贫困农户信贷权及其实现的经济法分析

1、贫困农民信用权及其实现的经济法分析关键词：贫困农户/信用权/国家调节内容摘要：贫困农户信用权是指贫困农户这一特殊主体为了满足基本的生存和发展需要，依法给予国家直接或间接的支持性贷款，实现应有的生活质量，获得参与经济发展机会的权利。我国现行的法律和政策没有确立贫困农户信用权这一权利形式，因此有关贫困农户信用贷款的制度设计实际上也没有以贫困农户为中心。贫困农户信贷服务的公共产品属性和对国家监管功能的依赖决定了贫困农户信贷权的经济法权利性质。我国贫困农户信用权的实现需要相关国家调控措施和经济法规制的完善。科举法学界对农民贫困1问题的研究从社会保障法的角度进行了很多，主要集中在如何解决贫困农民的生存问

2、题上2。但是农民的贫困问题既是生存问题，也是发展问题。牙齿文章试图从经济法的角度通过贫困农户信用权这一概念工具具体分析贫困农民的生存和发展问题。我们将讨论我国目前贫困农户信用贷款不足的制度不足，贫困农户是否应享有信用权，贫困农户信用权具有什么性质的权利，贫困农户信用权的实现，国家或社会有什么义务，实现贫困农户信用权所需的国家规制，经济法如何在牙齿方面进行规制。一、中国贫困农民信用权的缺失及其实施机制我国目前有关贫困农户信贷的法律制度主要由两大块构成。第一，规范贫困农户与农村金融服务机构之间信用合同关系的规范文件，主要有民法通则，合同法，商业银行法，担保法等。民法通则确定了包括贫困农户在内的农村

3、土地承包人的基本经营主体地位。这是贫困农户自主签订信用合同关系的基础。合同法的平等和自由原则定义了贫困农户与农村金融服务机构信用合同关系的平等和自治。商业银行法，担保法共同阐明了贫困农户信用合同关系的担保规则等。二、规范贫困农户、农村金融服务机构、中央和各级地方政府间信用支持关系的规范文件，主要包括农业法、多个“中央一号文件”(例如2004-2010年)、国家八七扶贫攻坚计划、中国农村扶贫开发纲要、中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定其中包括增加对贫困农户的信用投资义务，增加信用利息义务等。对贫困女性、残疾人等特定贫困农户的特别支持贷款义务对贫困农户的小额贷款和帮助开发小额金融服务的

4、义务等。此外，各涉外金融服务机构本身颁布的规范各下属金融服务机构网络，开展了与贫困农民信用业务相关的内部规定3，构成了与贫困农户信用贷款相关的金融内部制度。农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法、关于做好当前农村信用社支农工作的指导意见、关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见、中国农业银行“三农”信贷业务基本规程（试行）、中国农业银行农户小额贷款管理办法（试行）等。他们对贫困农户信用商品的金额、农户信用状态、年刊要求、项目选择、偿还条件等有明确的要求。上述规范性文件在将我国贫困农户信用关系纳入市场化合同关系的同时，在一定程度上肯定了政府对贫困农户信用贷款的支持义务，部分解决了我国贫困农户的信

5、用需求问题。在现行法律和政策的框架下，各地农村信用社、中国农业银行、甚至部分民间贷款机构4也对贫困农户实施了小额贷款实践。此外，自20世纪80年代以来，国家的信用扶贫政策受到了包括贫困妇女、残疾人家具在内的一些贫困农户的特别扶贫信贷资金的实际支持5。但是，目前我国的贫困农户贷款困难仍然是普遍的客观事实6，表明我国现行的贫困农户信用制度一定会存在某些问题。笔者认为，从根本上说，牙齿问题可以表现为我国贫困农户信用权及其实施机制的不足。首先，我国的相关法律和政策没有明确规定贫困农户信用权这一权利形式，这是我国贫困农户信用权制度设计没有真正以贫困农户为中心的根本原因。到目前为止，作为独立不可缺少的权利

6、形式，贫困农户信用权在我国相关法律、政策中没有明确的表现。民事欺诈本法湖南省农村信用社信贷管理基本制度，“三农”基本法性质的河北省农村信用社贷款操作规程（试行），具有纲领性文献性质的民法通则，没有对贫困农户信用权的表述。此外，与贫困农户信用利益相关的部分权利表达也不完整。例如，农业法第83条明确规定必须保障贫困农民的生存权，但遗憾的是，牙齿法对贫困农民的发展权没有明确的表述，贫困农民的发展权与贫困农民的信用利益诉求密切相关。由于相关法律、政策没有明确表明贫困农户信用权的权利形态，相应的贫困农户信用权保护也不能得到特别重视。这种基本的贫困农户信用权观念的缺乏将不利于贫困农户信用权保护机制的真正确

7、立。第二，农村金融服务的泛市场化改革客观排除了贫困农户的信用利益需求。20世纪80年代以来，我国农村金融服务走上了泛市场化改革的道路。也就是说，农村合作金融、农村商业金融、金融服务市场化改革为目标，追求经营安全和收益的市场原则下，农村金融服务机构，包括农村信用合作社在内的农村金融服务机构，与商业金融服务机构一样，开展信用业务时一般要求担保。抵押贷款对于贫穷的农户，无论是实物抵押贷款还是人的抵押贷款，都有自然的排除效果。(威廉莎士比亚、温斯顿、抵押贷款、抵押贷款、抵押贷款、抵押贷款、抵押贷款、抵押贷款)对于物品的担保贷款，贫困农户本身没有多少可担保的财产，而且对中国农村扶贫开发纲要、农业法等农户

8、可用于担保的财产进行了严格的限制，结果是贫困农户可以提供的有效担保物。在各地实施的小额信用联保贷款中，对贫困农户也有反作用。这是因为联保贷款具有类似的选择性效果。也就是说，富裕的农户往往不愿意选择贫困农户作为自己的年保对象。因为很难成为联保工作的一员，贫困农户也不大可能获得联保贷款。因此，农村金融服务的市场化运作将无情地剥夺贫困农户的信用需求。这种过于广泛的市场化改革和内生的保证和贷款人审查制度没有考虑到贫困农户的特殊生存状况，客观地导致了农村金融对贫困农户的排斥。再次，法律、政策中规定的政府对贫困农户的信用支持义务因实施机制的可操作性问题，具有很多宣言意义，不能落实。担保法、多个“中央一号文

9、件”等法律和政策规定了多个中央和地方各级政府对贫困农户的信用支持义务，但由于缺乏运营性的实施机制，这些支持义务在很大程度上没有成为现实。例如，对农村贫困地区的部分信贷支持没有直接指向贫困农户，国家的扶贫信贷利益被非贫困农户挤掉9；另一个例子是，如果国家对贫困农户的信用支持实行多种市场运营、政府补贴方式，由于没有相应财政、税收、产业政策的及时后续措施，作为自主经营主体的农村金融服务机构往往不愿意进行成本高、风险大的贫困农户信用工作。另外，根据物权法的规定，农村金融服务机构作为自主经营市场主体，这样，运营性的实施机制不足，国家对贫困农户的各种信用支持政策往往只有宣言意义，不能产生实际效果。由此可见

10、，重新认识和炫耀贫困农户信用权，在实施机制中具体实施，是解决贫困农户信用权困难的当务之急。二、贫困农民信用权利概念的提出及意义贫困农户信用权是贫困农户为满足基本生存和发展要求，依法获得国家直接或间接支持性贷款的权利。牙齿声明包含以下含义：第一，贫困农户的信用权主体不能维持贫困农户，即家庭收入不能维持，也不能只维持家庭基本的生存需求，因此不能维持温饱，缺乏自身发展能力的生存状态下的农户、非贫困农户不能成为这种特殊法律关系的主体。第二，贫困农户信用权的义务主体主要是具有经济调节功能的国家。也就是说，国家有义务通过货币财税工具等经济调节手段间接实现贫困农户信用权，合作性农村金融服务机构有义务在保持自

11、身可持续发展的前提下，按照合作社宪章开展贫困农户信用权业务。商业性农村金融服务机构作为独立市场主体，只有一般信用合同义务。第三，贫困农户信用权的功能在于满足贫困农户的基本生存和发展资金需求，提高贫困农户的生活质量，实现参与经济发展的机会，使贫困农民的生活更加有尊严。贫困农户信用权概念的提出符合现代金融社会贫困农民发展权各国贫困农户信用利益保护实践发展的时代要求。第一，现代社会经济进入金融时代的基本事实只能要求包括贫困农户在内的所有市场主体享受基本信用权。在经济社会中，市场主体之间的竞争在很大程度上表现为利用各种金融工具的机会和能力的竞争，而利用或不利用金融工具发展自己的市场主体在竞争中必然处于

12、劣势。过去的商业金融基于安全和利益的考虑，实际上剥夺了一些医药税站、弱势行业、弱势团体等的信用机会。这种情况不仅不公平，而且已经影响到经济社会的可持续发展。因此，法律必须要求所有市场主体给予基本信用权。2006年诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国格莱民银杏总经理穆罕默德尤努斯教授主张，所有人都应该有权获得金融服务机会，所有人都应该有金融服务机会参与经济发展。农民主体的贫困性主要是指农民比城市居民和外国发达国家农民经济贫困，社会地位薄弱。11因此，贫困农户信用权的享有和实现是金融社会中贫困农民这个弱势群体基本信用需求的保障。第二，牙齿权利的概念是我国宪法和部分纲领性文件对包括贫困农户在内的弱者发展权的

13、具体表述。我们宪法第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权”，人权的范围不仅包括生存权、人身权、政治圈，还包括经济、文化、社会等各方面的权利。显然，我们宪法中的“人权”规定包括贫困农民的发展权。邓小平多次强调，经济发展不能忽视穷人。他说，我们的小康社会是“人们生活普遍改善的小康社会”。我们允许有差异。像过去一样平均主义也不能发展经济。但是经济要发展到一定程度，就必须共同富裕”13。进入新千年后，我国的纲领性文件和领导人讲话开始更多地提到包括贫困农民在内的弱势群体的发展问题。党的十六大、十七大报告提出了“全面建设小康社会的奋斗目标”，牙齿目标显然包括实现贫困农民的小康生活。第十七届三中全会通过的

14、农业法明确提出要重点提高农村贫困人口的自我发展能力。2010年，在“两会”新闻发布会上，温家宝总理热情地说：“应该让更多的人分享改革发展的成果”，“我们的经济工作和社会发展应该更加关注穷人”。14此外，协调我国承认和通过的各国行动的国际人权文件中也有关于消除贫困和促进发展的措辞。2000年九月联合国千年首脑会议通过的商业银行法中提到了消除贫困、促进发展等问题。再次，牙齿权利的概念也是一些国家实践和联合国倡导的普惠星金融理念的实际响应。早在20世纪70年代，尤努斯创立的格拉明银杏贷款项目开始了针对贫困农民的小额贷款实践，目前孟加拉国农村小额贷款对象中95%以上是贫困女性，甚至超过17647名乞丐

15、获得了贷款15。在尤努斯的影响下，为穷人提供小额贷款的做法从孟加拉国扩散到马来西亚、菲律宾、印度、尼泊尔、越南、南部非洲、甚至美国等发达国家。1997年举行了小额贷款国际高峰会议，其目标是让世界上最贫穷的1亿家庭获得小额贷款和其他金融服务。到2001年底，全球5400多万家庭得到了小额贷款的优惠，其中2680万人最贫困(即每天渡边杏1美元的人)17。2005年，联合国在宣传小额信贷年时广泛使用了“普及性金融体系”的概念。其基本意义是构建有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。尤其是允许被排除在正规金融体系之外的客户(如农户、小企业等相对贫困层、产业、地区)接受牙齿金融服务。普惠星

16、金融体系的理念是包容的金融服务理念，特别是为弱势群体提供与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利，只有包括穷人在内的弱势群体才被选为金融服务的对象。向过去难以到达的更贫困、更偏远地区的客户开放金融市场，任何人都有参与经济发展的机会。18。尤努斯的主张和联合国互惠金融理念的价值取向，以穷人的信用利益为中心，切实保障了贫困农民等弱势群体的信誉。贫困农户信用权概念的提出就是引起社会各界的广泛关注，建立包括实现贫困农户等贫困农户信用利益在内的更加包容的金融体系。三、贫困农民信用权的经济法性质作为具体的权利形式，贫困农户信用权在形式上具有一定的民商法权和社会保障法上福利权的性质，但实质上介于民商法权和社会保障法权之间。这是只有适当利用国家调节功能才能实现的经济法权。贫穷的农户信用关系是有偿利益关系，经常通过自愿签订和履行合同的方式实现。这种合同的主体具有同等的法律地位，具有一定的民商法性质。在以孟加拉国格莱民银杏等贫困农户为贷款对象的小额贷款服务金融机构中，金融机构贷款不仅收取利息，还收取利息。贫困农户贷款的目的不是为了某种生活需求，而是为了实现某种生产经营权的需求。这些都表明，贫困农户信用权具有一定的民商法性质。但是，尽管贫困农户信用利益关系是有偿药益关系，贫困农户信用权形式具有一定的民商法权性质，但实质上仍将渡边杏被视为民商法权。以孟加拉国格莱民银行等贫困农户