通信经济与管理10通信业管制.ppt

1、第十章 通信业管制,第一节 管制与竞争的关系 第二节 电信管制的内容与实现方式 第三节 电信管制机构 第四节 电信管制的演变,第一节 管制与竞争的关系,关于政府管制 政府管制的原因 管制的目的 过分管制的后果 管制与竞争的关系,竞争是否可以替代管制？,20世纪的最后10年中，电信产业在全球范围内发生了巨大的变化。大量的国营电信运营公司被私有化，鼓励竞争和放松电信管制的浪潮席卷全球，许多国家都将以市场为导向的思路引入到电信业。 但是世界各国的电信监管机构的数量也迅速增加。,关于政府管制,管制(Regulation） 管制是与市场竞争机制相对应的一个概念。 管制问题是经济学、法学和政治科学领域中广

2、泛研究的课题。 经济学：最初的研究着重于对特殊产业或一群产业的管制，随着理论的发展，开始对可替代的政策手段的激励与福利性质作出估价。 微观管制经济学日本 植草益 管制与市场美国 Daniel F.Spulber 丹尼尔.F.斯巴尔伯 法学：研究执法、市场规则及行政程序。 政治科学：焦点集中于政策形成和执行的政治及行政作用方面。,管制(Regulation）,经济学研究中对管制的定义 卡恩（1970）：管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它会维护良好的经济绩效。 斯蒂格勒（1971）：作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的，管制是国家强制权利的应用。 植草

3、益：政府按一种规则，对社会经济主体的活动进行限制的行为，是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预经济主体活动的行为。 管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供求决策的一般规则或特殊行为。,政府管制的原因,政府管制的原因- - 市场失灵 市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优 信息的非对称（不对称信息） 很多情况下，卖者知道的信息买者不一定知道，或者知道的没有卖者多。这个问题严重到一定程度就会影响市场功能的发挥，在极端的情况下，会使整个市场不存在。 旧车市场模型（Lemon model） 外部性问题（环境污染、银行破产等） 市

4、场势力 配置无效率：定价高于成本 生产无效率：企业不会积极改进技术，降低成本 ,政府管制的目的,维持正当的市场经济秩序 限制市场势力 提高资源配置效率 提升全社会福利 保护大多数社会公众的利益不受少数人的侵害,基础部门的管制与竞争的关系,市场竞争与政府管制并不是相互排斥的。 为了矫正“市场失效”，需要政府对微观主体的管制 为了避免“管制失效”，要求经济的运行以市场竞争为基础 管制与竞争并存时现代市场经济的一个重要特征。,基础部门的管制与竞争的关系,包括通信业在内的基础产业的特点，决定了这些产业存在不完全竞争，要由政府对基础产业实施管制或直接经营。 外部性、公共性、自然垄断性. 传统的政府管制（

5、独家垄断） 管制低效；规制俘虏 垄断经营的低效率 基础产业部门引入竞争 重复建设（资源配置低效） 过渡进入，造成破坏性竞争对产业发展的影响,管制？竞争？,制度选择的成本收益比较 对竞争政策或管制政策本身的成本与收益进行比较。 对引入竞争的成本与维持管制的成本进行比较。,竞争带来收益,竞争带来的成本,？,管制收益,管制失效损失,？,引入竞争成本,管制失效成本,？,管制竞争的三个阶段,管制与竞争关系的三个阶段 对应于非常贫穷的阶段（资金约束强） 对应于发展中的阶段（资金约束放松） 对应于发达阶段（摆脱了资金约束） 管制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特征，两者的有机结合决定着一个经济体的效率和福

6、利水平。,第二节 电信管制的内容与实现方式,实行电信管制的必要性 电信管制的主要内容及趋势 电信管制的实现方式,引入竞争后，实行电信管制的必要性,公平公正的需要 全程全网的需要 主要通信企业和通信网络都是全国性的，通信行业的行政管理体制必须与之相适应 国家主权和信息安全的需要 敏感性产业 世界通行的做法 多数国家通信由中央政府直接管理，政府把握国家的行业发展方向，进行宏观指导和制定基本准则，具体的市场管制交由独立的管制机构依法实施 国际、国内间的网间互联和网间结算的需要 实施普遍服务的需要 法制建设的需要,电信管制的主要内容及趋势,世界电信业发展经历的三个阶段： 垄断经营阶段（187820世纪

7、80年代) 国内竞争阶段（20世纪80年代初开始） 国际竞争阶段（20世纪90年代开始）,垄断阶段,国内竞争阶段,国际竞争阶段,管制,市场准入 资费 普遍服务 服务质量,市场准入 互联互通 瓶颈资源的定价问题 普遍服务 电信资源 技术标准和设备准入,市场准入 互联互通 普遍服务 电信资源 网络安全 信息安全 知识产权 国际协调问题,电信管制的主要内容 I,市场准入管制 电信业的规模特性、外部性和资源有限性要求的 重点：根据业务实行许可证管理 互联互通管制 主导电信企业是监管的重点 强化电信企业尤其是主导电信企业的竞争合作观念 普遍服务管制 消除数字鸿沟，让每个用户有权以承担得起的价格就近进行电

8、信消费 垄断经营情况下，通过地区补贴和业务交叉补贴实现 引入竞争后，通过建立普遍服务基金是管制发展的方向,电信管制的主要内容 II,资费管制 资费水平和企业收取电信资费的形式 政府定价-政府指导价-市场定价 事前监督-事后监督 电信资源管制 源于电信资源的稀缺性和有限性，涉及资源的开发、规划、分配和有效使用 分为码号资源管制、频率资源管制等 突出资源共享性 服务质量管制 制定强制性的服务基本标准，并在此基础上发挥市场力量 技术标准与设备准入管制 制定体制、强调标准的统一性；强调设备的兼容性,电信管制的实现方式,宏观手段 法律手段：电信法和相关法规 市场手段：运营者数量选择 经济手段：补偿、罚款

9、等 微观手段 主要是通过实施许可证制度进行电信管制 其他：申报制、准许可制、政令或命令、合同制、临时措施,第三节 电信管制机构,管制有效性界定 电信管制机构的职能 电信管制机构的支撑与保障 建立健全我国管制机构的对策,发达市场经济国家中的标准组织结构,管制有效性界定,管制机构独立于所管制的行业； 管制者（独立于政府）不受政治压力的影响； 管制者有权对经营者实施必要的管制； 管制机构必须有可靠的收入来源； 管制政策具有公平性和透明性。,电信管制机构的职能,电信管制机构在由垄断走向竞争过渡期内的任务 促进竞争 放松管制 保护用户 通信业务和技术的普及 促进创新 推进竞争的全球化 电信管制机构在未来

10、充分竞争环境下的核心职能 普遍服务、用户保护和信息透明 促进国内外通信市场的全面竞争 频率管理,电信管制机构的支撑与保障,财力支持与保障 由国家拨款、日常劳务所得、其他 科研和技术支持 在电信管制机构中设立有明确的科研机构。 没有设立单独的科研机构，但管制机构自身承担部分政策法规方面的研究。 管制机构纯粹是执行机构，本身没有科研部门。 全球与电信管制有关的科研机构的设置不尽相同，但管制部门都需科研机构作支撑是无疑的。 法律支持与保障 其他部门或协会的支持,建立健全我国管制机构的对策,电信管制的三个层次 立法层次的监督 行政层次的监督 行业协会和中介组织的行业自律及监督活动 建立健全我国电信管制

11、机构的相关对策 加快电信立法，完善执法体系 国家电信的立法 地方法规的制定 强化国家和省级电信监管机构 建立国家独立监管机构，强化省级监管职能 省应在地市尽快设立派出机构，或在地市设置办事处 建立适应高效运行的监管激励机制 发挥省、市通信行业协会和中介机构的积极作用,第四节 电信管制的演变,电信管制的演变轨迹 近年来国外电信行业管制的趋势,电信管制的演变轨迹 I,管制模式或形态 垄断引入自由化引入不对称管制和频率许可机制信息基础设施拍卖规划自主特性 市场结构 自然垄断引入竞争全球化竞争 价格管制 公正报酬率、回报率管制资费再平衡价格上限管制非绑定网元定价管制,电信管制的演变轨迹 II,新出现业

12、务 数据业务移动通信融合业务电子商务和IP电话基于微电子、集成电路的各种业务 社会目标 电信普遍服务数据保护和数据安全数据保密信息安全和无处不在的接入 国际协调,近年来国外电信行业管制的趋势,独立的电信行业管制机构加速出现 在实施电信行业管理时，被管理的重点对象是电信市场的主导运营者 对电信业务市场的管理，管理对象的重点目前仍然是基本电信业务 内外有别 电信越发展，电信普遍服务越受重视 对电信网络设备管理越来越淡化 行业协会和民间组织积极参与行业管理,第五节 电信业的非对称管制,非对称管制(asymmetrical regulation) 非对称管制是政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营

13、者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规，在一定时期内，人为地制约处于支配地位的通信经营者对市场的控制力，而放宽对新通信经营者或处于非支配地位的通信经营者的管制，以达到进入通信市场的所有经营者能公开、公平竞争的目的。 管制的主要对象： 主导运营商（拥有市场势力）,非对称管制的原因,不平等的初始条件 限制妨碍竞争的行为，扶持新进入市场者 有利于促进通信技术进步 有利于增强通信企业在国际市场上的竞争力,非对称管制的措施,价格上限管制 资费上涨率（PCI）等于物价上涨指数（CPI或RPI）减去企业效率提高系数（X）。 普遍服务 网间互连 支配地位通信经营者的义务 互连方式、互连协议 互

14、连费 市场准入,非对称管制的发展趋向,总体管制 电信管制的总趋势是非对称管制将随着竞争市场的不断发展，力度将逐步减弱。 资费管制 仅对处于支配地位竞争者实施资费管制 对支配地位竞争者的资费管制主要采用上限管制 互连管制 因特网管制的总趋势是解除非对称管制，逐步由市场决定,案例 欧盟：统一进行管制,欧盟为建立其统一市场，正在逐步建立并实施欧盟范围内统一的电信管制框架。欧盟的电信改革始于1987年，先后经历了三个阶段。 欧盟各国电信业改革与日本的作法接近，其特点是，保持原有的国家主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进行公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。国家通过

15、立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步形成有效竞争。 欧盟各主要国家的电信改革进程 英国电信改革 德国电信改革 法国电信改革 芬兰电信改革 有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国家之一。,电信管制问题研究中国农村电信普遍服务研究,通信业的普遍服务问题,“普遍服务”是电信（邮政）产业政策的重要组成部分 普遍服务的由来 1907年：AT&T的口号“One network,One policy,Universal service” 1934年，美国通过电信法并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会，“普遍服务”成为美国政府电信政策的一部分。 1934年电信法第1款第1条：电信经营

16、者要以充足的设施和合理的资费，尽可能对合众国所有国民提高迅速高效的全国和全世界的有线及无线通信业务。 60年代，长途领域的竞争使建立在交叉补贴基础上的“普遍服务”政策受到震撼 1983年，美国开始通过建立“普遍服务基金（USF）”来资助高成本地区和地收入人群的普遍服务。,通信业的普遍服务,1996年，美国新电信法第254款：普遍服务是国家通信系统的一个柱石；并且重新定义，普遍服务，不再是传统意义上的电话服务，而是“电信服务的演进水平”； 1997年5月FCC宣布了普遍服务的新法令，规定了8种普遍服务电信业务。 而在1993年，克林顿提出的信息基础设施计划中，将普遍服务概念扩展到信息服务，是大众

17、以便宜的价格获得信息。,通信业的普遍服务,20世纪80年代，国际经济合作开发组织在普遍服务和电信资费改革报告中，对电信普遍服务的阐述为： 无论何地都能提供服务 任何人都能承担得起的服务价格 一视同仁的服务质量 统一的资费标准 美国1996年电信法中对普遍服务的定义：尽可能的以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信服务，不论是什么种族、肤色、宗教、原籍或性别都一是同仁。 英国普遍服务咨询文件中：为居住在任何地方的居民的合理要求提供可负担得起的基本电信服务。,电信普遍服务的定义,普遍服务世界各国对普遍服务的定义略有不同，但总体看，就是要对任何人都要提供

18、无地域、无质量、无资费歧视能承担的起的（基本通信）电信服务。其核心要素包括三方面： 可接入性：无论何时何地，只要有需求，都应该有全面覆盖的（基本通信）电话服务。(任何时间、任何地点、任何人） 非歧视性：用户在价格、服务和质量方面得到的待遇应一视同仁。（价格相同、质量相同） 可购性：（基本通信）电话服务的定价应让大部分用户承担得起。（可以承受的价格）,Universal Service - The services can be provided for anyone in anywhere and at anytime at an affordable prices.,（ITU）电信普遍服务发展的五个阶段,（ITU1998）电信