3现代城市规划的公共政策属性.ppt

1、三、现代城市规划的公共政策属性,背景：从技术工具到公共政策 与西方现代城市规划直接针对市场机制的缺陷而产生、并在实践中发展出成熟的公共行政职责、进而成为公共政策不同，我国城市规划的体制背景经历了从计划经济向市场经济的转变过程。 在计划经济时期，城市规划作为“国民经济计划的延伸和具体化”，不存在独立应对社会利益格局的问题，因而也不具备分配和调节社会利益的作用。 改革开放以来，地方政府拥有了越来越多的自主权和资源，成为城市经济发展的主体。地方政府直接介入城市经济的发展，事实上也成为市场经济中的利益主体，再加上地方主要官员对于GDP和政绩的偏好，因此具有追求自身利益最大化的强烈冲动，进而将城市规划作

2、为实现发展目标和政绩目标的主要载体。中央和地方政府的角色转换，使城市规划从计划经济体制下落实国家经济计划的技术手段转变为城市政府实现经济利益目标的技术工具。,背景：从技术工具到公共政策 在城市规划作为地方政府发展经济的技术工具的同时，城市经济和社会已经出现了不协调甚至失衡的状态，社会分化导致利益主体日趋多元化，城乡之间、地区之间的的差异不断扩大，不同的利益集团之间的冲突加剧，反映在城市土地和空间资源上的利益关系日益凸显，从而在客观上对于城市规划提出了更高的要求。城市规划应发挥公共政策的功能，以对社会利益的分配进行调节；要发挥此项功能，城市规划亦应对于利益的调节作出独立的价值判断。 在城市经济与

3、社会利益失衡的格局当中，经济与政治精英结成了联盟，共同谋求自身利益的最大化；强势群体凭借其利用社会机会和资源、影响社会舆论和政策制定过程的能力，试图影响、甚至左右城市发展的进程。这一格局对于城市的规划与发展产生着越来越大的影响，对社会公众特别是弱势群体利益的侵害也愈发严重，加剧了社会的不平等，使效率和公平之间的矛盾日益突出。 作为地方政府经济发展技术工具的城市规划显然不能适应城市社会利益格局的变化，赋予其完全意义上的公共政策属性，可以使城市规划有效应对利益主体的多元化，能够有效体现城市规划的民主化和法制化，成为当前我国城市经济、政治与社会发展的一项必然要求。,以南京市为例。1985年以前，由于

4、城市发展和管理还处于计划经济体制的影响之下，城市规划作为政府进行城市基本建设的附属技术环节，是对计划中确立的建设项目进行空间落实和具体安排，规划管理与规划设计合为一体，甚至是经常直接承接和参与到工程建设的方案和总平面设计。从1985年开始，为了适应计划经济向市场经济渐进过渡的宏观环境，市规划部门开始建立规划设施要点制度。制度规定，建设单位申请执照前，必须先经规划部门划定建设项目的设计范围，提出规划设计要点后，方可进行方案设计。自此，随着国家、省、市等一系列相关法规及规范性文件的相继出台，南京城市规划逐步摆脱建设项目落实工具的角色，开始行使了独立的政府行政职能。进入21世纪后，随着市场经济体制的

5、逐步完善以及城市发展环境的巨大变迁，2001年10月，中共南京市第11次代表大会报告中提出“城市的现代化首先是规划的现代化。要坚持规划的统一管理，维护规划的权威性，确保规划在南京城市现代化进程中的指导和调控作用”。在这一文件的指导下，城市规划对城市发展和建设的宏观和综合调控职能得到空前强化，城市规划的公共政策属性不断凸显：城市规划提出的各项政策策略和目标不断地转化为政府文件和城市政策；城市总体规划调整提出的城市发展目标，被写入南京市第11次党代会工作报告，成为南京市未来全社会为之奋斗的共同目标；规划提出的近期规划策略，成为政府确定城市建设方针和建设重点的重要决策依据；规划提出的规划实施措施被政

6、府最终采纳，为城市空间的有序发展和经济活力的提升起到了推动作用。, 背 景 ： 从 技 术 工 具 到 公 共 政 策,1987年国务院第一次提出“土地使用权可以有偿转让”的政策后，随着土地有偿使用制度的建立和实施，城市、特别是大城市中心区普遍进行了功能和用地的调整，原有的行政、工业、居住等混合用地调整为商业用地。随之出现了房地产开发商、大商业企业、财团为追求高额级差地租占据中心区，将居民驱赶到交通、生活诸多不便的城市边缘地区的现象；出现了受利益驱动的大规模旧城改造破坏生态环境和历史文化环境的现象。规划界于是提出了“根据土地的区位级差，优化城市用地结构和空间布局”、“土地置换”、“用地功能置换

7、”等概念。在1990年代初经济体制改革的目标明确定位于建立市场经济体制，各地掀起“房地产热”、“开发区热”、竞相争夺投资和项目时，规划界“弹性规划”的概念应运而生，不少地区和城市的编制规划时将规划范围大大扩大，直到出现所谓“全境规划”，其实质在于满足开发商建设项目选址和获取不同区位土地的各种可能性，有人一语中的地称之为“招商规划”。城市规划至少从技术上自觉与不自觉地充当了市场经济自发性的工具。,弹性规划,雅各布斯批判国家投入大量资金进行的大规模城市更新，使政客和房地产商获利，建筑师得意，而贫民百姓却成为牺牲品，颠沛流离。在市中心的贫民窟被一片片地推平时，大量的城市无产者被驱赶到近郊区，在那里造

8、起的一片片新的住宅区实际上是一片片新的贫民窟。国内有人将雅各布斯的批评称为“对城市表象景观的市民式批评”。目前，在我国的城市规划界连这种“市民式批评”都未曾见到。,弹性规划,什么是公共政策 ？ 是政府或其它具有公共权威者制定的计划 具有明确的目的和方向 是一系列的公共管理活动过程 是对社会所做的权威性价值分配 公共政策源于利益关系的发展，而且其实质就是以政府为代表的公共权力对社会资源和社会利益进行配置，以达到解决社会问题，平衡、协调社会利益之目的的公共管理过程。因此，基于公共利益的价值判断始终贯穿于公共政策的全过程。 城市规划作为一种公共政策，在规划的整个过程中都要充分体现公共政策的理念，围绕

9、“公共利益”这一核心构成要素，以解决“公共问题”为目标导向，调动公共参与规划的积极性并实现政府与社会各阶层的有效互动。,什么是城市规划政策 ？ 建设部前部长汪光焘（2005年）： “城市规划的目的是使公众利益、公共安全和公共环境得到公平享用的保证，使各种经济活动得以协调，使城市土地、空间等公共资源得到统筹配置，使城市各项建设和社会、经济活动协调发展。编制城市规划与实施城市规划是政府职责。建设可持续发展的城市必须高度重视城市规划工作。”,什么是城市规划政策 ？ 城市规划是政府在城市发展、建设和管理领域的公共政策，它为城市的发展提供目标，为实现这一目标提供不同的途径，协调城市发展过程中的矛盾，如不

10、同部门之间、地区之间的矛盾，长远发展和眼前利益的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护之间的矛盾，现代化建设与历史文化之间的矛盾，还对于具体的建设行为进行管理和规范，其目的在于实现城市社会的和谐、可持续发展，追求公共利益的最大化。（石楠：论城市规划中的公共利益，城市规划2004年第6期。）,什么是城市规划政策 ？ 城市规划是为弥补市场或政府“失灵”、解决公共问题以及维护和协调城市公共利益，由政府及其它相关利益主体共同协调所形成的、由政府强制力保障的空间使用政策。（何流：城市规划的公共政策属性解析，城市规划学刊2007年第6期。）,什么是城市规划政策 ？ 城市规划所具备的社会功能： 为公共和私人领域

11、的决策提供所必需的信息 倡导公共利益或集体利益 尽可能弥补市场行为的负面影响 关注公共与私人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平 （石楠：试论城市规划社会功能的影响因素，城市规划2005年第8期。）,城市规划编制办法（现行） 第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。 第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。

12、 第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。 第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。,什么是城市规划政策 ？ 无论是何种体制中，城市规划都是以政府或其部门为主体来组织制定的，这一点在我国现行城市规划编制办法中得到了加强； 形成一致的共同目标作为城市或其城区发展的总体纲领，是每个城市进行规划的必用手段，特别是在全球竞争的时代，更表现为一种聚集发展要素、提升城市竞争力的共同纲领； 解决城市发展的公共问题始终是城市规划工作的立足点，协调各相关利益主体的行为来共同解决问

13、题则日趋成为一种必需的过程； 一旦城市规划经过多方协调被确定下来以后，其成果内容（文本和图件）则应在某种程度上被视为相关利益方进行城市建设的一种“社会契约”，共同履行、遵守； 在市场经济条件下，城市规划应不再仅仅是“一纸蓝图”，而更多地强调其编制、实施、调整、反馈的过程性，表现为管理城市事务的政策过程。,从城市规划的编制与实施，观其政策属性 虽然不同国家、不同类型的城市规划，在编制与实施程序上有较大的差异，但其共同的阶段性特点依然可循，以宏观层次的城市总体规划为例： 城市规划调查及基础资料收集 城市发展目标的确立 城市规划方案的编制与确定 城市规划方案的实施 城市规划方案的评价与反馈,从城市规

14、划的编制与实施，观其政策属性 城市规划编制工作通常由以下三类人员参与： 政府部门通常提出编制城市规划的计划、组织技术力量、提供必要经费，是规划编制的主体； 市民团体及个人代表社会各阶层以及各利益集团的要求，对规划内容实施影响。在公众参与意识发达的民主社会中，通常是影响城市规划内容的重要力量； 城市规划专业人员为城市规划方案的提出与选择提供专业知识、技术咨询的专业化集团,城市规划法（现行）第十二条：“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。 城市规划编制办法（现行）第六条：“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学

15、决策的原则。” 城市规划法（现行）第二十一条：“城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市，城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。城市分区

16、规划由城市人民政府审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”,从城市规划的编制与实施，观其政策属性 由城市政府部门组织、城市规划专业人员具体编制的城市规划方案，只是城市规划被正式采纳过程的开始，或者说最初的城市规划方案仅仅为相关各方审视、权衡各自的利益提供了一个可视化平台。因此，城市规划只有通过特定的途径获得相关利益集团的认可之后，才开始具有对相关主体的制约力。城市规划的确定必须按照预先确定的程序（通常是由相关法律所规定的程序）进行，并在这一过程中直接或间接地体现社会各利益团体的意愿。影响

17、城市规划决定的因素，或者说是最后确定城市规划的主体，大致来自两个方面。一方面，是政府部门的行政审批制度；另一方面，是城市中的一般市民或代表特定利益群体的社会团体，包括企业、利益集团和其它非营利组织。,城市规划的政策过程 城市规划政策的目标导向 城市规划政策的立法保障 城市规划政策的制定过程 城市规划政策的实施过程 城市规划政策的评估过程,作为公共政策的城市规划的特点 城市规划是综合性的公共政策 与政策目标比较单一的政策不同，城市规划的政策目标涵盖不同的时间和作用领域，是众多目标复合为一的综合性政策。随着时代的进步，这种综合性会日益显著。具体来说，当代的城市规划在时间上要兼顾长期与短期，不仅要对

18、未来作出战略安排，还要对近期的发展进行必要布局；在价值取向上要兼顾效率与公平，不仅要提升城市竞争力、谋取更多的发展效益（如城市规划中的城市经营观），还要保障市民的共同利益（如我国现行“城市规划编制办法”将公共设施等划为强制性内容的规定）；在作用范围上要兼顾整体与局部，不仅要对整体进行统筹（如城市总体规划），还要对局部进行合理协调与引导（如分区规划）；在文化意义上要兼顾增长与保护，不仅要维护城市新的增长，还要对优秀的历史加以妥善保护（如历史文化名城保护规划）。总之，城市规划集众多目标于一体，综合性较强。,作为公共政策的城市规划的特点 城市规划是以空间为载体的公共政策 任何一种公共政策都有自身的运

19、行载体或作用渠道。城市规划是以空间为基础平台而发挥作用的。比较国内外不同层次、不同类型的城市规划可以发现，空间一直都是城市规划作用的直接对象，城市规划的各种政策意图都是通过空间这一载体来实现的。宏观性的战略规划（如我国的城市总体规划）通过城市规模、空间结构、用地比例等从总体层面落实一定时期内城市经济社会各方面的发展目标；而实施层面的控制性规划（如美国的分区规划法、我国的控制性规划）则是直接通过空间开发强度、土地利用性质等空间要素来控制和引导城市的发展。 城市规划作为一门应用科学，其核心功能是在资源分配、尤其是土地和空间资源的配置中，反映社会各方面的要求，力求在各个利益集团之间，在当代和未来之间

20、得到平衡。因此，城市规划就是将不同利益主体对经济、社会、环境等各方面的不同要求进行空间化的政策集合。,作为公共政策的城市规划的特点 城市规划是过程开放的公共政策 公共政策的根本出发点在于解决公共问题、维护公共利益，因而应当具有一定程度上的开放性。而在现实社会环境中，一些公共政策由于自身运行机制的特殊性，开放过程往往是有限的：要么只是结果公开、过程不透明；要么参与主体仅限于政府当权者，至多还包括专业精英。 相对而言，市场经济条件下的城市规划则是一种开放程度很高且主动性极强的公共政策。城市规划的过程不仅开放、透明，而且参与主体广泛。从规划的编制、审批、实施管理到调整的每一个环节都体现了开放透明的特

21、点，而参与的主体不仅包括政府、规划部门、规划专家，还包括其它相关部门、各种利益相关主体的非专业人士。同时，城市规划过程的开放并不仅仅限于消极的公开、宣传，还有主动接纳不同人士和团体的参与。近年来，有些城市在制定总体规划时，就以不同方式，广泛征集各方的意见，吸纳不同主体的参与，取得了积极的成效。,作为公共政策的城市规划的特点 城市规划政策具有衍生效应 城市规划能够广泛地影响一个城市的经济社会发展，该影响具有的衍生效应属于“乘数效应”。一方面，城市规划是空间开发的行为准则，而空间又是城市一切社会经济活动的基础载体，因此，城市规划这种空间政策会对城市其它的公共政策，如财政政策、土地政策、交通政策等都

22、会产生广泛的影响。另一方面，城市规划的核心功能是对城市建设行为的约束和引导，而这些建设物都具有较强的不易变更性，因而城市规划会随着这些建设物的“长期”存在而对城市各方面的发展产生长时间的影响。,社会问题对于城市规划政策的预期 对于社会价值的权威性分配，属于公共政策的本质属性，城市规划对于社会问题的关注，正应该是这一本质属性的体现。1990年代以来，我国处于转型期的城市出现了一系列的问题与矛盾，不断完善其公共政策属性的城市规划，需要关注和面对这些问题并有针对性地探讨对策措施。,社会问题对于城市规划政策的预期 贫富的两极分化及其空间极化问题 我国的开放政策、国际资本和技术的引进以及城市功能结构的转

23、变，导致有专长、高收入的社会群体的出现；同时，巨大的农村流动人口大潮、国有企业改革导致的结构性失业以及不断进入劳动力市场的新就业人口等，与有限的就业市场之间产生的很大的矛盾，也产生了新城市贫困阶层。城市的两极分化在空间上也表现出来，如集中的别墅区和贫民区不断形成强烈的对比，形成了所谓的城市社会空间分异。西方城市的社会空间分异引发了种族歧视与种族隔离、内城犯罪率高、郊区高尚住宅区规模集中和社会互动困难等问题。作为公共政策的一个新的领域，城市规划应该未雨绸缪，及早对这些问题加以重视，提出对策。,苏州老城居民区,苏州老城居民区,苏州老城居民区,苏州老城居民区,社会问题对于城市规划政策的预期 流动人口及其融入主流社会的问题 1990年代以来，中国大城市流动人口快速增长，在北京、上海、广州等特大城市，流动人口均超过300万人。移民城市更为典型，2005年深圳流动人口为1036万人，而户籍人口仅有182万，前者约为后者的6倍。流动人口对城市基础设施的消耗、子女上学等，都给城市运转带来巨大压力，使得城市规划必需充分考虑流动人口的影响，必须将流动人口融入主流社会和城市规划。,新楼下的城中村,社会问题对于城市规划政策的预期 私人汽车发展与交通问题 1990年代以来，中国居民私家车迅速增加的事实超出