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1、公共管理基础知识辅导,主讲人：董晓宇 博士 北京行政学院公共管理教研部副教授,主要内容,公共管理的由来及其特征 政府职能及其转变 政府体制及其改革 政府行为及其规范 公共管理的基本过程,一、公共管理的由来及其特征 （一）公共管理的由来 1、公共管理是在20世纪70年代末以来公共领域发生的重要变化 作为一门理论性与实践性兼容的一门社会科学，公共 管理学研究以政府为核心的各种公共组织依法运用公共权力管理国家和社会公共事务、实现公共利益的过程及其规律，旨在帮助公共管理者获得解决社会公共问题、满足社会公共需求以及有效治理社会公共事务所需要的知识、技能和策略。,2、从学科性质上看，作为在传统行政学基础上

2、形成的一门新兴学科，公共管理学体现着对传统公共行政理论的继承与发展 研究范围的扩展; 研究视角的转换； 研究方法的更新； 政府功能与角色的变化。,3、从实践上看，公共管理源自并服务于当今世界性政府改革的实践，并且随着政府改革的深入而不断发展和完善 它是20世纪70年代末期随着西方国家的政府为了摆脱经 济上的财政危机、组织管理的绩效危机、政治上的信任危机的产 物，同时也体现着在信息化和全球化时代人们寻求与之相适应的 公共事务治理形式的探索。 世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、 政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的 改革措施。尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功

3、能输出的 社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理 模式的转变。,4、公共管理与传统公共行政的关系：继承与发展 （1）传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动。理论界普遍将 政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。 （2）传统公共行政模式具体五个突出特征： 公务员保持政治中立，即价值中立和非政治化； 政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理； 公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障； 制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理； 提供标准化、无偏私的管理与服务。,（3）公共管理对公共行政的五方面发展： 第一，政府行政的民主化。不仅政治系

4、统要求民主，行政系统 也要求民主；政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直 接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。 有三个原因： 代议制民主的局限； 行政国家的扩张； 行政权力的合法性，来自社会参与基础上的认同，而不仅仅 是法律和政策。,第二，公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）,功能或利益性自治 非功利性的民间公益组织或行动 社区自治,相对于政府：非政府组织（NGO） 相对于企业：非营利组织（NPO） 学术界称谓：第三部门、第三域 其基本特征： 组织性 民间性 不以营利为宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。 第三部门的兴起，反映了当代社会的结社革命与社会自治，体现社会

5、文明，也完全符合马克思所讲的“小政府、大社会”，以及未来国家消亡的规律。,第三，公共服务的市场化 一是对政府承担的一些基本公共服务领域也开始开放，允许 以私补公，以弥补政府能力和财力之不足，如基础教育、公共医疗。 二是指一部分本应由政府有责任提供的公共服务，也采取掌舵 与划桨分开的形式。将政府的供给者角色同具体的生产、经营、管 理者角色分开。政府主要起规划、引导、监管和必要的财政支持功 能。,公共服务市场化的运行机制 政府规划或必要的投资减税 （掌舵者、合同谈判者、合同管理者） 竞争性市场化运作 （通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，

6、包括公私在内的多元力量划桨） 消费者自主选择 （政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公共服务消费市场）,通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。,第四，在政府与公共部门引入竞争机制：提高服务质量,公对公的竞争：企业和公民迁徙权的竞争、替代品竞争、区域竞争、分割 竞争、主业与辅业分离后辅业之间的竞争、公共部门之间的竞争、政府部门内部 的独立核算与顾客关系； 公对私的竞争：公私部门都可以提供某项服务，或者竞争性地参与政府规 划的市场与经营活动。这里要求政府开放公共服务市场，允许“以私补公”。 私对私的竞争：对政府规划或采购的公共服务

7、，私人部门为赢得生产或 经营合同而竞争。 思考： 不在于是公或私，关键在于竞争机制； 机场火车站价格问题在于缺乏竞争； 当前政府和公共部门的垄断服务，质差价高。,第五，改革政府内部管理：建立外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向的政府体制与机制 政府内部进一步分权：在地方自治的基础上进一步分权；探索微观组织结 构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化； 由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制 的外部取向，用绩效取代效率（3E）： 成本投入产出效果 经济效率效益 反思： 1）政府和公共部门引入成本意识： 2）公共工程和公共项目投入要适度； 3）外部评估机制的引入（更

8、关注质量）： 4）以结果为导向设计内部组织管理和工作流程。,引入企业管理技术与方法及风格： 建立顾客导向的政府； 明确政府的战略管理体系和目标管理体系； 推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、 人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。 利用信息技术全面再造政府（BPR），建立整合一体化的电 子政府运作模式： 观念再造； 职能体系和输出方式再造； 组织结构再造； 组织业务流程再造。,5、公共管理的主要理论来源 公共政策理论：关注解决问题为导向的策略、政策、知识和技能，而不 是内视性的抽象组织原则和分工。 新公共行政理论：更关注社会公平、公正与民主参与。 公共选择理论： 用“经济人”与“政治

9、市场”的假设系统分析“政府 失灵”的表现及其根源，主张引入竞争机制和强化对政府委托代理机制的完善。 新公共管理理论：关注成本、绩效、结果和顾客需求的“企业家政府”； 主张将市场机制和私人部门管理策略引入政府和公共部门。 治理理论：该理论认为当代公共问题是复杂、多样和动态的，应建立政 府、市场、公民社会三者相互依赖与合作共治的公共问题解决方式，实现多中心 的治理、分权的治理、合作的治理，最终实现“善政”向“善治”的转变。 新公共服务理论：政府和公共部门应一切以公民需求为动力、公民参与 为过程、公平评价评价为基准。,（二）公共管理的特征 1公共管理的对象是国家和社会公共事务 其内容包括： 公共安全

10、与秩序； 社会关注的公共问题； 公共政策； 公共财政与公共资源； 公共服务； 公共项目等。,2公共管理主体的多元性 公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政 府组织和非营利组织）为重要补充、在私人部门和公民积极参与下 的公共事务治理主体及其组成的网络体系。 公共管理的核心主体是政府； 非政府或非营利组织是重要补充； 私人部门与公民虽然不是公共管理的主体，但政府与非政 府公共部门的任何有效公共管理活动，都离不开它们的积极参与、 配合与合作。 因此，公共管理人员范围也扩大。,中国的公共管理组织主要包括： 政府组织，主要是指各级各类行政机关。 准政府组织，主要是指那些属于事业单位性质、但

11、又经政府授权具有某种行政职能、介于国家行政机关与一般事业单位之间的机构，如中国气象局、中国地震局、国家专利局、国家商标局、证券监会、中国贸易促进会等。 公益性国有企业（在西方国家一般称为公共企业），主要是指为社会提供公共服务或半公共物品的公用事业、公共交通运输企业等公益性企业。 公益性事业单位，主要指公共基础教育、公共基础科研、公共性质的文化、公共医疗卫生、公共体育等的事业单位。 非营利性社会中介组织。它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。 非官方的民间公益组织。包括根据社会团体登记管理条例向国家民政部门登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。

12、 基层群众的自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。 其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合作社组织。,3公共管理以追求公共利益为宗旨 维护、分配和增进一定共同体的公共利益是公共管理的宗旨。 如何理解公共利益？ 要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。 要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。 如何达成公共利益？ 健全社会各地、各阶层、各群体和个人的公共参与和利益表达机制； 完善公共意志表达后的聚合机制； 完善各种利益冲突的调节、补偿机制； 纠正政策行为中的强势群体、官僚群体、精英群体操纵公共政策问题； 政府行为焦点是解决百姓

13、“最现实、最直接、最关心”的人权和民生问题。,4、公共管理过程的民主化 最主要的是实现公民参与公共管理的过程。公民参与 被称为现代行政的“第一原则”。 5、强调对私人部门管理经验的借鉴 这既有利于纠正传统公共行政组织理论过于狭隘、内 视和古板的内在缺陷，提高公共部门的灵活性与回应能力， 同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终 促进公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。,二、政府职能及其转变 （一）关于政府职能理论分析的一般模式 1、守夜型政府小政府职能模式。这是自由竞争的资本主 义时期主导的政府职能理论。 2、干预型政府大政府职能模式。这是20世纪绝大部分时 间主导的政府职能理论

14、。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和计划体制。 3、政府与市场关系的重新定位有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。,（二）一般市场经济条件下政府的主要职能 1、政治职能：提供政治秩序和民主发展 保持公共秩序 维护社会稳定 确保国家安全 保障人权与自由 2、经济职能：维护市场秩序和市场健康发展 市场秩序的提供者（规划、引导、制定市场规则以及纠正市场失灵） 市场秩序的仲裁者（监管）,3、调节职能：实现经济与社会协调发展，促进社会和谐 确保（阶层、城乡和地区）收入的相对公正分配 充分就业 完善各种社会

15、保障制度。 4、服务职能：提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共产品 这类服务或产品属于公益性质（无法排他性消费或排 他消费成本过高） 公共基础设施和公益事业 公共义务教育 公共疾病防治 公共环境治理,5、救济职能：提供社会保障和环境保护 主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。 通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系， 帮助个人解决其面临的个人无力解决的重大问题； 通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老 人等的社会福利制度，政府给予他们一定的照顾，使其可以和其他 人一样有尊严地在社会上生存； 政府还必须为那些低收入家庭的正常生活提供救济，对那些 靠工

16、资无法维持正常生活的家庭和个人给予必要的生活补贴，以维 护社会的公平和稳定； 政府还要对那些遭受洪水、地震、森林火灾等自然灾害公民 给予救济，帮助他们度过难关。,根据私域自主原则，政府就在公共领域中活动 市场（企业自由竞争） 社会（公民自治） A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序 B：公共服务：提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品,公共领域 （代议制政府）,（三）中国当代政府的职能转变 1、中国传统政府职能的基本特点及其缺陷 大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位”、“错位”的问题严重；同时，政府应当履行的公共服务和公共监管功能又严重不足，存在“缺位”

17、和“不到位”问题。 政府功能的控制取向。以管理为主，管制是政府职能实现的主要方式。 政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮，以及公共权力部门化、部门权力利益化，并导致“强部门、弱政府”。 政府机构膨胀严重。 公共管理的成本高、效率低。,2、政府职能转变的基本思路 （1）政府职能范围的调整：由“大政府”向“小政府”的转变。有限的政府职 能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。 （2）政府职能重心的调整：由“管制”向“服务”的转变。依据市场本位、社会 本位、公民本位、权利本位的原则，把管制纳入服务的视角，建立服务型政府的 职能体系。 （服务型政府也不是不要管制，同时也不是什么都服务）。

18、（3）政府职能关系的调整：理顺内外关系。 在外部关系上，除了实行政企分开、政事分开、政社分开，确保企业的 市场主体地位、事业单位的自组织地位外，主要是理顺党政关系及各国家权力之、 间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系。 在内部关系上，主要理顺中央与地方、上级和下级政府间及各职能部门 之间的关系。,3、政府职能方式的转变：全方位的变革 从直接、微观管理向间接、宏观管理转变 从部门管理到行业管理的转变 从个别管理向一般管理的转变 从依靠单一的行政手段向综合运用经济、法律、行政、文化手段转变 由“黑箱操作”向“公开透明”的转变（政务公开的例外原则与两种形式）。,4、政府职能转变的实践努力

19、（1）继续推进政企分开（P100-101） 这里强调三点： 要建立对所有企业的公平待遇制度，营造统一、透明的政策 环境。政府创造环境、公民创造财富、企业决定增长。 打破部门或行业在公共基础设施投资和公用事业服务领域的 垄断，鼓励和引导社会民间资本投资或举办公共基础设施、公益事 业和公共服务事业。 实现生产建设型财政向公共服务型财政转变，从根本上扭转 经济发展模式，同时强化政府的公共服务功能。,（2）继续推进政事分开 改革的切入点是合理划分政事职责，实现事业单位的非行政化和自组织 化。同时，提倡多种力量举办事业单位，推进事业单位的社会化，逐步打破举办 主体单一化、服务运作条块分割化的状，最终实现

20、事业单位的社会化 现实中的事业单位改革措施，是采取分类改革和分类管理： 对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其 利用“事业单位”的名义，用行政权力谋取不正当利益； 对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主 管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办化、 业务开展指定化所滋生的权钱交易； 对于保留的事业单位，可以分为行政支持性、纯公益性、准公益性三类，政 府对它们实行不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法，同时建立相应 的事业法人登记制度和依法监管制度。,（3）继续推进政社分开 尽快制定行业协会和社会中介机构的

21、管理办法，明确行 业协会和中介机构的地位、功能、服务的提供方式，以及它们与政 府的关系、政府对其监管的方式； 积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政 隶属关系，明确行业协会的无行政主管化、组织宗旨的非营利化、 组织运作的自主化； 推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官 办的中介机构与主办或主管政府部门的脱钩，实现其组织的行政主 管化、社会服务的有偿化、运作的自主化； 推动社区建设、社区发展的自治化发展，确保社区依法行 使自治权。,三、政府体制及其改革,（一）政府体制的五大构成要素 1、行政权责体系：政府体制的核心 一是确认国家行政系统应有的权力和责任，把行政系统与非行政

22、系统之间的职权范围与作用边界划分清楚。其中，包括划分国家系统内部行政系统与国家立法机关、司法机关之间的权责；划分行政系统与执政的党组织、各社会团体和社会组织之间的权力与责任。 二是确认国家行政系统内部宏观的权责配置，使行政系统分工合作。其中，包括确认中央政府与地方各级政府、地方政府上下级之间的权责划分，即纵向的政府间关系；确认一级政府组织内部之间的权责划分，即横向政府部门间关系；确认行政区划，即行政权责的地域空间和管理幅度与管理层级；确认纵横向网络行政组织之间的权责划分，即“条条”组织与“块块”组织之间的关系。 三是确认各级各类国家行政组织内部微观的权责配置，直接影响行政效率。其中，包括一个行

23、政机关的权责在不同部门、不同管理层级、不同岗位的配置。,2、政府组织机构及其结构体系：机构是政府体制的载体,横向的部门化 纵向的层级化 纵横结合的网络规模 3、行政领导方式 它决定行政领导（领导集团）的构成以及行使领导权力、决定权力、指挥权力的程序与方式。,4、行政运行机制 决策机制； 执行机制； 协调机制； 监控机制； 反馈机制； 动力机制。 5、行政规章制度 即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机 制的法律规范，是政府体制的“框定”系统，体现着政府行 为的法制化、规范化和程序化。,（二）当前政府体制存在的主要问题 1、党政关系没有理顺：难以实现依法行政和科学行政 2、政府与人大、司

24、法机关之间的关系不顺：难以有效制约 3、政府权力依然过多，对市场、社会控制过严（体现为审批和管制过多） 4、政府内部的层级过多 集权与分权问题没解决好，“循环怪圈”没跳出 权力和信息流通的链条过长，扭曲严重 层级政府之间责权利失衡。事与权和财的倒三角。 成本高、效率低,5、政府内部的“分割行政” 部门林立，分工过细 工作事项被支解，内部协调困难，外部办事很难 “强部门、弱政府”，无法实行有效的战略管理和统一规划 政出多门、依法打架 容易导致部门利益化，出现“与民争利、部门争利” 6、公共性不足 公共政策的歧视性 公共权力的异化（公共部门部门化、部门权力利益化、公共权力个人化） 公共参与渠道不完

25、善 公共责任的缺失（政治责任、法律责任、行政责任和道德责任）,（三）当前政府体制改革的方向 当代中国政府体制改革的基本方向是建立公共行政体制。这种公共行政体制是能够适应社会主义市场经济体制发展需要，适应社会主义民主与法制需求，适应全球化与信息化发展趋势，体现为人民服务、实现和增进公共利益的服务型政府体制。 这里重点阐述： 政府纵向的权责分工 政府横向的权责分工 政府层级的减少 行政审批制度改革和财政体制改革,1实现纵向政府权力合理划分：府际关系的优化 （1）决策与执行分离： （2）改进上级政府对下级政府的管理方式： （3）实现不同层级政府之间责权利相一致： （4）上下机构不再强调对口： （5）

26、完善上下协调机制：,2实现横向政府权力合理配置：部门关系优化 （1）重大决策权向人大转移： （2）推行大部制（政府机构的综合设置） （3）部门行政向公共行政转变： （4）完善部门协调机制：建立和完善部门间的议事和协调制度。除了正常和必要的会议协调外，还可以通过： 建立以“政府”名义的统一政策发布制度、政府公告或政府通报制度，实现各部门的政策协调； 联席会议、联合办公、联合审批、信息资源共享等，实现部门之间行政业务的沟通与协调； 主办部门负责制、主办部门督导制，实现跨部门行政业务的协调。,（5）促进工作流程一体化： 大量减少党政功能重叠机构：撤消或合署办公； 大量减少党政班子领导副职设置 推行党

27、政或政府部门的联席会议 政府机关探索多种形式的联合办公：首推政府部门集中地点办公和政府部门网上联合办公 推行“一门、一网、一表、一次收费的协同办公，联合审批、联合年检、全程代理等； 实现工作流程的“串联”到“并联”、“分散”到“集成”、从“互设前置”和“彼此配合”转变。 （6）内设机构与岗位的综合化（AB角）和法定化,3在条件成熟时调整行政区划，逐步减少政府层级 在全国，可先进行撤消地级市的试点，实现省级政府对县直管。等条件再具备后，进行撤消乡镇的试点，实现中央政府省级政府县级政府/城市政府的三级管理。 在大中城市，可采取扩大分区范围、撤消街道办事处的方式，或者取消区级政府设置、街道政府的实体

28、化，推行两级政府管理。 在小城市，实行一级政府的直接管理。 目前行政区划调整的思路与模式： 乡镇改革：撤合、派驻单位、撤消 地级市改革：经济强县归省级政府直管、市县分治 直辖市改革；增设直辖市 发展经济协作区：珠三角、长三角、环渤海、南方9加2 行政区划的调整：减少层级的同时扩大管理幅度。,4调整政府权力配置的焦点是改革行政审批与投资型财政体制 （1）以实施行政许可法为契机，减少和规范行政审批 明确必要审批范围：从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，即审核其“外部性”。而不再以企业所有者的身份、项目大小进行控制，对项目

29、的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。 发挥社会的自我规制的作用：凡是能通过社会途径审批事项交给社会中介组织、行业组织和社会自治组织，政府部门只是根据情况进行登记、备案或注册。 改革审批方式：凡是下级政府能够审批的，上级政府部门不要进行重复审批；凡是同一事项需要几个部门审批的，明确以谁为主，并建立“一站式”的联合审批、年检。 规范审批行为：对必批的事项，明确其审批的法依据、审批方式、审批内容、审批时限、审批监督，要保持审批的公开性与规范性；同时简化审批环节和程序。如“一家受理、转告相关、联动审批、限时完成、责任追究”的要求，实行统一受理、统一审核、统一回复、统一发证，避免交叉

30、审批。,（2）实现生产建设型财政向公共服务型财政转变 建立分税分级的公共财税体系。在合理界定各级政府事权的基础上，调整和规范 各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的分配关系和管理体制，并规范转移支 付制度和国家重大项目的招投标制度。未来五级财政体制改革的远景将是中央、省、市、 县三级，短期内可以探索 “乡财乡用县管”。 要根据公共财政的要求，调整和优化财政支出结构：逐步降低目前财政支出中经 济建设费的比重，缩小基本建设支出规模，增加公共服务（民生性、公益性和基础性） 领域的投入； 要根据公共财政主要用于公共服务的要求，通过压缩编制、规范行政开支和职务 消费，大量削减行政性支出，降低行政成本。 政府必要的财政投资主要集中在公共安全、公共卫生、公共环境、公共医疗、公 共基础教育、社会保障、公共救济体制，以及实现公共便利的交通、电力、桥梁、通信 以及公益事业等基础设施。尤其是发挥提供国民待遇的基本公共服务体系方面的作用。 要发挥财政（尤其是转移支付）在调节地区差异、城乡差异、经济结