第十三讲：行政伦理建设.ppt

1、一、制度 （一）含义：制度，也称规章制度，是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序 ，保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文，是各种行政法规、章程、制度、公约的总称。,第一节 制度建设,第十三讲 行政伦理建设,（二）制度建设滞后的原因 1.历史文化原因 政府官员滥用权力侵害公众利益的现象在东西方都是一样存在的。西方国家很早就采用“以权力制约权力”的方法防治官员滥用权力和保障民主的实现。一是国家机关之间的分权与制衡；二是民权对国家权力的制约。分权防止了国家权力的过分集中和个人擅断，同时，在

2、西方人看来，分权也是民主的必要前提。实践证明，西方国家这种把分权与民主结合起来的权力制约机制是行之有效的，其中的有益成分值得我们认真研究和借鉴。以中国为代表的东方国家有着长期实行封建专制统治的历史传统。在权力高度集中的政体下，统治者不可能采用“以权力制约权力的方法”清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和平的选举手段撤换自己的权力。为了政权的存续，专制统治者也必须反对官员的腐败，制止权力的滥用，但只能通过自下而上的方法有限地进行，在这种体制下，社会成员缺乏主人翁意识，寄希望于统治阶级内部的“清官”保护自己的利益，一旦希望破灭，忍无可忍，便揭杆而起推翻旧王朝，建立新的封建王朝。可见，

3、历史上中国等东方国家解决腐败问题的传统方式不是“以权力制约权力”而是“以暴力推翻权力。,2.思想文化原因 建国以后，特别是50年代末至70年代末这段时期内我国政治体制建设总的指导思想是集权。在加强党的一元化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间，理所当然地遭到了排斥和批判。当时的权威观点认为，权力制约理论及其实践必然会损害党的领导以及政府的权威；会引发和激化党和政府与人民群众之间的矛盾，甚至引起社会动乱；会造成国家机关及其工作人员之间争权夺利，相互拆台和推诿责任。分权无异就是分裂和动乱的同义语。在改革开放十几年后的今天，人们的思

4、想观念发生了很大的变化，许多陈旧的观念和僵死的教条被打破了，制约政府权力的必要性已逐步得到承认，但各种怀疑和反对权力制约的思想观念和影响远未消除，因此，权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来是艰难而又缓慢的。,（3）政治体制原因 我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是优越的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，还存在一些重大缺陷，其中权力过分集中是这些缺陷的主要表现之一。所谓权力过分集中现象，“就是在加强党的一元化领导的口号下不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要由第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此

5、而变成了个人领导。”邓小平同志的这段论述精辟地揭示了我国权力过分集中现象的形成过程及其基本特点，即首先把国家政权机关的权力不适当地全部集中于党委，实行党政不分，以党代政；其次将党委的权力进一步不适当地集中到党委主要领导手中，党的集体领导被个人领导所取代。只有消除权力过分集中的现象，实行党政适度分开，给予国家立法、行政、司法机关各自在其职责范围内自主处理日常事务的权力，才有可能形成和发展某种权力制约机制，并进而推动控权理论的完善和控权意识的普及。,（4）经济体制的原因 建国后我国确立了计划经济体制，排斥市场的作用。由于计划经济体制的运行方式是通过下达行政命令和计划管理经济，把一切经济活动纳入行政

6、体制。而行政体制是以命令服从为特征的，在这种体制下只会产生官尊民卑的特权思想，而不可能真正孕育出民主、平等、权利等法律观。人无民主、平等、权利观念就不会产生通过制约政府权力保障自己合法权益的要求。,医院应该坚持验血程序吗,尽管病人家属要求先输血救命并愿意承担一切后果，但医院仍坚持严格按照法律规定等到血液检验完毕才能输血。经过6个多小时等待后，引产大出血的济阳患者董明霞最终于9日下午不幸去世。 小董的表嫂告诉记者，今年27岁的小董三个月前意外怀孕。因为已经有了一个男孩，就到当地医院打胎，在取胎盘的过程中小董大出血。由于小董是RH阴性O型血，属于罕见的稀有血型，当地医院难以救治。9日上午11:00

7、许，小董被紧急转到山东大学齐鲁医院抢救。 齐鲁医院在验明小董的血型后，因其血型稀有，医院并无此类血液，遂向省血液中心求援。,省血液中心业务科副科长王雪说，他们下午1：00多接到齐鲁医院的供血请求后，立即从冷冻库中取了仅有的4个单位（800ml)的RH阴性O型血进行解冻，考虑到患者需血量较大，同时又组织了稀有血型志愿者进行采集。到下午两点多，7个单位的血液采集完毕。但按照法律规定，对采集的血液检验合格后才能使用，而这个过程至少需要3个小时。同时，血液解冻也需要几个小时的时间。 由于出血过多而供血不及时，小董的病情加重，下午3:35和3:50，出现两次心脏骤停，下午4：05又出现心跳异常。,“不要

8、等血液化验了，我们愿意承担输血后的一切后果，只要能救她的命”小董的弟弟向院方表示。但医院方面称，必须要等到血液检验完毕才能输血。在等待血液的过程中，小董的生命指征越来越微弱，医务人员先后两次把她的公公与父亲叫入病房，两位老人每次都泪流满面地走出来。 下午5：20，4个单位（800ml）的解冻血终于被送到病房，然而还没等到志愿者献出的7个单位的血送来，小董已经离开了人间。,省血液中心业务科副科长王雪说，“按操作规程进行的话，一个单位（200ml）血液解冻最快也要3个小时，这是因为冷冻血液中加入了甘油等物质，解冻过快会影响安全使用，多个单位的血液同时解冻时间更长。我们用最快的速度解冻这4个单位的血

9、液，还是用了4个小时左右。” 齐鲁医院血液科的医务人员则表示，按照献血法规定，血站对采集的血液必须进行检测，医疗机构也不得将不符合标准的血液用于临床。“我们也没办法，只能遵守法律的规定。”一位血液科的工作人员这样说。,第二节 美国的行政伦理制度建设 一、美国行政伦理的立法 1958年7月，美国国会通过了政府工作人员道德准则，为所有政府雇员制定了道德规范。 1978年10月，通过美国政府行为道德法 1989年1月，总统布什任命了一个由8位专家组成的总统道德委员会。4月，通过美国政府行为道德改革法案，为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了一系列更为严格的道德标准； 1992年，颁布美国行政官

10、员伦理指导标准，内容更详细，操作更强。,二、美国行政伦理的机构及其管理 众议院行为规范委员会：建议众议院对其议员和雇员采取它认为合适的“行政措施”；调查雇员或议员任何违反法律、条例或规则方面的行为；经众议院同意后，向相关的执法当局报告其在调查中发现的明显的违法行为； 众议院常设机构“道德委员会：进行政府官员的廉政建设与反腐工作； 美国政府伦理办公室：是非常重要的行政伦理方面的管理部门。于1979年7月成立，主要负责总统属下的公务员涉及伦理道德方面的宏观管理项目，包括拟定政府行为的有关法律、规则以及教育、培训方案等；如，1992年颁布的美国行政官员伦理指导标准即由政府伦理办公室制定；该机构掌管包

11、括总统在内的美国最高级的3000名官员的财产和收入申报表的审核及签字权； 监察长办事处：对有关部门的财政进行审核及调查,三、美国的社会监督机制,非营利的民间组织：强调非政府性与超党派性，拒绝接受政府资助，活动经费自筹。 1、改进政府工作协会：与媒体合作，进行调查，利用新闻舆论进行文斗。 2、公仆廉政中心：中心主任原是电视台记者和制作人。口号：“做国家与人民的看门狗”。 3、公务员政策中心：通过对行政官员不良行为的分析，提出有关道德对策，征集公众签名，要求议会讨论以及召开听证会等形式，影响政府行为。,4、关于政府行为的私有调查机构：5个专职人员，主要负责接待发现联邦政府人员的不正常行为的告密者并

12、进行调查。 5、卡门考草根游说组织：是美国第一个由公众成立的游说组织。组织伦理宗旨：防止利益集团从其私利出发用金钱等手段影响政府行为，强化“草根”对政府行为的压力。基本做法：通过各种途径向议会和政府部门游说，要求政府公务人员遵守法律和道德；必要时，将起草的有关法案直接征集公众签名，这样可以不经议会表决就获通过。,四、美国公共伦理的研究、咨询、培训 美国公共事务管理科学院（NAPA）：1968年成立。主要职能是承接国会和联邦政府关于公共事务方面的研究课题。现有30名专职工作人员，70名顾问，拥有500名美国最优秀的公共事务方面的专家教授和知名人士作兼职研究员。其经费来源于国会与政府拨款，接受社会

13、赞助。拥有独立的培训中心，其任务主要是培训高级公务员，同时也培训大公司的高级管理人员。 美国伦理咨询公司：有18年历史的非营利机构。为政府、大公司提供公共伦理和商业伦理的咨询。,美国州评论员伦理委员会：民间游说组织。其使命旨在游说议员及议会的工作人员，使他们遵守政治道德和行政道德。 私人伦理咨询机构：提供伦理咨询与公务员人格培训 美国的高等院校：是美国公共伦理的研究、培训和咨询的重要基地，承接政府部门的课题，也主动研究社会中出现的有关行政伦理的重大问题。乔治顿大学的温特教授当年曾是克林顿总统的老师，他说：“如果克林顿在大学期间学习过公共伦理学，那么他现在当总统会少犯许多错误。”,第二节：新加坡

14、行政伦理建设 新加坡是一个国土面积不到700平方公里，总人口400余万，“除了阳光和空气，几乎没有任何资源”的岛国。为了生存和发展，新加坡政府始终怀有强烈的危机感和紧迫感。新加坡执政党人民行动党的创始人、前总理、内阁资政李光耀指出：国家兴旺的关键是要有一个廉洁的政府，政府官员保持廉洁和献身精神，是政府牢固的基础。建立一个廉洁、高效的政府，创造良好的投资环境，是国家生存和发展的必备条件，也是执政党人民行动党重要的治国理念。 新加坡拥有世界上公认的国家公务员队伍，是因为它建立起了一套特色鲜明的公务员制度和行政理念，“高效、廉洁”成为其政府多年树立的良好国际形象。,主要通过完善公务员制度来加强行政伦

15、理建设 行政伦理价值体系的基础和核心是廉政和勤政,概括为一句话就是为人民服务。新加坡政府主要通过建设完善的公务员制度实现廉洁勤政的行政伦理。 一、录用制度。公开、公平、公正、择优录用的录用机制。设立独立的公务员管理机构，避免行政系统滥用人事权；对应聘者品德、修养等个人背景情况审查非常严格，把公务员录用前的品德修养审查视为防止公务员贪污腐化的有效办法。公务员录用后，还要进行品德跟踪考核。,二、培训制度。积极推行公务员的“持续培训”（即持续培训、持续学习、持续改进）计划, 目的是为了开发公务员的潜能，不断提高公务员的素质和能力。提出要把新加坡政府建设成“学习型政府”的奋斗目标。在职的公务员每年必须

16、有一两周的轮流进修，学习政治、法律知识和技术，不断提高公务员的综合素质。 三、考核制度。每年要对公务员进行一次绩效考核和潜能评估，确保公共服务部门的“优秀领袖人才”后继有人，把公务员考核评估的重点，由“工作表现”转到“潜在能力”，并通过考核和评估着手整体精英队伍的筹划和培养工作。 四、监管制度。公务员指导手册被奉为公务员的“圣经”，任何公务员都必须严格地遵照执行。如涉嫌触犯贪污罪行将被严厉处罚，被法庭定罪的公务员会失去工作、养老金和其他利益。根据事情的严重性，失职和不检点的公务员会面临革职、罚款、降级直至开除的行政处分。而被定罪或开除，对于公务员来说，失去的绝不仅仅是职业，更重要的是失去了尊严

17、和公众的信任。,五、财产申报制度。所有公务员都在申报之列，不仅包括本人的财产和利益，还包括配偶、共同生活家庭成员的财产、利益；部门负责人和专门机构承担对申报材料进行审查的主要责任。这些特点使新加坡公务员财产申报制度行之有效,有利于政府对每一位公务员进行全面的监督。 六、工资福利制度。与其让公务员通过不法途径获取钱财，不如给予其优厚待遇。实行高工薪政策，高待遇政策。公务员享有多种福利，建立了符合本国国情的公务员社会保障制度，使公职人员免除后顾之忧，安心工作，减少他们的腐败动机。当公务员违法贪污后，他的全部公积金和养老金立即自动取消，如数上缴国库。 七、礼品接受制度。法律明文规定，公务员不能接受礼

18、品馈赠和饮宴邀请等，一经查出，以贪污论处。新加坡所规定的公务员禁止收受的”报酬”，涉及的形式是相当广泛的，而且并不因为礼品的价值小而允许公务员接受。,新加坡行政伦理建设对我国的启示,1.在行政良知和行政规范相结合的行为约束机制中,通过行政价值内涵的时代性创新,催发行政规范的生命力和调节力,促进行政良知的有效养成。 2.在行政责任和行政权益的激励机制中,应以相应科学有效的激励机制体现我们倡导的行政价值理念,巩固行政价值体系的现实基础和行政人员的良性行为模式 3.大力弘扬公务员精神,不断提高公共服务水平。,第三节 香港行政伦理制度建设,香港的制度反腐廉政公署 香港反腐的经验是制度反腐的一个成功模式。依据世界透明组织（TI）的“国家清廉指数”排名，香港1997年排名为全世界第18位，2002年和2003年均排在第14位；在亚洲的排名，近几年一直紧随新加坡之后，位列第二。 20世纪70年代，警察部门是腐败的重灾区，香港的反贪机构就放在总警署。 香港廉政公署于1974年作为独立的反贪机构成立。,1、廉政公署直接隶属于行政长官（总督） 不属于香港任何一个行政序列中。机构独立是其最大的特点。 2、廉政公署职员不属于公务员序列 他们