《旅行社条例》学习交流(新).ppt

1、旅行社条例学习交流,标题纲目,一、从旅行社管理条例到旅行社条例 二、拓展业务范围 三、类别划分调整 四、监督管理 五、扩展网络体系 六、放宽入门条件 七、下放许可监管 八、加重违规处罚 九、完善保证金制度 十、规范监督检查 十一、治理挂靠承包 十二、扭转低价模式 十三、解决超范围经营 十四、交流思想认识,一、从旅行社管理条例到旅行社条例,从广义的法律角度上讲，旅行社条例仍属于行政法的范畴，因此尽管删去了“管理”两字，但并未改变其行政管理法的性质。 但是，这种变化也意味着政府职能从重审批向重监管的转变，在规范企业经营行为的同时，也进一步规范了政府部门的行政行为。,二、拓展业务范围,新条例：旅行社

2、是从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人 老条例：旅行社是指有营利目的、从事旅游业务的企业;旅游业务是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动,新条例的拓展,新条例不仅首先明确了招徕、组织、接待旅游者的主营业务，而且明确了国内、入境和出境三大主要业务，并具有“为旅游者提供相关旅游服务”的规定。,新细则的拓展,为旅游者提供的相关旅游服务主要包括 安排交通、住宿、餐饮和观光、游览、休闲、度假、娱乐等服务，提供导游、领队服务和旅游咨询、旅游活动设计服务； 接受委托，为旅游者

3、代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等委托代理服务，为机关、事业单位和社会团体的差旅、考察、会议、展览等公务活动代办交通、住宿、餐饮、会务等事务，为企业的各类商务活动、奖励旅游等代办交通、住宿、餐饮、会务、观光、游览、度假、休闲等事务。,背景和意义,我国旅游发展及其方针的调整 第一阶段:入境旅游一支独秀与国内旅游三不方针（不提倡、不鼓励、不限制） 第二阶段:大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游(全面提升、规范发展)。(“八五”末期、“九五”初期提出) 第三阶段:大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。(2009年提出),1985年，旅行社管理暂行条例划

4、分为一类、二类、三类旅行社； 1996年，旅行社管理条例划分为国际旅行社、国内旅行社； 2009年，旅行社条例取消旅行社类别划分，今后旅行社只有业务划分而没有类别划分。,三、类别划分调整,四、监督管理,1996年，旅游行政管理部门应当依法加强对旅行社和外国旅行社常驻机构的监督管理，维护旅游市场秩序； 2009年，旅游、工商、价格、商务、外汇等部门应当依法加强对旅行社的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理； 对旅行社诚信记录、旅游者申诉信息进行公告。,五、扩展网络体系,新条例 旅行社设立分社，仅需持旅行社业务经营许可证副本，向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，然后向分社所在地的旅游行

5、政管理部门备案 旅行社分社的设立不受地域限制，分社的经营范围在设立社的经营范围内核定 旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点，向工商行政管理部门办理设立登记，然后向所在地的旅游行政管理部门备案。,放宽分社设立条件,取消了设立社需要具备年接待10万人次游客的条件要求 取消设立社增加注册资金的要求（原来规定国内社每设立一个分社要增加15万元、国际旅行社要增加75万元） 减少保证金数额：每设立一个分社，需要增存5万元（经营国内旅游业务和入境旅游业务）或30万元（经营出境旅游业务）或增加相应数量的银行担保，全部降一档,服务网点设立条件,新条例没有设定条件和要求 新细则对备案资料、方式、名称、

6、服务条件、管理等做出规定，并与国家工商行政管理总局协调一致和共同部署执行 地方可以根据需要，依据法律法规授权，对服务条件做出具体规定,代理招徕注意事项,1、必须以委托方的名义进行宣传招徕 2、可以代委托方接受游客报名、收取旅游费用、通知有关事项 3、合同、发票和有关资料必须是委托方的 4、旅游合同关系是游客与委托旅行社之间的，旅行社的所有责任都由委托方承担 5、代理社按照代理协议进行代理活动，向委托方收取代理费 6、受托方不得将代理业务再委托给分支机构,重大意义,旅行社业务内容的全面化：招徕、咨询、组团、发团、接待以及批发、代理、零售并举 大大扩展旅行社经营服务体系，适应国民旅游服务和旅行社经

7、营需要 促进旅行社经营服务体系的发育完善和业务分工体系的形成，即旅行社经营服务网络形式和数量增加、逐步形成业务链纵向分工,六、放宽入门条件,1、旅行社注册资金的下限统一调整为30万元人民币，为原来法规规定的最低限额即经营国内旅游业务的国内旅行社的最低限额，而原来经营国内旅游和入境旅游业务的国际旅行社的最低限额是150万元 2、旅行社质量保证金的数额，不经营出境旅游业务的旅行社为20万元，经营出境旅游业务的总额为140万元，在三年后没有受到罚款以上处罚的核退至50%，可以采用银行担保的方式而不需要存入资金,分社和服务网点,1、取消年接待达到10万人次的条件限制 2、取消设立分社增加注册资金的规定

8、（15万元和75万元） 3、保证金每个分社5万元（经营国内旅游和入境旅游）或30万元（经营国内和入境旅游）要增加30万元保证金 4、服务网点没有注册资金和保证金的条件要求,目的和意义,适应旅游业发展、国民旅游特别是国内旅游消费及其对旅行社服务的需要，进一步加快旅行社业开放和发展 适应国民全面小康生活的客观需要。旅游休闲在我国是日益大众化和日常生活化的活动，需要旅行社服务覆盖城乡，深入社区，直接面向个人、家庭、团体，理想状态是让我国城乡居民象购买日常生活用品那样便捷地获得旅游产品和服务，起码要象教育、医疗、电信、金融服务那样来布点、建网,目的和意义之二,贯彻关于加快发展服务业、促进国家产业结构战

9、略调整方针。旅行社是传统服务业与新型服务业相结合的产业，是旅游业的龙头，而旅游业是正在加快培育的国民经济重要产业和服务业的龙头,目的和意义之三,贯彻大力发展国内旅游、扩大内需特别是消费需求、促进国民经济平稳健康发展等国家战略方针 1、旅游消费是最终消费，且是发展型、享受型、时尚性的消费。旅游需求目的多种多样，资源项目丰富多彩，产品服务点多面广，关联带动功能突出，在扩大国内需求特别是消费性需求方面作用重大。 2、旅行社承担着沟通旅游活动各环节、各方面的重要职责，对连接、引导、促进生产和消费发挥重要桥梁、纽带、参谋作用，加快发展旅行社业对加快发展旅游业至关重要，旅行社作为劳动、知识、信息密集型行业

10、，其加快发展、壮大规模，对扩大就业、交流信息、传播科学知识、弘扬先进文化等，也有非常突出的作用。,目的和意义之四,形成优胜劣汰的动态运行和发展机制 1、旅行社企业多与少之争 2、扩大开放是我国旅游业和旅行社业发展的基本方针和成功经验 3、有利于形成入出通畅的产业运行和发展动态机制,七、下放许可监管,1、旅行社设立许可由省级旅游局或者 其委托的市地州级旅游局负责并发证 2、出境旅游业务许可由国家旅游局或者其委托的省级旅游局负责并发证 便利企业，降低管理成本 申请设立旅行社以及领取、换发许可证，可以不出省甚至不出市地州 申请出境旅游业务也可以不出省,日常监管处罚权下放,1、旅行社的日常监督、检查管

11、理由各级地方旅游局负责 2、旅行社违规处罚主要由省级旅游局负责 进一步贯彻落实“分级管理与属地管理”相结合的原则 缩短监督管理时空距离，降低成本，提高效率，增强效果,八、加重违规处罚,1、无许可经营处罚：对未取得旅行社业务经营许可证经营旅行社业务、旅行社超范围经营和外商投资旅行社经营出境旅游业务，法规规定的罚款金额，分别从1万元以上5万元以下和5000元以上2万元以下，统一提高到10万元以上50万元以下，上、下限分别提高到原来的10倍和20倍、25倍,2、无证导游和领队,对使用无证导游和领队的罚款金额，从5000元以上2万元以下，提高到2万元以上10万元以下，分别提高到原来的4倍和5倍,3、吊

12、销许可证,情节严重予以吊销许可证的情形从5种增加到15种，包括转让、出租、出借许可证，不按规定存入、增存、补足保证金，不投保旅行社责任险，外商投资旅行社经营出境旅游，拒不履行旅游合同约定的义务，不因不可抗力而改变合同安排，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加自费项目等,4、主要负责人违法禁止,规定旅行社被吊销许可证的，其主要负责人五年内不得担任任何旅行社的主要负责人；因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕后五年内不得从事旅行社业务经营活动,为什么和是否要加重处罚,1、乱世用重典 2、市场经济中，规则是罚出来而不是说教、表彰出来的 3、处罚幅度大是为了含盖范围更大 4、处罚违规者，合法经营者

13、得益，只有严厉制裁违规者，才能为旅行社企业创造良好的经营和发展环境,九、完善保证金制度,1、调整保证金的数量标准 一般旅行社为20万元，经营出境旅游业务的旅行社为140万元，每个分社为5万元（只经营国内旅游和入境旅游）或30万元（同时经营出境旅游）。 原来的国内旅行社为10万元，其分社为5万元；国际旅行社为60万元，其分社为30万元；出国游旅行社为160万元。 新条例取消了旅行社分类，一般旅行社都可以经营国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行社，其保证金数额下调幅度很大，即每个旅行社从60万元下降到20万元，分社从30万元下调到5万元，出境游旅行社也有20万元的降幅,2、减少保证金,旅行社

14、自交存或者补足质量保证金之日起三年内，未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将保证金的交存数额降低50%，并向社会公告；旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金 就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社10万元，出境游旅行社70万元，分社也同比例减少,3、银行担保,旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担保，进一步将很多旅行社承担的保证金制度成本降低到非常低直至为零（指银行提供无抵押的信用担保）,4、保证金利息所有权,利息全部归旅行社所

15、有，取消了“旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费”的规定，既直接减轻了旅行社的负担，又维护了保证金及其利息所有权的完整性和权威性,5、改变管理方式,保证金由旅行社到指定银行设立专户存储，而不再交旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储。这样，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。减少了旅游行政管理部门这样一个主导环节，既方便了旅行社和银行，又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作，促进其转变职能和工作方式,6、加强监督管理,旅行社在旅游行政管理部门使用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因

16、侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金；旅行社未在规定期限内存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销许可证,目的和意义,新条例对旅行社质量保证金制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻企业负担、便利旅行社、加强监督管理和更好地发挥其功能作用这条主线，也是在贯彻落实建设成熟完善的社会主义市场紧紧体制的总体战略，加快推进政府机构改革，以转变政府职能和工作方式,十、规范监督检查,旅行社业务年检制度的功能目标 管理功能对旅行社监督检查的制度化、常规化，实行过程性监

17、督管理 统计功能全面了解、掌握旅行社行业运行和发展状况,旅行社业务年检制度的建设,1991年，国家旅游局与国家工商局联合印发关于加强对旅行社审批、登记和年检管理的通知，依据旅行社管理暂行条例，建立旅行社业务年检制度,上升到法规制度,1996年国务院发布的旅行社管理条例，在规定旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务账目等情况进行监督检查之后，明确规定：“旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关资料。”,老细则的具体规定,国家旅游局同年发布的旅行社管理条例实施细则，在对业务年检

18、的方式做出规定后，明确规定：“旅游行政管理部门在每年年度检查后，应当发布年度检查通告。对没有通过年度检查的旅行社，旅游行政管理部门可以根据有关规定注销其许可证，并通知工商行政管理部门注销其营业执照。”,进行全面规范,1998年国家旅游局制定旅行社业务年检办法，对年检做出具体内容、方式、措施、结果等规定，明确规定了通过年检、暂不通过年检、不予通过年检的依据和处理方式。,新条例没有使用年检概念,新条例只规定：“旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。”,新细则的有关规定,“旅

19、行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年3月底前，报送主管的旅游行政管理部门：（一）旅行社的基本情况，包括企业经济类型、出资人、员工、部门设置、分支机构、网络体系等；（二）旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；（三）旅行社组织接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游的组织、接待人数等；（四）旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任险、认证认可和奖惩等。”,年检的改革调整,1、检查和要求企业报告的内容，必须纳入旅游统计之中 2、根据检查发布旅行社行业经营发展状况通报，必须纳入法规规定的公告之中 3、对不符合和违反规定的企业作出处理、处罚，必须按照法规、规章的规定进行 4、进

20、行排优排强，只具有推荐引导的性质，而不是依照法规必须开展的 5、慎用“年检”概念,目的和意义,规范政府对企业的检查监督行为，减少政府对企业经营管理的干预，为企业经营发展创造更为宽松的外部环境，同时促使旅游行政管理部门转变工作思路和工作方式，加强对企业经营的指导和服务,十一、治理挂靠承包,部门挂靠承包就是旅行社接受外部人员挂靠或承包部门，按年收取挂靠承包费（管理费），允许挂靠承包部门以旅行社的名义独立开展业务经营活动。 部门挂靠承包的实质是非法出租、转让业务经营许可证。,为何存在且愈演愈烈,1、一些企业缺乏长远眼光、追求眼前利益甚至故意要浑水摸鱼，主要经营管理人员不懂业务。 2、旅行社增加服务网

21、点的合理需求难以顺畅得到满足。国民旅游需要设立网点开展游客招徕和咨询服务，自行设置服务网点手续烦琐、限制很多、监督管理工作量大，如果有人去自行设立、经营、管理，而且向旅行社交纳一笔管理费，就是“既不花钱还能赚钱”、又可以扩大业务量的“好事”。且大多有君子协定，出了问题挂靠者自行负责，常用手法是挂靠者一走了之、旅行社矢口否认与其有关。,中小投资人的目的难以合法顺畅实现,中小投资人要从事旅行社业务，特别是要取得出境游经营权，如果自行设立旅行社，大多不具备所需实力，且审批控制很严，手续烦琐，设立后经营管理、业务开拓、人才培养等也不是其所能胜任的。最简单的办法是找旅行社挂靠、承包一个部门，一年交几万甚

22、至几千元，几个人合伙就能做业务。不仅手续简便，投入有限，而且“船小好掉头”，旅行社不管，政府管不着。如有人也要做，还可以“卖”办公桌甚至一条桌腿给他，帮助分担“管理费”。 这样，有求有应，愿打愿挨，各取所需，大家发财，势成燎原。,治理对策,新条例大大降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件，设置了比较可行简便的设立方式和程序，可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社经营服务市场的需要，同时也满足了旅行社招徕咨询的需要，部门挂靠承包的土壤基本消除。加上对旅行社非法转让、出租、出借许可证设置了禁止性规定和严厉的处罚规定，少数行此道者将受到严厉制裁，直至被清除出旅行社行业，这个问题可迎刃而解。,案例1

23、,2010年5月7日，中国青年报以内蒙古多家旅行社公开出租部门些大型旅行社就收租子的“地主”为题，反映内蒙古两家旅行社涉嫌挂靠承包经营。据调查，承包一个部门纳1万元保证金，承包费为每年1.5万元，承包人可以对外宣称是该旅行社的某一部门，各个承包部门业务独立，旅行社不过问。挂靠承包经营导致内蒙古旅游市场出现秩序和质量问题。,国家旅游局要求内蒙古自治区旅游局立即对报道中涉及的内蒙古海外、内蒙古中旅的挂靠包问题进行调查。经查，内蒙古自治区旅游局认定其中一家旅行社挂靠承包事实成立，依据行社条例第四十七条的规定，对其处以停业整顿一个月的行政处罚。同时内蒙古自治区旅游局成立领导小组，于2010年6月10日

24、至10月30日在全区开展旅行社挂靠承包专项整治，先后开会议60余次，检查旅行社612家，处罚旅行社53家，其中，通报批评9家，停业整顿3家罚款4家（数额4.4万元），注销旅行社31家。通过专项整治，统一了对挂靠承包危害性的认识建立了防范和打击挂靠承包的相关制度，挂靠承包现象得到有效遏制。 由于旅行社挂靠承包现象在全国很多地方都存在，因此，国家旅游局转发了内蒙古自治区游局整治旅行社挂靠承包经营专项工作方案，在全国部署治理旅行社部门挂靠承包违法行为,本案中所描述的旅行社承包挂靠，是承包挂靠人向旅行社交纳一定费用，就可以对外以该行社的名义经营旅游业务，即使用该旅行社获得的旅游业务经营许可证。这实际上

25、是旅行社业经营许可证的出租和租借。对此，旅行社条例实施细则第二十七条做出了明确界定：“旅行的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为：（二）准许其他企业团体或者个人，以部门或者个人承包、挂靠的形式经营旅行社业务的。”对于转让、出租、出和受让、租借旅行社业务经营许可证得行为，旅行社条例第四十七条规定了罚则：“旅行社让、出租、出借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门责令停业整顿1个月至3个月并没收违法所得；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社业务经营许证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处万元以上50万元以下的罚款

26、。”,十二、扭转低价模式,基本情形 旅行社迎合国内和出境旅游者追求价格低廉的消费心理，采取低于实际需要的水平报价，并以此价格接受游客报名和签订旅游合同，然后利用信息不对称即旅行社所掌握的有关旅游项目内容、服务水平、价格的信息远远多于游客，与地接社、景区、旅游商店、导游等联合起来，采取诱导、欺诈甚至胁迫等手段，让游客参加质次价高的自费项目和购物活动，获取高额回扣，来弥补旅游费用差额，并为旅行社、导游等谋取收入。,对策一,规定旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者；未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确

27、、完整的说明；对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释。 着眼从源头上遏制零负团费，禁止旅行社进行低价招徕，在签订旅游合同时要承担说明责任，而且必须真实、准确、完整，同时又着眼于过程控制，即非经游客同意，旅行社不得在旅游合同之外因提供服务再收取费用，包括旅行社不得另行收取自费项目费用,对策二,规定旅行社与游客签订的旅游合同，必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等，做出明确约定；旅行社及其导游和领队不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，旅行社不得要求导游和领队接待不支付接待和服务费用

28、或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游和领队承担接待旅游团队的相关费用；旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队 这些都是直接针对零负团费操作模式所进行的禁止性规定，分别从旅游合同签订、送团、接团、导游和领队服务等各个环节来控制,对策三,严厉处罚违规者 1、旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依据广告法等法律法规给予处罚 2、旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格主管部门依据价格法等法律法规给予处罚,对策三,

29、3、旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款 4、欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的，对旅行社由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款，对导游和领队由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款，情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证,对策三,5、旅行社要求导游和领队接待不支付接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游和领队承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款

30、6、旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用，旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本，接受委托的旅行社接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队，由旅游行政管理部门责令改正，停业整顿1个月至3个月，情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证 按照这些规定，敢于铤而走险继续搞零负团费操作的，应该比较少见了。,十三、解决超范围经营,基本情形 1、没有出境旅游业务经营权的旅行社从事出境旅游招徕等业务 2、国内旅行社从事入境旅游接待和出境旅游招徕,化解之策,1、获得旅游行政管理部门许可、领取许可证的旅行社，都可以经营国内旅游业务和入境旅游业务，原来的国内旅行社超范围经营入境旅游接待业

31、务问题将不复存在 2、旅行社可以设立专门从事招徕、咨询服务的服务网点，且没有进行条件限制，并设置了比较简便易行的设立方式和程序。出境游组团社通过设立服务网点来合法、便捷地满足招徕游客需要。这就从需求环节进行了化解,更为有效的对策,新条例对于旅行社相互代理招徕业务没有做禁止和处罚规定。根据新条例关于旅行社可以设立服务网点从事招徕、咨询服务的规定，新细则在解释转让、出借或出租许可证行为时，明确将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外 据此，不仅出境游组团社设立的服务网点可以代理出境游客招徕、咨询业务，而且所有旅行社都可以接受出境游组团社的委托，代理出境旅游招徕、咨询业务。当然，国内旅游业务的招徕

32、、咨询也可以搞旅行社相互之间的“同业代理”。这样，旅行社超范围经营就会大幅度减少。,十四、交流思想认识,1、制度是实践的总结概括，制度落后于实践是正常、常见的现象 在通常情况下，先有实践，然后通过认识实践，了解实践的要求，建立起制度，来调节实践中人与人、人与自然的关系，满足实践的需要，促进事物更好、更快地发展 就新中国的旅游业及其制度建设来说，先是有国家发展入境旅游的实践，才逐步形成了一套入境旅游接待服务和监督管理制度。随着国内旅游和出境旅游的兴起和发展，以国内、入境、出境三大市场和观光、度假、专项三大产品为对象，我国有关旅游的制度体系不断调整、完善。 结论：实践在先，制度在后；作为制度表现形

33、式的法规、规章要不停地的修订或废旧立新。,思想认识交流2,法律、法规的实质是对各有关方面认识和要求的集中概括，要找出各有关方面利益和认识的共同点，要做深入广泛的调查研究 新条例修订程序 1、国家旅游局提出意见和建议修订文稿报国务院 2、国务院同意修订并启动修订程序，由其法制工作部门研究旅游部门的意见、建议形成修订草案，发旅游、工商、公安、质检、物价等政府相关部门和全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院等征求意见 3、形成征求意见稿，印发各地讨论，并在互联网、报纸上公开征求意见 4、形成审议稿，提交国务院常务会议审议发布,思想认识交流2,法规修订实际上就是不断征求并统一有关方面的认识、意见

34、和要求的过程，如同数学上找各种集合的共同交集，最终发布出来的法规几乎没有一方是满意的，因为没有一方的意见和要求得到完全彻底、不折不扣的表现，都是“有折有扣”的。 例如就旅游部门自身来说 1、行政管理部门与企业、企业与员工的意见和要求有差别 2、不同企业、不同员工的意见和要求不一致 3、国家旅游局和地方旅游局的意见会不同 4、不同地区的旅游行政管理部门的意见差异很大 5、同一个旅游行政管理机关内部，监督管理机构、法制机构、质监执法机构的意见和要求也不相同,思想认识交流3,法规实施主体 1、新条例修订、发布、宣传，都是由国家旅游局会同有关部门牵头的，组织、指导、督促其贯彻实施也主要是各级旅游行政管理部门的工作职责，但不能因此认为条例的实施首先和主要是旅游行政管理部门的事，即政府是主角，企业和员工只是响应、配合、支持，处于次要的配角地位。 2、新条例对旅游行政管理部门行为的规范调整只是一个方面，主要是规范调整旅行社企业和员工的经营服务行为。 3、条例的实施主体主要是旅行社企业及其员工，企业和员工是主角，政府是配角