我国土地征收补偿制度的现状、存在的问题及其完善对策

1、吩l 竹t 踣 蹬学伦坛 - 鲫j 嘶础啪啪龇鼬瓣删爿_ - 幽嘲_ - _ 精喇_ 抽蚺嘲矧嗍嗍嘲- 螂- - 呐_ _ 啪嘲_ 盥啪峭喇嘲嘲删黼_ 豳嘲蹦嘲_ 州嗍_ 榭期_ _ 帮柚嘲_ 嘣- 叫啊_ 蚺_ _ _ 帆龇# ：忱 。一晶拂二；删j 磊鼬 我圆曼池翟瓿器镂制魔的现淡吣寄痊绚阔霭遗冀毙兽对恭 口王崇敏谢海燕 ( 海南大学海南海口5 7 0 2 2 8 ) 摘 要：当前，引发我国土地征收纠纷的最主要原因是土地补偿问题，本文考察了我国现行土地补偿制度的现状， 分析了我国现行土地补偿制度在补偿的标准、范围、方式等方面存在的不能适应当前现实需要的成因，并提出相应的 完善建议。 关 键

2、词：土地征收：补偿制度：社会保障 中图分类号：d 9 2 2 3 3文献标识码：文章编号：1 0 0 7 - 8 2 0 7 ( 2 0 1 0 ) 0 5 一0 1 0 4 0 5 收稿日期：2 0 1 0 - 0 3 2 d 作者简介：王崇敏( ，9 6 5 一) ，男，湖北十堰人，海南大学法学院教授，硕士生导师，研究方向为民商法；谢海燕 ( ，9 7 6 一) 。女，海南临高人。海南省海口市人民检察院民行处干部，海南大学民商法专业硕士研究生。 一、我国现行土地征收补偿制度的现状 我网没有专i 】的土地征收补偿法，土地征收补 偿主要由行政法及部fj 规章调整土地补偿制度包括 补偿的宪法基础

3、、标准、范同、安置方式等内容。其相关 规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章 等各类不同效力等级的法律法规中。 ( 一) 补偿的宪法基础及民法依据 我国土地征收补偿制度的宪法基础是2 0 0 4 年宪法 修币案第2 0 条的规定。1 9 8 2 年宪法只是简单地规定了 国家基于公共利益的需要可以依法征用土地但对应 否予以补偿并术明确，也未分士地征用及土地征收。 土地征收是将集体所有土地强制性地收归围有其对 象足所自权：而土地征用的对象则是使用权。2 0 0 4 年 宪法修正案第2 0 条将1 9 8 2 年宪法第1 0 条第3 款修 改为：“国家为r 公共利益的需要。可以依照法律的规

4、 定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从而以根本法 的形式奠定了土地征收补偿的宪法基础。 ( 二) 补偿标准 关于补偿标准。我同的宪法尚未提及。现行的补偿 标准主要是土地管理法第4 7 条的规定。依此规定。我 困的土地征收补偿标准大致如下：( 1 ) 土地补偿费及安 置补助费原则上是以被征收土地的坂用途为基础补 偿标准不困土地征用后用途的改变而改变。( 2 ) 以耕地 的年产值作为参照物来计算。对于耕地征收其土地补 偿费计算标准为陔耕地被征收前3 年平均年产值的6 1 0 倍，( 3 ) 规定了安置补助费的计算标准及上限安置补 助费的计算参照耕地年产值来计算为该耕地被征用 前3 年平均年产值的

5、4 6 倍每公顷最高不超过1 5 倍，f 4 ) 对于其他用途的土地征收，其规定由省、自治区、直辖 市参照耕地的土地补偿费及安置补助费标准确定。( 5 ) 对于地f 二附着物及青苗的损失补偿则授权省、自治、 直辖市来自主确定。( 6 ) 对于补偿数额不足以保持失地 农民原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府 批准可以增加安置补助费。但明确规定r 补偿数额的 上限即土地补偿费及安置补助费的总和不得超过被 征收土地征用前3 年平均年产值的3 0 倍。，2 0 0 7 年物权 法确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的 补偿原则。突破r 土地管理法关于年产值3 0 倍的限 制，为其他法律规

6、定补偿标准是否合理提供了原则性 的判断标准。 ( 三) 补偿范嗣 对于土地征收补偿范围，土地管理法第4 7 条规 定将j 限定在与被征收土地有自接联系的经济损失 上。仅包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青 苗补偿费。对于所有权人的其他损失及其他相关权利 人的损失不予以补偿，2 0 0 7 年物权法第4 2 条增加r 社会保障费用和拆迁补偿费的规定。第1 2 l 条将补偿范 嗣扩大至土地承包经营权等用益物权。但也没有考虑 征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相 邻土地的损害等补偿范围相对较窄小。 ( 四) 补偿安置途径 现行土地管理法对被征地农民安嚣的规定比较 笼统除r 规定以货

7、币补偿外没有提出具体的安置途 径。2 0 0 4 年，国土资源部为了贯彻落实国务院关于深 化改革严格土地管理的决定，发布厂关于完善征地 补偿安置制度的指导意见，明确提出用地单位在同等 条件下优先安排被彳l f 地农民就业使他们的长远生计 得到一定程度的保障。对被征地农民视不同情况分别 实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异 地移民安置从而拓宽了安置途径。但这只是规范性文 件未上升到法律层面。 ( 五) 征地补偿费的1 属与分配 土地管理法实施条例第2 6 条规定：土地补偿费 归农民集体经济组织所有地上附着物及青苗补偿费 归地上附着物及青苗所有者所有。土地补偿费高于安 置补偿费。b r

8、 见在土地征收补偿过程中现行法律将 土地补偿费用的大头分给丫农民集体经济组织再由 集体经济组织进行分配。农民只是卣接得到了地j ：附 着物及青苗的补偿费大额的补偿费无法为农民所掌 握，严重损害了农民的利益。此外，现行土地管理法 规定了土地所有权的征收补偿对于用益物权的损失 补偿未予规定。物权法规定了用益物权的征收补偿。 ( 六) 补偿争议救济途径 对于土地征收补偿争议，现行法律只有土地管理 法实施条例第2 5 条涉及。依该规定农民对于已核准 的征地补偿安置方案即使有争议也不影响征地方案的 实施。至于补偿安置争议只能由县级以上人民政府协 调，协调不成的。由批准征地的人民政府裁决。因此，土 骖：一

9、掌9 _ _ _ _ _ - - - _ _ _ - - _ - - _ _ _ l - l _ - _ _ - _ _ _ _ l i l _ _ - - _ _ _ _ _ _ _ l _ _ _ _ _ _ _ _ - l _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ i _ _ - _ _ _ _ _ - _ o 】0 4 缸 ，箍 万方数据 王崇敏，谢海燕一裁国土地征收朴偿制度咱勺现状、存在钓问题及其完善对策竹t j 垃i 伶 _州k“n自和椭：鲥“踊t引啦辨，弛秘黼墙嗍“匾目r粕#础_岘：蝴删穗嘲_目嘲确瞬蝴料棚蛸抑讪*掣懈憎嘞“删日糯褂捌挪嘲_日_啊鼢坤鲢撙捌mh_啦醐一 地征收补

10、偿争议最终的救济只能诉诸于行政裁决。 二、我国现行土地补偿制度存在的问题及原因分 析 ( 一) 我同现行土地补偿制度存在的问题 l 制度本身存在问题。第一现行宪法对补偿原则 规定缺位。，补偿原则主要有二i 种：( 1 ) 完全补偿原则；( 2 ) 公平补偿原则：( 3 ) 适当补偿原则。不同的补偿原则决定 被征收人的受偿程度以完全补偿原则为受偿度最高， 适当补偿原则为受偿度较低，2 0 0 4 年我同宪法修正案 虽然规定土地公益性征收要依法给予补偿但依据什 么法律和原则给予补偿宪法未给出统一的规定这给 各下位法在确定补偿原则时留下了很大的随意性与空 间。 第二现行法律制度在征收补偿方案确定的程

11、序 设置中缺少参与性。对于土地征收补偿方案的确定。 宪法与物权法都未作出任何具体规定。土地管理 法规定征地补偿安置方案确定后，相关地方政府只需 进行公告并听取被征集体组织和农民的意见即叮。q ) 第j 集体土地所有权行使主体制度不完善，现行 法律无论是宪法、土地管理法，还是物权法等都 明确规定了农村土地为农民集体所有但对于“集体” 概念的指称并不明确。对于农民集体所有单个农民不 能主张权利从而f i 现r “人人有权人人义无权”的状 况。依据现行法规定我国土地集体所有权行使t 体有 i 种：一是村农民集体：二是农业集体经济组织的农民 集体：三是乡( 镇) 农民集体。这种土地所有权的“三级 所有

12、队为基础”的政社合一模式不仅村与村内集体 经济组织之间存在前者包容后者，而且在乡镇、村与村 小组之间地位不平等出现了相瓦间争夺征地补偿费 的现象，对土地征收、征用后的补偿分配失范，引起纠 纷。( 珊) 第四，补偿标准的立法存在缺陷。土地管理法确 定的以平均年产值的补偿费用计算标准存在明显的缺 陷：一是农用地的年产值具有很大的不确定性加之实 践中耕地利用方式多种多样计算产值的依据和方法 的不同。往往引起产值若异非常大具有明显的不确定 性。使得补偿倍数的高低失去意义。 第五我国法律在征地补偿费的归属与分配规定 中有冲突。土地征收补偿费用应该在失去土地所有权 及使用权的产权主体之间进行分配即在集体农

13、民之 间进行合理的分配。但法律规定的冲突导致土地征收 补偿费用分配的不合理宪法规定农村集体土地归农 民所有。农村土地归属农民集体所有而不是归农村集 体组织所有，农村集体组织只是负责经营和管理土地 征收补偿费用理应支付给土地所有者。但依据土地管 理法实施条例第2 6 条规定，将土地征收的补偿费用中 的大头土地补偿费归属于农村集体经济组织而不 是农民所有明显不合理。法律层面的冲突导致实践中 征收补偿费用一般发放给各级集体经济组织给被征 地农民的只是安置补助费，一些县、乡镇政府也参与补 偿收益的分配且占了大头而农民在补偿中往往处于 劣势。掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往 被少数村干部所侵吞。

14、 第六，司法救济途径的缺失。现行土地征收立法对 征收补偿纠纷的规定过于单一、原则加l 由作为土地 征收法律关系一方的政府来作最终裁决往往导致纠 纷难于有效解决。而现行的法律未赋予农民诉诸司法 救济的途径，法院对于农民的起诉往往不予受理或受 理后由于立法规定土地征收补偿纠纷最终裁决是由行 政机关作出的，法院往往会裁定驳回起诉导致农民告 状无门。 2 现行法与实际需求的冲突。我国最大的围情就 是“农村包嗣城市”，即农村集体所有土地包嗣城市的 固有土地。随着我国工业化、城市化进程的加快国家 发展经济用地最不断扩大，依照现行的土地流转制度 其必然结果就是不断地向农村征地。妥善解决土地征 收补偿问题已成

15、为我国发展经济过程中的一个重要问 题，但由于现i 土地征收补偿制度的不完善难于适应 当前社会发展的需要。主要表现在： 第一。依土地用途按年产值计算补偿与农民期待 土地价值补偿需求之间有冲突。现行补偿制度的土地 补偿费的计算始终以被征用土地的原用途为基础依 据年产值来计算。这种“一刀切”的做法不能反映土地 地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易 价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素。现在的城 郊农业已不是传统意义i ：的农业，而是集牛态农业、精 品农业和观光农业为一体的现代都市捌农业。一些地 方所开展的休闲观光农业土地的产m 价值已不是普 通的粮食或蔬菜价值可比。从目f j _ 的政

16、策来看圈家也 在努力寻找一种合理的补偿计算标准努力以“统一年 产值”或“区片综合地价”取代原来的平均年产值但 这种计算标准仍然带有计划经济的色彩“统一年产 值”和“区片综合地价”仍由作为征地一方的政府单独 来制定政府拥有较大的自南裁螭权。在市场经济条件 下土地用途的变化直接带来经济效益的变化农民已 经意识到有限土地资源用途转换带来的价值增值随 着农民物权意识的增强他们迫切期待在土地征收过 程中能够得到公平、合理的土地价值补偿。虽然我国土 地征收补偿的标准随着人民的生活水平一直在不断地 提高但依这种补偿标准所计算出的补偿费用仍远远 低于市场价格与农民的期待之间有很大的落差，失地 农民无法接受。

17、第二现行土地补偿制度不能较好地处理农民与 集体经济组织之间的关系。首先现行土地所有权行使 制度的不完善及土地补偿费归属规定的缺陷导致农民 利益虚拟化产生补偿费纠纷。土地补偿费是土地权利 人产权让渡的收益。我国农地制度实行土地集体所有 农民联产承包责任制。即在保留土地集体所有的前提 下土地产权关系实行所有权和使用权分离，农民对于 集体来说是一个独立的经营主体。加上现行集体土地 代理行使的多级化及利益的个体化，在土地征收过程 中形成r 地方政府、基层集体经济组织和农民i 个不 同层次的利益主体。南于个体农民不是法律意义卜的 集体土地所有者面对征地时，不能以独市权利主体身 份直接参与土地补偿费的协调

18、，无法直接支配土地补 偿费土地补偿问题基本上是由集体经济组织作为权 利主体来与政府协凋并接受土地补偿费。集体土地所 有主体概念模糊征地补偿费p 1 属不明确，为相火人员 从中牟利创造了条件，不仅产生村干部截流贪污征地 款腐化现象而且导致地方政府与村集体和农民的权 万方数据 益差距较大。有人曾统计如果土地 让成本价为 1 0 0 ，则农民只得5 一1 0 村级集体经济组织得2 5 3 0 ，6 0 7 0 则为县、乡( 镇) 各级政府所得。其 次，现行的土地补偿方式不能满足被征收用益物权人 充分获得补偿的需求。物权法第1 3 2 条虽然将土地承 包经营权的性质明确确定为用益物权在征收过程中 土地

19、承包人有权获得相应的补偿。但依土地管理法实 施条例第2 6 条的规定来看我国现行的征地补偿制度 是单一的土地所有权征收补偿制度。且土地管理法 等其他法律未予以相应的修改集体土地征收制度采 纳r “一体征收、一体补偿”的征收补偿模式j 这一制 度在实践中暴露出的问题突_ l 表现在忽视了对土地承 包经营权人利益的保护。这种模式的弊端在于：一是土 地承包经营权人等土地使用权人无法卣接参与征收程 序，其意见和要求无法充分表达损害其合法权益。二 是将土地补偿费发放给农村集体经济组织而非土地使 用权人，在实践中土地补偿费容易被集体经济组织甚 至是个别村干部截留、挪用、占为已有。损害其他土地 权利人的合法

20、权益 第三现行补偿安置制度不能较好地解决失地农 民的长期生计。现行土地征收补偿安置方式单一失地 农民长期生计难保。集体土地被征收后存在劳动力安 置问题，由于市场经济企业效益优先考虑的原因由企 业安置劳动力的办法已经不适鹿现实社会一次性将 安置补助费以货币补偿方式支付给失地农民就成为主 要方式。据调查湖北省的安置补助费一般在5 0 0 0 。 1 4 0 0 0 元亩：湖北省宜昌市魏亭区的每个安置对象为 5 0 0 0 元：江苏省苏州市吴江区的土地补偿金额一般为 人均l 万元，其中6 6 作为强制性养老保险金，3 4 作 为生活补助费就业成本全部由征地农民个人承担。 ( 二) 我国征地补偿制度存

21、在问题的原因分析 依我同土地征收补偿现状农民利益得不到有效 保障其原因既有体制问题、观念问题。义有配套制度 问题。 第一传统计划经济体制的影响。在计划经济体制 下土地的价值不显现。在党的十四大确定建立社会主 义市场经济体制目标之前。我国经历了较长时期的计 划经济体制。长期以来，土地征收并未被视为财产征 收没有从私法保护的角度来看待土地征收问题，而仅 将其视为一种行政资源的配置。在立法上，宪法、土 地管理法等法律基本仅从行政管理的角度来考虑土 地征收补偿问题土地征收补偿制度是计划经济体制 的产物，始终带有计划经济体制的色彩。特别是在计划 经济时代国家为了方便经济建设用地，严格控制了土 地流转，限

22、制集体所有土地流转，经济建设用地在很长 的一段时间内主要由国家统筹无偿划拨使用。土地的 价值并不显现以至于国家为了确保经济建设低价甚 至是无偿征收集体土地的做法也在于情理之中。我国 立法也曾一度受其影响 第二，物权独立平等保护观念的缺失。在物权法 发布前物权的观念和物权平等保护的观念缺失。我国 传统财产观念存在的“普天之下，莫非王土；率土之滨 莫非王臣”的客观事实及其思想将财富集中在官府中 换言之整个社会的资源过度集中于国家，财富成为国 家的专利，这种沿袭几千年的封建社会财富观念和财 富占有制度使得我冈在遥远的过去始终没有f i ：现真正 保护个人财产权利的法律体系。而是形成了财产归国 家所有

23、是基本形态，财产归个人所有则是特殊情形的 模式。“一大二公”及“个人必须服务于国家”传统文 化思想在行政官员的头脑中根深蒂同。集体所有权的 法律地位一直处于国家所有权之下。甚至有些人认为 其应从属于国家所有权。 第三历史原因造就了农村集体土地所有权主体 制度的模糊。农村集体土地所有制是土地征收补偿的 配套制度其完善能有效地保护农民的合法权益。我国 的土地产权制度大致经历丫土地的农业劳动者私有 化、初级农业生产合作社下的土地“按分公有”制、高级 农业生产合作社下的“共同共有”制、人民公社化的“公 社所有制”、“i 级所有队为基础”的人民公社体制下 的土地农民集体所有制、农民集体所有下的土地承包

24、经营制等演化过程。形成了当前集体土地所有权乡 ( 镇) 、村、组= 三级主体分享的格局，但各自的权利和利 益界定极其模糊，我国立法一直没有明确的规定实践 部门也一直存在理解分歧。农村集体土地所有权主体 的模糊导致了土地征收补偿收益的归属纠纷也造成 低补偿标准下的农民土地利益的进一步流失。 三、我国土地补偿制度的完善 笔者认为从以下几方面来完善我国土地征收补 偿制度有利于破解征地纠纷： ( 一) 树立物权独立平等保护观念尊重农民的主 体地位增强土地征收补偿安黄程序的民主性 首先不动产征收得以发生的前提应当是尊重物 权独立。 7 土地物权是物权的核心。我国物权法已经 确立了平等保护国家、集体、个人

25、所有权的原则。，农村 土地集体所有权独蓝于国家所有权。对其进行征收从 公平的角度来说应对其所受损失进行公平补偿：其次， 农民是集体土地的所有权人也是土地承包经营权人。 农民是集体土地权益的最终享有者土地征收补偿作 为协调土地征收中私人利益与公共利益冲突的一种机 制在财产价值补偿的问题上应适度尊重与反映其私 主体意愿，而不是由一方行政主导确定。只有如此，才 能协调这种冲突。最后土地征收是国家强制剥夺被征 地人财产所有权的行为，其实质是士地所有权的转让、 物权强制转让的一种体现。从物权强制转让的角度来 说土地征收只是为了公共利益限制了被征收人的意 思自治而并没有限制被征收人的财产价值。土地征收 的

26、强制性只应体现在征收决定上而不是体现在补偿 环节的利益确定上。因此，在征地补偿问题t 应尊莺 农民的主体地位，赋予其一定程度的参与权。改革现行 征地补偿安置确定程序将补偿安簧方案公告及听证 程序前置于批准征地决定作 n 之前建立补偿安置协 商机制由审批机关组织用地申请人与被征收人及其 其他利益关系人直接协商f 8 】让农民充分表达意愿，寻 求双方利益的平衡点就能收到事半功倍的效果。此 外对于用益物权补偿应建立“一体征收分别补偿机 制”，让用益物权人参与到补偿安置程序中充分表达 其意愿维护其权益。 ( 二) 确定单一的农村集体土地所有权行使主体， 明确所有权行使规则与责任 馕 p t # 翻_

27、_ _ _ _ - _ _ - _ _ - _ _ _ _ - - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ 一 0 6 妇， 。* 缓 万方数据 对于集体财产而言最大的威胁来自于公权力和 集体组织的经营层两个方面。f 9 】土地所有权是对土地 支配的绝对权利是土地产权中最根本的物权。依民法 理论。财产的归属实质上是物权的支配形态。由于历史 原因，我国“三级所有队为基础”的集体土地所有权 的行使成为主体结构由于所有权行使主体的多级性 和不确定性在实践中不利于维护农民的合法权益因 此在啻法上明确规定村集体是集体土地所有权的唯 一行使主体，明确所有权行使规则及法律责任

28、是解决 该问题的有效途径。理由是：首先，从语言逻辑的角度 来看，土地管理法第1 0 条及物权法第6 0 条所规定 的“已经由村内两个以，卜农村集体经济组织的农民集 体所有”的情况是一种例外。在我围农村大部分地区 几乎不存在成形的村内两个以f i 集体经济组织村民 小组只是一个松散的村民内部组织。o 】况且村民小组 一级的集体经济组织并无独它的法律地位及财产一 旦出现村民小组干部贪污挪用征地补偿款时只能追究 其刑事责任，而征地补偿款难于追还。其次。乡( 镇) 集 体经济组织名存实产，乡( 镇) 政府是国家机关，由于自 身的公法主体的特殊性极易产生借助公权力代理财 产经营的寻私现象。最后村农民集体

29、的规模适合当前 农村的生产力水平和管理水平村民委员会是法律确 认的基层的农民自治组织。 ( 三) 完善补偿计算标准。拓宽补偿范围。充分保护 失地农民的合法权益 首先。以市场为导向。将征地补偿与市场价格挂 钩，完善补偿计算标准。如何确定征地补偿费是当前征 地纠纷的焦点要破解当前征地纠纷必须完善土地征 收补偿费计算标准。但对于土地征收补偿的计算标准 存在不同的观点：第一种观点是主张在现行年平均产 值征地补偿计算标准的基础i ：提高补偿标准：】第二 种观点是将征地补偿与市场价格挂钩即按征用后的建 设用途的市场价进行补偿把土地的“农转非”的增值 收益还给农民： 1 2 1 第i 种观点是主张区分所征土

30、地的 用途，对经营性用途的征地采用市场价格进行补偿对 于非经营性用途的征地仍然采用现行标准。 1 3 】第一种 补偿标准已经为实践所证明不能妥善解决征地补偿纠 纷问题。从我国土地征收补偿制度的发展历程来看我 国一直在不断地提高平均年产值的计算标准及补偿倍 数但此种计算方法始终走不出政府单方行政决定的 圈子未尊重农民的主体地位计划经济的色彩较为浓 重为失地农民所排斥。第i 种补偿标准存在的一个明 显缺陷是。对于非经营性土地征收政府依然以较低的 价格获得土地实际e 依然沿袭。厂我国过去较长时期 的征地思路就是通过强制性的利益转移来剥夺农民 以获得非农、止发展所需要的资源失地农民如何安置 和发展问题

31、始终悬而未决。更何况对于是不是公共利 益非经营性用地的问题现在还是一个难于确定的争议 焦点。笔者赞同第二种j i ! l ! 点。建议以征收时土地的市场 价格来确定土地补偿费用。土地征用补偿的宪法规定， 对于公民的财产权来说“是一种稳定器”对于政府的 征收征用权来说则“是一种抑制器”。mj t 脚) 其次，拓宽土地补偿范围，充分保护土地所有权外 他项权利人的权益。如果不动产征收补偿的效力范围 仅仅涉及于所有权那么就等于对所有权权能分离理 论和用益物权制度的无视和否定。用益物权原则上是 主权利，不从属于其他物权，不以其他物权的存在为成 立前提。作为一种独立于所有权的定限物权当权利人 一旦设立用益

32、物权后。用益权人便独立地享有对标地 物的使用权、收益权。定限物权优于所有权因征收等 原因而消灭时。必须给予单独的补偿。 1 5 j ( p g ) 我国的土地 补偿制度既要体现对土地所有权的补偿也应体现存 在于土地之上的其他用益物权的切实补偿最大范围 地对被征收土地者及相关权利人予以公平合理的补 偿，使其对土地的实物所有权转换为财产权价值形态 乃是社会公平正义的必然要求同时也体现了国家对 私权的尊重。 ( 四) 建立与完善补偿安置的社会保障制度 我困是农业大国，土地是农民安身立命之本。土地 对于我国农民来讲具有i 重功能：所有权功能、就业和 发展功能、保障功能。在全面、正式的农村社会保障体 系

33、难以建立的情况下征地补偿安置作为土地保障的 替代物显得尤为重要。中国社科院课题组认为征地安 置政策不应简单地视为支付赔偿或转换原有资产应 把实现失地农民“可持续生计”作为未来征地安置政策 的基本目标。【m 6 j ( 物权法第4 2 条第2 款规定的土地补偿 安置方式基本一t 二以货币补偿为主。但实践证明这种安 置方式不利于保障农民的长远生计。征地补偿安置随 着工业化、城市化进程对土地需求量的增大受限于土 地资源有限性已不可能成为土地征收补偿的安置方 式而要求集体或国有氽、渺强制安置失地剩余劳动力 已不符合市场经济发展的规律。但失地农民剩余劳动 的安置又是征地补偿中不可回避的问题。笔者认为在

34、市场经济体制下这一问题的解决应遵循市场经济的 规则，拓宽思维以多种方式解决失地农民安置问题。 应将国土资源部发布的关于完善征地补偿安置制度 参见 第4 8 条 2 0 0 5 年7 月2 3 日 中就曾规定 对于征用农业生产合作社的土地如果社员大会或者社员代表大会认 为对社员生活没有影响不需要补偿，经当地县级人民委员会同意。可 以不发补偿费。 例如海南省三亚市月川i 社区成功解决征收拆迁补偿问题就是 一个很好的例证。1 9 9 4 年来政府多次试图对该地段进行拆迁改造。但 都因安置补偿价格受到当地农民的强烈抵触发生；中突而无法进行。 2 0 0 7 年政府转变思路尊重被征地拆迁方的主体意愿，由

35、月川居委会 的7 个居民小组共同成立股份公司。每位居民都是公司平等的股东。村 办公司充分发挥居民股东的作用集中意见实行民主决策，并进行财 产自我拆迁处置。这种由政府、居民、村办公司各司其职，地位平等的征 地拆迁补偿模式充分尊重和反映了被征收拆迁人的意愿。使得土地征 收得以顺利进行。海蓝天色。三亚月川社区拆迁模式有创新土地收 益还民居民自主拆迁”【e b 0 l h t t p ：h n f o c u s c n m s g v i e w 2 7 0 1 5 9 1 3 3 0 3 8 0 5 7 h t m l 例如! 海口市政府创造性地提出了。每户一套房、一处商业物业、 一笔收入、一个优

36、美生活环境”的。四个一”安置新模式就成功解决了 历时1 5 年曾3 次启动征收搬迁未果的海口市城中村一玉沙村搬迁问题 海i = 1 玉沙村改造项目安置房设计方案出台 e b o l h t t p ：w w w h a i n a n g o v o n d a t a n e w s 2 0 0 7 11 4 2 11 3 参见1 2 0 0 2 ) 民立他宇第4 号最高人民法院关于徐至君等1 1 人诉 龙泉市龙渊镇第八村委会征用补偿费分配纠纷一案的批复；( 2 0 0 4j 龙 民一初字第8 4 7 号民事裁定书 】0 z 弘：描 万方数据 的指导意见规定的安置途径t 升到法律层面有效调

37、整征收补偿的安置行为。以劳动能力的强弱及其意愿 来区别适用不同的安置方式而不应“一刀切”适用货 币补偿方式。，对被征地农民视不同情况分别实行农业 生产安置、重新择业安置、人股分红安置、异地移民安 置。对于青壮年劳动力可以考虑适用一次性货币补偿 方式并对其进行必要充分的就业技能培训或适用留 地安置方式，即在被征地村( 组) 范嗣内留出一定面积 的安置用地，办理有关手续后作为村集体固定资产， 用于发展第1 ：产业安置失地农民。而对于老年人等 半劳动力和无劳动力人员可以土地换社保尽快把失 地农民纳入城镇社会保障体系实现与城镇社保的对 接，建立失地农民养老、医疗保险、教育培训和再就业 创新机制等社会保

38、障制度 ( 五) 完善农民的私法救济途径 在地征收过程中因补偿引起的争议通常有以 下几类：( 1 ) 补偿方式、金额、范围的争议；( 2 ) 补偿费的归 属与分配争议：( 3 ) 农民的听证权等程序权利被侵犯时 引发的争议。对于土地征收补偿争议农民如何实施自 我救济? 当前土地补偿争议的最终裁决是由征收土地 的批准机关来作出立法并未赋予被征地农民充分的 私法救济权利和途径。对于( 1 ) 及( 3 ) 类土地补偿纠纷。由 于法律规定的缺位人民法院往往以征地补偿属于行 政机关的管理事务为由。不受理该类案件。而对于( 2 ) 类 争议2 0 0 2 年，最高人民法院也曾对具体案件作出此类 案件不属

39、于民事受案范闱的批复，实践中。法院据此不 予审理对于被征地农民与集体经济组织关于土地补 偿费的纠纷法院也往往以此种争议不属于平等民事 主体之间的争议不属于法院受理民事诉讼的范围应 南在有关行政部门协调解决为由裁定驳回起诉。 这 样被征地农民的合法权益最终得不到司法保护。 对于只通过行政协调裁决解决的方式不足以保护 失地农民的合法权益，多数学者都持一致意见。但对于 土地征收征地补偿争议纠纷被征地农民是否可以向 法院起诉请求司法保护? 学术界存在争议。一些学者认 为争议是政府与相对人关于相对人行政补偿的争议。 属于行政争议应当通过行政诉讼解决。 1 7 】一些学者则 认为征收是同家强制收买个人财产

40、的行为。因此征收 仍然是商品交换关系仍然是民事权利义务关系。【1 81 笔 者认为不能单纯地将各种土地征收补偿纠纷在性质 上不加区分地全部归人行政诉讼或民事诉讼救济而 应考虑补偿争议的具体性质加以区别。对于由于补偿 方式、金额、范围的争议和补偿费的归属争议应纳入民 事诉讼的主管范围。而对于农民的听证权等程序权利 被侵犯时引发的争议则应交由行政诉讼来解决。理由 是：第一，由于土地本身具有的公益性和私益性，征地 法律关系和征地法律规范涉及内容复杂多样就其属 性包括公法关系与私法关系、公法规范与私法规范，其 法律关系在本质上反映了行政( 纵向) 与民事( 横向) 两 类法律关系：第二。土地征收发生丫

41、消灭原土地所有权 和产生国家所有权的物权变动效果其私权性质的民 事意义更为深刻。，从某种程度上讲，农民对土地的权利 可以算做是私权政府强制取得私有财产权的损益性 行为其对公民造成的损失足显而易见的，因此，必须 通过法律设定有效的民事诉讼救济途径解决这是保 障私有财产权的最后防线：第- 二。“有权利就要有救 济”。根据物权法第二编“所有权”第4 2 条第2 款规定， 作为被征收土地原所有权人的集体成员的农民，享有 生活保障请求权这等于确定了被征收人享有补偿请 求权。 1 9 ( p 1 9 2 ) 既然有了民事权利的规定就必须有民事 诉讼的救济途径：第四，坚持个人利益与社会利益的和 谐统一树市物

42、权独立平等保护的理念是我们蓐构不 动产征收法律制度的基础。国家具有拥有公权力的公 共管理者和私法j ：的民事主体的双重身份，国家的民 事主体身份使得将征收补偿认定为民事法律关系具有 了可能性尽管被征收者在被征收问题上没有意思自 治但国家在征收过程中并不是无偿剥夺他人物权。而 应予以补偿。 【参考文献】 1 【5 陈1 、君等农村土地法律制度研究田野调查解读 m 中国政 法大学出版社2 0 0 4 2 朱道林现行征地补偿制度的五大误区 j 国土资源2 0 0 4 。( 3 5 ) ：4 0 一 4 2 3 张成立回顾与反思新中国土地征收制度变迁及立法完善 j 中 国国土资源经济，2 0 0 9 ，( 0 6 ) f 4 戴孟勇物权法视野中的征收制度 j 政治与法律2 0 0 5 ，( 0 5 ) 6 】娜仁图雅从物权法透视改革开放3 0 年财产观的变化 j 呼伦贝尔 学院学报，2 0 0 8 。( 1 0 ) 7 费安玲不动产征收的私法思考 j 政法论坛，2 0 0 3 ，( 0 2 ) 8 沈开举，宋雅芳和谐社会与土地问题研讨会资料 m 郑州大学法学 院2 0 0