PPP项目政府付费计算方法存在的问题及改进建议

1、建筑经济 construction economy 第 38 卷第 5 期 2017 年 5 月 vol.38 no.5 may 2017 摘要： 针对财金 2015 21号文中政府付费的计算方法， 指出其在实际操作中的缺点， 从合理确定可用性付 费计算基数、 将递增付费改为等额付费角度改进可用性付费计算方法， 同时改进运营绩效付费计算方法使 运营维护成本可调， 并给出超负荷使用条件下政府付费简易计算方法， 为ppp项目的推广提供借鉴。 关键词： ppp项目； 政府付费； 可用性付费； 运营绩效付费 中图分类号： f407.9 文献标识码： a 文章编号： 1002-851x （2017） 0

2、5-0025-04 doi： 10.14181/ki.1002-851x.201705025 the problems and improvment suggestions for the calculation methods of government payment of ppp project pan pengcheng， chen hongshuai （yanshan university， qinhuangdao 066004， china） abstract： with the calculation methods of government payment from fina

3、ncial 2015 21， the paper points out the disadvantages in actual operation of the calculation methods， and improves the calculation method for availability payment from the perspective of reasonably determining the calculation base， changing the pay from incremental payment to equal payment. at the s

4、ame time， improves the calculation method for performance payment of government pay by making operating and maintenance costs adjustable， also gives the simple calculation method under overload conditions， in order to provide reference for the promotion of ppp project. keywords： ppp project； governm

5、ent payment； availability payment； performance payment 1 引 言 社会资本参与ppp项目的目的就是为了获得稳定的 投资收益， 实现资本的保值增值。 对于政府补贴项目， 特别是公益性项目， 政府给予社会资本的补贴额 （政府 付费额） 过多会损害纳税人和公众的利益， 过少又难以 吸引到社会资本， 因此补贴额的多少往往成为社会资本 与政府方博弈的焦点， 也经常成为采购社会资本的评价 指标之一。 社会资本希望尽快回收资金， 因此补贴额的 发放形式也是社会资本重点考虑的问题之一。 按照 政府与社会资本合作项目财政承受能力论证 指引的通知（财金 20

6、15 21号） 的要求， 政府付费包括 可用性付费和运营绩效付费， 其中， 可用性付费是指政 府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合 同约定的标准和要求来付费， 项目公司通过取得可用性 服务费收回投资并获取合理的投资回报； 运营绩效付费 是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质 量付费， 项目公司负责本项目的运营维护， 并通过取得运 营绩效服务费收回运营维护成本及获取合理回报。 因此 本文主要针对这两种付费方法进行讨论。 2 现有的政府付费计算方法及其存在的问题 2.1 计算方法 最早涉及政府付费的解释是出现在 财政部关于印 发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行） 的通知 （

7、财金 2014 113号） 中。 文中对政府付费的解释是： 政 府付费 （government payment） ， 是指政府直接付费购 买公共产品和服务， 主要包括可用性付费 （availability payment） 、 使用量付费 （usage payment） 和绩效付费 作者简介： 潘鹏程， 男， 生于1976年， 河北秦皇岛人， 副教授， 研究方 向： 建设项目管理、 ppp、 房地产、 工程造价。 收稿日期： 2016-12-20 ppp项目政府付费计算方法存在的问题及改进建议 潘鹏程， 陈红帅 （燕山大学， 河北 秦皇岛 066004） 万方数据 建 筑 经 济2017年26

8、 （performance payment） 。 政府付费的依据主要是设施 可用性、 产品和服务使用量和质量等要素。 财金 2014 113号只是ppp操作模式的一个框架， 对于政府付费只是 提到了概念。 财金 2014 113号颁布实施半年后， 又颁布了 政 府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知 （财金 2015 21号） ， 该文件对政府付费的概念进行 了细化， 并且给出了具体的计算公式。 其中第16条指出： “运营补贴支出应当根据项目建设成本、 运营成本及利 润水平合理确定， 并按照不同付费模式分别测算。 ” 这 里的运营补贴支出就是政府付费， 公式如下： 当年运年运营补贴支出

9、= 项目全部建设成本 （1+合理利润率） （1+年度折现率） n 财政运营补贴周期 （年） +年度运营成本 （1+合理利润率） （1） 式中， n代表折现年数； 财政运营补贴周期指财政提供 运营补贴的年数； 年度折现率应考虑财政补贴支出发生 年份， 并参照同期地方政府债券收益率合理确定； 合理 利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准， 充分 考虑可用性付费、 使用量付费、 绩效付费的不同情景， 结 合风险等因素确定。 2.2 存在的问题 财金 2015 21号文是财政承受力指引， 给出了用于 实际操作的政府付费计算公式， ppp项目实施中的政府 付费多以此为公式为依据。 该文的实施， 使得

10、各个计算 参数有比较明确的参考依据， 如： 年度折现率参照同期 地方政府债券收益率来确定， 合理利润率则以商业银行 中长期贷款利率水平为基准， 两者都是由政府权威部门 发布， 不容易产生争议； 同时， 计算过程简单， 非常便于 实际操作。 尽管如此， 该公式在实际使用中仍出现了一 些问题， 主要体现在以下几方面： 2.2.1 可用性付费存在的问题 （1） 补贴数额前少后多， 吸引社会资本的难度增加 根据政府付费计算公式， 分子中有代表折现年数 的n次方， 是变量； 而分母财政运营补贴周期是不变的， 由此会造成项目前期补贴数额较少， 往后越来越多。 一 般情况下， 大多数社会资本方有 “落袋为安

11、” 的心理， 不 会欢迎前期回款少后期回款多的模式， 因此， 采用这样 的计算方法会增加项目吸引社会资本方的难度。 （2） 预测精度有限， 财政支出风险加大 根据财金 2015 21号文第二十七条， “未来年度一般 公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平 均增长率计算， 并根据实际情况进行适当调整” ， 也就是 说未来年度一般公共预算支出额是预测值， 时间越长， 则 预测值越不准确。 如果政府补贴额按前期少后期多的模 式， 运营期政府财政预算支出额越来越高但预测精准度 却越来越低， 就会增加政府后期财政支出的风险。 （3） 投资收益规则模糊， 成为双方矛盾焦点 项目公司在建设期投资是

12、否计算收益以及怎样计 算并没有给出明确的说法， 按照发展改革委、 原建设部 建设项目经济评价方法与参数 第三版的要求， 建设 期融资利息进行资本化， 而资本金投资没有收益。 但是 参与ppp项目谈判的社会资本方代表， 从自身利益出发， 一般会要求在建设期内的所有投入资金都计算收益， 这 一问题往往成为谈判中关注的焦点。 （4） 投资回报逐年变动， 风险分配违背原则 社会资本的投资回报率， 在吸引社会资本方时是 一个重要的评审指标， 在整个运营期内固定不变， 符合 风险分配融资、 经济风险由社会资本承担的原则。 而上 述公式里的合理利润率和年度折现率在运营期是变化 的， 即： 政府给社会资本的投

13、资回报率也随经济状况而 变化， 这样就将融资风险、 经济风险转移给了政府， 违 背了ppp项目风险分配的初衷。 2.2.2 运营绩效付费存在的问题 财金 2015 21号文并没有说明公式中的年度运营 成本固定还是可调， 固定是指在运营期间运营维护费用 固定不变， 可调是指在运营期间成本按照一定规则进行 调整。 固定方式简便、 清晰却没有反映运营成本随时间 的变化； 相比而言， 可调方式能更真实地反映运营成本 的变化， 但财金 2015 21号文并没有给出可调公式。 2.2.3 超负荷使用付费存在的问题 建设项目在设计时一般会根据当前调研确定项目的 标准、 规模， 但在漫长 （至少10周年以上）

14、 的合作期内， 难免会有使用量超过最大设计负荷的时候 （例如： 市政 公路、 桥梁等项目在节假日超过最大设计流量） ， 由于 项目的公共物品属性， 项目公司也不可能限制使用。 超 负荷使用可以造成超预期的成本支出， 需要由政府进行 额外付费， 财金 2014 113号文和财金 2015 21号文以 及其他的法律法规都没有对此做出规定。 3 对现行政府付费计算方法的改进建议 按照财金 2015 21号文的分类， 针对可用性付费、 运营绩效付费以及超负荷使用付费存在的问题， 对现有 公式提出改进。 对可用性付费的改进包括选择合适的 万方数据 第 38 卷 第 5 期27 基数计算方法、 将递增付费

15、改成等额付费； 对运营绩效 付费的改进为提出年度运营成本的可调公式； 对超负荷 使用付费的改进为提出其计算方法。 3.1 基于案例分析的问题再现 在此， 以实例说明财金 2015 21号所给公式存在的 问题。 某项目建设期3年， 运营期10年， 静态投资12000 万元， 建设期内平均投入， 资本金比例30%， 融资比例 70%， 融资利率4.9%， 年投资回报率7%， 年度折现率6% （结合行业一般折现率以及地方政府中长期债券3.5%的 收益率） ， 合理利润率为7% （考虑到央行5年期以上贷款 4.9%的最新利率以及社会资本对投资要求） 。 年度运营 维护成本300万元， 并且每年以3%的

16、增长率进行调整。 （1） 基于利息资本化法的可用性付费计算基数 计算各年可用性付费需要先计算出建设期末利息 资本化的投资总额， 建设期内每年融资额为12000/3 70%=2800万元， 因为融资在一年内均衡发生， 所以可以 简化为年中一次发生。 建设期第1年利息： i1=28004.9%/2=68.60万元； 建设期第2年利息： i2=28004.9%/2+ （2800+68.60） 4.9%=209.16万元； 建设期第3年利息： i3=28004.9%/2+ （2800+68.6+2800+ 209.16） 4.9%=356.61万元。 建设期末静态投资加利息之和： 12000+68.6

17、0+209.16 +356.61=12634.37万元。 （2） 按财金 2015 21号文件提供的公式计算可用性 付费 第1年可用性付费数额： 12634.37 （1+7%） （1+6%） /10=1432.99万元； 第2年可用性付费数额： 12634.37 （1+7%） （1+6%） 2/10=1518.97万元； 依次计算可得第310年的可用性付费数额为： 1610.11万元、 1706.71万元、 1809.12万元、 1917.66万元、 2032.72万元、 2154.69万元、 2283.97万元、 2421.01万元。 由此可以看出， 这种付款方式的前期付款少、 后期 付款多

18、， 不利于政府风险的控制。 3.2 可用性付费计算方法的改进建议 3.2.1 合理确定可用性付费的计算基数 一般情况下， 可用性付费的计算基数包括： 工程建 设投资、 工程前期费用、 建设期利息。 建设期投资的处理 有两种方法， 一种是将建设期利息加到项目总投资上， 即 利息资本化； 另外一种是建设期投资计算利润并将利润 加到建设总投资上。 本文认为后者比较合理， 这是因为建 设期利息资本化只考虑了融资部分的时间价值， 没有考 虑资本金的时间价值， 且利息资本化以融资利率计算， 等 同于认为社会资本建设期没有收益， 与实际不符。 3.2.2 将递增付费改成等额付费 鉴于前少后多的付费方式不利于

19、采购社会资本和 政府财政支出风险控制， 且会加大政府近期财务压力， 为避免由政府补贴额 “前期少后期多” 模式引发的财政 风险支出加大、 消除社会资本“前期回款少， 收益不确 定性增加” 的顾虑， 建议利用工程经济学等额支付系列 资金回收公式计算每年的可用性付费， 这样有利于解决 双方在此问题上的矛盾。 将递增付费改成等额付费后， 每年的可用性付费a可以表示为： a=pi （1+i） n/ （1+i）n -1 式中， a为项目每年可用性服务费金额； p为项目实际投资 额； i为年投资回报率， 由投标人报价确定， 合作期内不做 调整； n为政府付费年限， 本项目政府付费年限为10年。 根据案例中

20、的参数信息， 计算a=1798.85万元。 递增 付费和等额付费下的可用性付费比较如表1所示。 与等额付费相比， 递增付费方式在运营期的后几年付 费金额要大得多， 并且一般财政公共预算支出预测值在后 几年更加不准确， 根据财金 2015 21号第二十五条 “每一 年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般 公共预算支出比例应当不超过10%” 的规定， 等额付费方 式更有利于政府财政支出风险控制。 这是在实际操作中也 是社会资本方和政府方都比较认可的付款模式。 3.3 运营绩效付费计算方法的改进建议 对于运营绩效付费， 需要在运营期间根据项目公司 对项目的维护质量进行考核后支付。 运

21、营维护标准可以 由实施单位制定， 也可以由社会资本制定运营维护标准 报实施单位审核通过后执行。 在制定运营维护标准时必 须满足国家、 行业和地方相关的规定， 也可以结合项目 公司的情况制定更为严格的标准。 每年运营维护成本应根据一定的比例进行调整， 调 整比例可参照cpi增长率 （一般取值在2%3%） ， 也可 以两年或者三年调整一次。 根据案例中年度运营维护成 本300万元按照3%的增长率进行调整， 假设调整时间分 别为每年、 每两年和每三年， 则调整后的运营维护成本 如表2所示。 每年的运营绩效付费用可在运营维护成本的基础 上加上收益进行支付， 可以每年支付一次， 也可以按季 度或者半年支

22、付一次。 需要指出的是， 运营绩效付费应 设定最高标准， 并且制定与运营维护质量考核结果相关 潘鹏程，等ppp项目政府付费计算方法存在的问题及改进建议 万方数据 建 筑 经 济2017年28 的支付比例。 3.4 超负荷使用付费计算方法的改进建议 运营绩效付费是在基础设施正常运营负荷情况下 支付的金额。 如前文所述， 对于可能超负荷运行的项目 需要计算额外补偿费用。 由于超负荷运行具有不确定 性， 并且发生的概率不大， 一般没有单独在财政支出中 列出。 对此， 可在ppp项目合同或者其他合同中补充说 明， 这里给出一个在实践中可以被接受简单的计算方 法， 如公式 （2） 所示。 第i年超负荷使

23、用付费= ni -n 0 n0 fi （1+r） q （2） 其中： n0代表设计最大负荷； ni代表第i年实际使用量； fi代表第i年运营维护成本； r代表年投资回报率； q代表 调整系数。 q取2是本文模拟， 具体比例需要双方约定。 以表2中运营维护成本每年调整一次为例， 假设此 项目的最大设计负荷为100， 运营期第4年和第6年的实 际使用量分别为112和123。 则超负荷使用费分别为： 第4年超负荷使用费为： （112-100） /100327.82 （1+7%） 2=84.18万元； 第6年超负荷使用费为：（123-100） /100347.78 （1+7%） 2=171.18万元。

24、 4 结 语 在理论分析的基础上， 结合ppp项目可用性付费 的案例计算， 发现 （财金 2015 21号） 所给出的政府 付费计算公式存在的不足之处， 继而对不足之处提出 了改进的方法： 针对前期可用性付费少后期多的付款 模式， 建议修改为等额支付方式， 以此更容易让社会 资本和政府方接受； 针对可用性付费计算基数不明确 的问题， 建议改进为计算建设期利息利润并将其加到 建设总投资上的基数计算方法； 针对运营维护成本 不可调问题， 给出具体的调价方法； 针对超负荷使用 付费问题， 结合实践经验给出简单的计算公式。 通过 优化ppp项目政府付费计算， 推动ppp在我国的发展 应用。 参考文献 1 财政部.关于印发 政府和社会资本合作模式操作指南 （试 行）