷款额度 33 2053 2053 5734 0994 405 资料来源:df es.a guide to financial support f or higher education students in2006 - 200

22、7.33. 3 最高贷款额度:以伦敦以外地区住校学生的最高生活费贷 款额标准为例。 另外,英国政府还向特殊学生群体提供 “特殊 助学金”,如 “残疾学生助学金” 、“学生子女税收减 免” 、“教师培训津贴” 和 “健康护理津贴” 等。其 中,“教师培训津贴” 相当充裕,所有小学教育专业 的师范生(教育学士及教师证书课程)都能够获得 包括学费和生活费在内的6 000英镑,所有中学 教育专业的师范生(学士学位加一年本科后教师 教育证书课程,或者荣誉学士学位课程)都能获得 9 000英镑的专业津贴。如果本科学习其他专 业,毕业后接受一年制的 “本科后教师教育证书课 程”,学生则可以免除学费,并获得1

23、 200英镑的 教师培训津贴。 5.为私立高校学生提供 “学费贷款” 英国政府注意到,到私立高校就学的也有贫 困学生,他们也有经济困难问题和接受资助的平 等权力。因此,英国政府明确提出,私立学校的学 生每年同样可以获得最高3 000英镑的学费贷 款。 ? 同时,英国政府提醒私立学校,学生受资助 的学校和课程必须经过质量保障部门的审核注 册。英国政府提醒学生:私立学校的学费可能会 高于3 000英镑,多余的部分只能由学生自己支 付,或者通过其他渠道的资助来支付学费;政府并 不对私立高校强制实行 “先上学,后付费” 的政策, 而只是加强对私立高校的财政监管。 三、 澳大利亚和新西兰:“高等教育贡献

24、方案” 20世纪80年代以前,澳大利亚和新西兰两 国也实施 “免费上大学和贫困学生获助学金” 的大 学生资助政策,1989年和1992年两国分别改革 并建立了名为 “高等教育贡献方案”(higher edu2 cation contribution scheme , ecs)的大学生资助 6 政策。最近几年,这两国的 “高等教育贡献方案” 更加完善精致、 更具法律权威。 1.根据 “成本分担” 的理念设计的收费制度 澳大利亚和新西兰两国不但坚持高等教育应 该是非义务教育,所有接受高等教育的人员及其 家庭都能够从高等教育中获益,因此,也都应该分 担高等教育的成本,并提出了设计精致、 社会认可 的

25、收费制度。 首先,“缴纳学费” 不仅被视为 “高等教育的成 本分担”,且被作为 “对高等教育的贡献” 及 “对社 会经济发展的贡献” 为社会广泛接受。 其次,学费收取的实际金额也按照各学科的 成本高低,划分为 “医学类学科学费” 、“实验室类 学科学费” 和 “非实验室类学科学费” 三个层次不 同的学费标准。进入不同类型学科专业学习的学 生按不同的标准缴费。 ? 另外,澳新两国为了不使收费阻碍学生上学, 又设计了 “先缴费” 和 “后缴费” 两种选择,即学生 可以选择在入学(开学)前缴纳学费,或者是借贷 款缴费,毕业后再还贷款。先缴学费的学生因为 减少了政府对助学贷款的贴息和贷款运作成本, 可

26、以获得 “缴费优待”(所缴学费相当于学费标准 的80 %)。 ? 2.实行 “按收入比例还贷” 的助学贷款,还款 回收由税务部门负责 当毕业生获得了高出社会平均的收入时,税 务部门就按毕业生的收入确定本年度应还的贷款 本息,毕业生也有义务在缴纳所得税时,一并向税 务局还贷款。收入越高,当年应还贷的比例越高; 如果收入低于政府确定的标准,当年暂停还款。 2003年,澳大利亚通过了 高等教育贡献法,明 确规定毕业生按收入比例还贷是法定义务。对自 愿多还款、 加速还款的学生,政府给予减免部分还 贷的奖励。 表32006年- 2007年澳大利亚助学贷款义务还贷的标准 年收入38 14942 49446

27、 83849 30052 99457 39460 414 还款比例无需还款4. 0 %4. 5 %5. 0 %5. 5 %6. 0 %6. 5 %7. 0 % 资料来源:dest(2006) .h ecs repayment compulsory woodhall , m.financialsupport forstudents:grant , loans , or graduate tax ? m. london: bedford way ,1989. ? | education and skill committee , uk. the future of high2 er educati

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