第二节：PPP疑难问题解答

1、2016年9月12日,重庆市项目融资模式及经验,重庆市项目融资模式及经验 实施指引,重庆市PPP中心 王利明,1,2,3,4,1,目录,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,一、PPP项目识别发起,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,1,4,A：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。按照渝府发2015 188号文，我市将优先在高速公路、市郊铁路、轨道交通、土地一级整治、独立桥隧、城镇供水、污水垃圾处理、公共停车场、旅游、非义务教育、非基本医疗卫生、大中型水库等商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP投融资

2、模式改革。 普通公路、市政道路、市政管网等无现金流来源、无商业模式支撑、应由公共财政支出覆盖的领域，以及电力、物流等经营收益较好、市场化程度较高、可由市场主体自主竞争的领域，原则上不采用PPP模式组织实施。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,1,5,A：PPP项目实施机构原则上为县级以上人民政府有关行业主管部门，或经政府授权的事业单位、行业运营公司和其他相关机构。 实施机构作为政府授权代理单位，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。在我市有关文件中，采用PPP项目发起单位（发起人）的描述，明确可由政府指

3、定部门或投资主体担当。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,1,6,A：PPP项目全过程一般涵盖五个阶段，即前期准备阶段、采购或招标阶段、建设阶段、运营阶段和移交退出阶段。除了常规基本建设项目前期工作阶段的可研报告、设计、环评等前期论证，招标采购阶段的招标代理、合同谈判，建设阶段的工程监理等需要市场中介服务外，PPP合作特有的前期准备阶段的PPP投融资方案（实施方案，下同）编制，项目全生命周期的法律合同顾问服务，运营阶段第三方绩效监测和考评，移交退出阶段的资产评估、财务清算等，也可能需要市场中介服务甚至项目全生命周期的不间断中介服务，以弥补政府机关、事业单位和投资主体人员结构、专业等方

4、面的不足。 目前尚无明确的资质、从业经验、收费标准等规定，可根据项目实际情况整体打包或分别委托咨询、会计、法律等中介机构，收费宜按市场化原则协商决定。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,二、PPP投融资方案编制论证,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,8,A：PPP投融资方案是对PPP项目实施全过程的总体指导和控制文件，应明确PPP项目从社会投资人招标、工程建设、运营管理到期满移交全过程的核心内容。根据六部委基础设施和公用事业特许经营管理办法和重庆市相关文件要求，PPP实施方案应当包括以下内容：,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,9,A：PPP项目交易结构设

5、计可从两方面考虑： 一是从项目自身的经营特点出发。对于自身经营能够产生收入的项目，若其经营收入能够覆盖项目投资及成本，可按照使用者付费形式，采用BOT、BOOT等模式操作，授予社会投资人项目特许经营权，由其自行出资建设并负责运营；若其经营收入不能够全部覆盖项目投资及成本，可按照可行性缺口补助类形式，由政府通过直接补助、税费优惠或购买服务等方式给予补足。对于没有经营收入的项目，需要通过其它渠道解决投资回报问题，可采取政府购买服务或资源匹配方式。 二要从项目对政府的重要程度及政府必要的参与程度出发。如前期是否直接介入项目设计，是否有必要承担部分建设投入，是否需要直接参与项目建设管理，是否需要直接参

6、与项目经营等。上述问题将直接决定双方出资结构，合资公司组建，前期工作责任单位等具体问题。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,10,10,交易模式 确定思路,经营收入,政府参与程度,PPP项目交易结构设计思路示意图,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,11,A：PPP项目收益率的确定可采用以下三种方法： （1）近期已实施项目年化收益数据； （2）参照建设项目经济评价方法与参数（第三版），独立公路桥梁、隧道项目融资前税前财务基准收益率为6%，一般商业性开发项目（卫生、教育）为10%，房地产开发项目为12%。 （3）社会上非银行储蓄类的投资渠道预期收益水平在8%25%。,重

7、庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,12,为降低融资综合成本，建议进一步考虑项目资金来源结构和具体用途。 （1）就资金来源问题的年化收益率调整 如某一项目社会投资自有资金出资占30%，而通过项目公司名义筹集余下70%的债务资金，若将此部分全部视为社会投资人出资，并按中标的年化收益率全部计为社会投资人收益，存在暴利趋势。针对这一问题，一般按自有资金和债务资金两部分分别测算，社会投资人自有资金可参照社会一般投资收益确定（如8%），而通过项目公司融资的债务资金，即使是由社会投资人承担融资和担保责任，则考虑在基准利率基础上上浮处理。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,13,为降

8、低融资综合成本，建议进一步考虑项目资金来源结构和具体用途。 （2）就资金用途问题的年化收益率调整 此问题一般针对捆绑施工总承包的项目。因项目实施内容往往涉及征地拆迁和工程建设两部分，其中工程建设部分由于采用总承包模式，略过了再次招标的过程，能够为社会投资人节省大量时间及经济成本，故此部分预期收益率可以适当降低。即将投资人出资划分为两部分，按用于征地拆迁和用于建安工程分别计算年化收益率。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,14,A：PPP项目合作年限主要需根据项目特点、政府及社会投资人等多方要求综合评估。 对于特定类型的项目，合作年限可以参照同类项目设定，如土地一级整治一般在10年

9、左右；而对于政府没有支出责任的项目可考虑按上限30年设计。 对于政府需要每年承担一定支付责任的PPP项目，理论上特许经营期设定越长，政府每年需要用于支付的金额越低；特许经营期越短，对政府年财政的支付压力越大。同时，随着特许经营期逐步拉长，政府在全周期内累计财政支出将持续增大。故特许经营期的选定，需要兼顾上述两个主要因素，原则上建议选择在政府能够接收的最大支付额度下尽可能短的期限为合作年限。 另外，对于部分经营预期较好或政府需要尽快收回的项目，可以将合作期限（或特许经营期）作为投标条件，在投标中寻求对政府最经济的合作期限。,某项目政府在不同特许经营期所需支付的购买服务费用,重庆市项目融资模式及经

10、验,重庆市PPP中心,2,15,A：为提高PPP项目投融资方案能够为各方接受，避免在招标过程中出现反复流标，在PPP投融资方案编制阶段宜与多家潜在社会投资人进行沟通。在较为明确项目范围及边界下，就项目交易结构以及其能够接受的年化收益率、合作年限及其它条件等进行交流，综合判断市场可接受的平均价格水平。 沟通询价结论以及潜在投资人答复和承诺，可以作为投融资方案核心指标优化调整依据，并为下阶段招标工作开展提供支撑。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,16,A：若PPP项目需成立合资项目公司，应在PPP投融资方案中明确参与组建的具体单位。 政府投资公司可作为政府出资人代表，入股项目公司，

11、在项目公司运作、管理及财务等方面监管作用，无需取得项目公司控股权（但可保留在项目重大调整或变更上的一票否决权）。政府投资公司股比可参考财务规定（不计入债务、不并表），一般为10%20%。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,17,A：PPP项目资金结构以投资总额（投融资总额）为主要参照，包括项目资本金和债务资金。 项目资本金：按照国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号）要求，项目资本金比例一般在20%35%左右。同时，结合市政府关于进一步深化投资体制改革的意见（渝府发201424号），重大基础设施类项目资本金比例需提高到40%以上。 项目融资：由社

12、会投资人负责筹措，但因项目形成资产一般归政府所有，项目公司（或社会投资人）仅拥有项目特许经营权，无法通过资产抵押融资。目前PPP项目融资主要有两种路径：一是通过社会投资人自身条件（资产、信用）等向金融机构借款，二是以项目特许经营权（即未来的经营收入）质押筹措。不管采用上述那种途径，相关担保连带责任均由社会投资人承担，政府原则上不提供任何形式的直接担保和增信措施，但政府可就其支付责任给予一定的承诺。如将每年用于该项目购买服务（或补贴）的支出列入年度预算，或明确承诺用于匹配土地、物业等资源的范围、规模等。此外，若政府承诺相对托底，也可就此部分给予承诺。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,

13、2,A：对于无需组建合资公司的PPP项目，一般由实施机构与中标社会投资人签订PPP合作协议（或特许经营协议），后再由社会投资人作为项目业主与其它相关单位签订设计、施工、借款、保险等合同。 对于常规需要组建项目合资公司的PPP项目，一般形成三个核心合同（具体如下）。项目公司成立后，再由项目公司与其它相关单位签订设计、施工、借款、保险等合同。,成立合资项目公司PPP项目的典型合同体系,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,A：合同需要重点明确政府方（甲方）的和主要权利和义务：,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,A：合同需要重点明确的社会投资人（乙方）的和主要权利和义务：,重

14、庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,2,A：根据PPP项目自身特点、交易结构、资源平衡等情况的不同，不同项目需重点关注的风险因素并不统一。PPP 项目合同中应重点针对需要双方共同承担的风险提出风险分担机制，通常涉及的风险因素包括：物价上涨（通货膨胀）风险、利率波动风险、市场变化风险、项目唯一性风险及不可抗风险等。 合同中应准确描述各项风险的范围，明确应对机制启动门槛以及具体应对、分担或调价方式。其中对施工总承包类项目，需在合同中明确重大设计变更、主要设备材料价格波动、不可遇见因素等具体内容及分担机制。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,三、PPP投融资方案审查审批,重庆市项目融

15、资模式及经验,重庆市PPP中心,3,23,A：PPP项目投融资方案必须“一事一审”。 凡需新增市级或区县级政府性债务、需新增市级或区县级财政性资金和资源配置、需设定或调整公共产品价格和公共服务标准的，无论项目本身或PPP实施机构为市级或区县级，都必须报送市级部门联合审查后上报市政府审批。 不涉及上述条款的城市供水、污水处理、城市停车场等服务价格相对稳定、财政补助相对固化的区县级PPP项目，由区县政府审批。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,3,24,A：市级审查审批流程： 市级已建立市政府分管副市长牵头，市政府分管副秘书长、市发展改革委、市财政局、市国资委、市国土房管局、市城乡建委及

16、市政府有关行业主管单位参与的工作机制。PPP投融资方案先由市政府行业主管部门初审，再交由市发展改革委会同市政府有关部门联合审查，审查无异议或按审查意见完善的项目，由市发展改革委上报市政府审批；市政府有关部门持不同意见的项目，必须请示市政府意见并按意见进行修改，完善后由市发展改革委征求市政府有关部门意见、上报市政府审批。其中，对高速公路、市政公共设施等原有模式较为成熟的项目，PPP投融资方案按原渠道（比如市交委上报市政府）审查审批。 对区县项目的审查审批流程，核心把握住集体审议、部门联合审查，建议可参考市级审查审批流程进行设置。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,3,25,A：在市级层

17、面，实际上形成了市发展改革委总牵头，市发展改革委、市财政局总把关（涉及土地资源配置时增加市国土房管局、涉及市属重点国有企业作为投资人时增加市国资委），市政府行业主管部门参与的职能分工。 其中，市发展改革委还负责市政府PPP政策文件研究、起草、统筹、解释等工作；市发展改革委和市财政局分别负责国家发展改革委和财政部PPP政策文件对照执行、项目库或试点项目上报、PPP专项补贴或基金争取等工作； 市政府行业主管部门负责行业PPP改革指导，行业PPP试点方案或指导意见编制，推动和初审市属单位PPP投融资方案，市属单位PPP项目的投资人引入、施工协调、运营维护等，参加区县报送PPP投融资方案联合审查等工作

18、。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,四、其 它 问 题,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,4,27,A：客观上，我市PPP改革系列政策体系相对独立、颇具特色，作为统领的渝府发201438号文出台时间较国家部委指导性政策文件出台时间更早，试点方式、重点领域等与国家部委指导性政策文件各有千秋，市政府部门分工协作关系较国家部委更加清晰明确。 目前，国家发展改革委和财政部各自牵头的特许经营法和PPP法尚处于立法过程中，已牵头出台的大量PPP政策文件尚停留在政府规范性文件层面，更多体现一种普遍适用的指导意义，不具备强制性、指令性许可的特征，需结合PPP项目筛选、投融资方案编制等具体

19、工作吸收使用。需特别指出的是，为了尽可能规避后期审计、督查等风险，PPP投融资方案有关内容和程序最好能与至少一个部委指导性意见相对应。,重庆市项目融资模式及经验,重庆市PPP中心,4,28,A：鉴于目前推出的重大PPP项目多为规划建设的大型基础设施和公共服务设施，潜在投资人大多具备施工资质和经验，结合PPP鼓励采取的“投建结合、建运结合”合作模式，为推动项目投资人早确定、早开工，实现经济发展稳增长，按照招投标法律法规关于工程施工、与工程相关的货物、服务必须招标规定，以及招标投标法实施条例第九条“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形可以不招标的规定，我市明确若采用PPP投资人并施工总承包一体化招标的，投资人确定后可不再就施工单独进行招标，以进一步精简工作流程，确保项目实施依法合规。 其中需要特别说明： 一是关于投资人的引入方式，若采用竞争性磋商或要约谈判等其他非招标方式选择投资人，则工程施工、与工程相关的货物、服务