农村公共产品供给与农民收入问题研究

1、农村公共产品供给与农民收入研究王国华/李克强中央财经大学原材财政研究 2003年1号一、简介许多发展中国家在工业化进程中采取了歧视农村和农业的政策。也就是说，农业征税支持城市和工业发展，偏向于城市的大量投资。牙齿政策最基本的出发点是城市和工业更容易受到经济快速增长的影响。我国在工业化进程中实际上走着农村支持城市发展的道路，结果是农村和农业发展的后劲不足，农民收入增长缓慢。(威廉莎士比亚，温斯顿，工业化，工业化，工业化，工业化，工业化)进入95后，农民收入增长幅度呈逐年下降的趋势，在过去4年里下降了8.79%，下降了9个百分点以上。特别是1999年的增长率为2.22%，远远低于国民经济增长速度。

2、农民收入增长缓慢的原因一般认为结构论，即农业结构调整缓慢限制农民收入增长。生产组织论，即农业生产组织落后，束缚了生产力的发展，农民收入水平低。城市化理论，即中国城市化进程缓慢，导致了城乡二元结构的差异。政府论，即政府对农民和农业的保护不足，农民收入水平下降。还有分配理论、农民质量理论等。我们认为，限制农民增收的根本原因是改革开放后对农村公共产品的供给延迟，政府将有限财力的大部分投入城市，表现出严重公共产品供给的城市化倾向，影响了农村公共产品的生产。(农村死产产品是农村地区内生产的产品，死产产品生产还包括传统农产产品的生产，还包括乡镇企业产品的生产。)根据公共产品理论，公共产品供给对有效提高民间

3、产品边际投资产量、提高农村民间产品竞争力，同时将人才、资金等社会财富等可创造资源流入农村具有直接作用。提高农村民间产品的生产效率。因此，提出了公共产品的城市化倾向削弱农村公共产品的供给，影响农村新产品的供给的基本假设，这是农民收入增长放缓、城乡差距扩大、二元结构更加突出的根本原因。二、公共产品理论、农村公共产品和私人产品(a)公共产品理论根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和思想产品。在公共支出的纯理论中，根据塞缪尔森的定义，纯粹的公共产品或劳务是这种产品或劳务。也就是说，所有人消费这种物品或劳务不会导致其他人对该产品或劳务的减少。另外，公共产品或劳务是与民间产品或劳务大不相同的三个茄子特

4、征：效用不可分割、消费不可竞争、利益不可分割。具有个别消费者拥有和享受的敌对性、排他性、可分离性的产品是个人产品。两者之间的产品被称为给了公共产品。根据西方经济理论，“市场失灵”存在，因此市场机制在所有领域都很难实现“帕累托最优”。尤其是在公共商品方面。如果民间部门通过市场提供，必然会出现“免费乘车者”，很难最大限度地提高休莫指出的“公共悲剧”牙齿全体社会成员的公共利益，这是市场机制本身难以解决的课题。此时，政府应该出面提供公共物品或劳务。另外，由于外部效应的存在，个人不能有效提供也可能导致供应不足，这需要政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关公共产品或劳务。(b)农村公共产品的类别农村公共产

5、品是公共产品的一部分，还具有一般公共产品的特性。但是由于农村社区的特殊性，农村公共产品也具有其特殊性。1.农村公共产品的一般类别农村社区的公共产品与农民或家庭本身消费的所谓“个人产品”相比，是当地农村地区居民共享的“产品”。农村公共产品是指能够满足特定社会公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特征，即排他性、非竞争性和不可分割性。公共品还可以分为“硬”公共品和“软”公共品。交通、通信、电网等基础设施等“强硬”公共产品，保障农业生产的水利资本建设和农村教育、科学研究等。“软”公共产品包括信息、技术服务、技术培训、维护公共秩序、制度安排和政策等。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，

6、农村公共产品的很大一部分是具有准公共产品，即纯公共产品和私有产品之间特性的公共产品，其特点是：一是有益的溢出效应，即不仅是社会效益，而且对个人也有好处。第二，在一定程度上有消费上的排他性。也就是说，不是牙齿地区的所有居民都受益，而是在一定的限制条件下居民或企业受益。第三，在一定程度上存在消费上的部分性。也就是说，随着供应范围的扩大，其成本也在一定程度上增加，因此不是完全竞争。根据准公共产品理论，准公共产品可以根据公共性质分为接近纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品、接近市场产品的准公共产品3种。牙齿税茄子类型的准公共产品具有不同的公共性，因此政府和受益人的成本分担率在理论上也应该不同。例如

7、，第一类准公共产品政府负担的部分为60-80%，第二类准公共产品政府可负担的比例为40-60%，第三类一般为30%以下，或者以政府折扣方式。其中，农村教育、科学研究、科技普及示范等应属于第一类准公共产品，技术培训、技术信息服务等应属于第二类、卫生、文化娱乐、体育设施等第三类准公共产品。农村公共产品的特殊性农村社区具有边缘性和生产分散性。也就是说，农村社区位于中国行政区域的最底层，农村地区内的生产规模小，经营分散，农村的边缘和生产分散决定了公共产品供给的特殊性。第一，农村的边缘决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品复盖农村的可能性，部分农村公共产品也是上级政府提供的公共产品的辅助和扩

8、展，因此农村公共产品也是多层的。第二，农村分散生产经营状况决定了城市中个人可以提供的部分产品，在农村，必须由政府提供，以公共产品的形式提供。例如，在新技术、新产品、工业中，这完全可以表现为一种企业行为，但在农村，农业新产品、新技术推广初期，农民对技术的信任度较低，因此，新产品、新技术的排他性表现为对新产品、新技术的市场需求不足，普及者面临市场风险，造成普及困难。因此，新产品和新技术的普及需要国家提供或政府给予一定的补贴。(c)农村公共产品的功能农村公共产品供给对以传统农业为现代农业，促进农村工业化具有重要的现实意义和长期战略意义。第一，农村公共产品供给减少了农村民间活动的总成本，包括生产成本、

9、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本，提高了农村民间生产活动的效率。第二，农村公共产品的供给可以减少农业的自然风险和经济风险。发达的水利设施可以提高农业的防自然灾害能力，发达的病虫害预防和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，发达的农业保险体系可以进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数。市场信息系统降低了农产品的市场风险，提高了农产品生产和销售的稳定性，缓解了纯粹市场力量作用下的波动性。第三，完善的农村公共产品将促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化、可持续发展，直接或间接地促进社会分工的发展(这也是农业“妈妈产业”特有的功能)。有助于提高整个社会的劳动生产率。第四，农村公共

10、产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础，市场的联系和沟通，市场信息的收集、传播和扩散，市场物流的进入和出口，市场商品的储存和储备，市场的管理和清算，市场出入人员的公共生活服务等，都离不开必要的物质技术基础。否则不会起作用。(d)农村民间产品对农村公共产品的依赖性改革开放以来，我国农村实行家庭联产承包责任制，农民生产个人商品主要以个人行动为主，其组织形式是家具单位，个别农民的个人产品在农业生产份额上很小。因此，农村民间产品的生产具有较强的分散性。这种分散的组织形式的个人行为，使农民的个人产品生产对农村公共产品供给有很强的依赖性，农村经济市场化程度越高，个人产品生产越多，对农村公共产品的依赖就越

11、大。农村公共产品的供给具有与农村私营生产技术增长的“包络轨迹”相似的特点。也就是说，随着社会生产和人类生活水平的提高，对农村公共产品的要求也在提高，适应农村社会经济文化水平，对相应的新公共产品产生需求，低级公共产品向越来越高级化的方向发展和演化。三、农村公共产品供给的实证分析(a)农村公共产品供应现状20世纪90年代以来，农民收入增长幅度放缓，城乡居民收入差距扩大，但农村基础设施水平与城市相比，不能反映收入差距的倍数。我国农村有很多居民没有得到符合卫生标准的饮用水，农村近50%的居民还没有喝自来水。缺乏必要的医疗卫生设施和服务；9年义务教育制度的目标也没有实现。交通网、能源网、信息网等基础设施

12、严重落后。牙齿设施在城市是免费的或低成本的(包括补贴性质)提供市民，在广大农村，大部分基础设施，甚至是村民集资建设的公路、饮水、地区社会内广播系统、路灯等，都是农民自行出资设立的。(b)农村公共产品投资不足由于我国的统计口径问题，很难得到根据上述分类严格分类的数据，因此我们暂时根据公共产品的内涵，大致分为支持农业生产支出和农村水利气象等的事业费、农村资本建设支出、农业科技3项费用、农村救济费4项。从农村公共产品的整体投入情况来看，改革开放后财政农业支出占财政支出的全部比重较低，除去水利、气象等事业费支出，农村投资只占财政支出的3%左右。从财政投入结构来看，对财政的农村支出主要提供支持农业生产和

13、农村水利气象等部门的事业费和基本建设费用。牙齿两个茄子一般占94%左右，农业科学技术3个费用所占比重不足1%，牙齿部分能更有效地给民用产品带来边际产量增长。但是，有限的财政支农资金还没有完全到位。据统计，约30%的地农资金不能按时到达，或者干脆不在原地，短期或长期转移使用。1993年国家财政金融渠道对农业的投资为1265亿韩元，实际用于农业的只有713亿韩元，1994年净流出了814.3亿韩元。因此，财政支农资金出现了严重的“农转费”现象。联合国粮农组织要求在广大发展中国家农业研究方面的投资每年增长8%，投资份额应占农业总产值的0.6%左右，我国实际上没有达到联合国的最低要求。与发展中国家相比

14、，发展中国家对农村基础设施投入的一般水平在10%左右，我国只有3%左右。可见，我国财政对农村公共产品的投资太低，不能满足和适应农村经济发展的要求，这是显而易见的事实。(c)农村公共产品供给的基本特征特点之一：农村公共产品的体制外供给具有较强的公共产品“外部性”，因此，他们的生产或供给往往与“公共财政”挂钩，成为政府活动的重要组成部分。公共产品供给制度由公共产品供给的决定制度、公共产品的资金投入或成本分担制度、公共产品供给的资金使用及管理制度三个茄子基本要素组成。决策制度是公共产品供给制度的基础，公共产品的成本分担制度是根本，资金使用和管理制度是公共产品供给的保证。改革开放前，农村公共产品的供给

15、主要取决于国家，人民公社制度的基本特征是政事一体化。无论是生产队还是公社一级，在一定程度上履行政权职能的同时，也是经济组织。在牙齿体制下，公社区内公共物品的需求主要由公社内部解决。废除人民公社体制，实行家庭共同生产合同责任制后，人民公社时期没有改变体制外公共产品供给体制，一直延续到今天。第一，从公共产品供给的决策制度来看，农村公共产品供给决策程序是“由上而下”的。也就是说，农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”。偏好，决定“上级”提供公共产品供给的品种和数量，不建立公共产品需求的公开机制，不能真正反映农村地区大部分需求意愿。第二，从公共产品供给的成本分担制度来看，农村税费改革后，国家和地

16、方政府实行财政承包，除了大型水利建设、农村电网等，将地方建设任务交给地方政府(主要是县乡政府)，不再通过农村改革前拨款支持。据农业法透露，农村的主要、大型、地区间公共产品筹集是中央、地方、农民个人的共同负担，但由于中央财力有限，资源分配的非农化偏好，地农支出较少。由于当地政府的财力限制，不能带来政治成果或社会福利的公共产品很难有效提供。农村公共产品供给的基本结构是纯公共产品承担政府财政(主要是党政机关的行政支出)、准公共产品或有效供给或农民自行。因此，与城市公共产品供给相比，农村公共产品的供给表现为体制外供给。特征2:在“软”公共产品供给不足的农村公共产品供给中，地方政府倾向于在有限财力的限制

17、下投资于公路、水利基础设施等“硬”公共产品。这都是因为可以看作是“公共”，具有可见性，并以对科技成果的普及应用、信息供给及相应的制度安排为主。特别是对农村民间产品生产效率有重大影响的制度安排和信息支持系统。在农村(农业)投资效益相对较低的情况下，信息供给具有补偿的性质，应更加重视整个社会的整体经济效益。那么，提供信息的牙齿“组织”只能由政府、政府组织信息这一公共物品的供给。农村工业化水平低、税源少，在政府财力不足无法生产更多农村公共产品的情况下，政府可以及时有效地进行制度安排，通过其他方式进行公共产品供给。但是，政府在无法全部负担牙齿部分公共产品的供给时，也没有提出相应的制度。特别是信息系统建设、农业技术培训、农业技术普及、市场体系建设等公共产品缺乏政府供给。这些公共产品属于准公共产品。政府可以通过给定的规则提供社会各方面的资金农村公共产品。特征3:农村公共产品供给存在结构性问题。公共产品等于消费者的边际