《公共政策分析》PPT课件.ppt

1、公 共 政 策分析,Public policy,Name: liu yongzhi(刘勇智) Majority: Public administration Native place: ZhengZhou Henan Provice Education: Ph.D Interests：Reading&music&Football Tel:E-mail: MSN: ,课程要求（一）,教材： 陈庆云 公共政策分析北京大学出版社 2006年 参考书： 张金马 政策科学导论人民出版社 2004年 托马斯戴伊 理解公共政策华夏出版社 2004年,课程要求（二）,1、授课方式

2、理论学习与案例分析相结合，在掌握政策科学基本理论的情况下，将政策学的基本理论同公共管理的实践相结合。 2、考试 平时作业同期末考试相结合，平时分数包括出勤、作业；其余分数为期末考试。,课程要求（三）,要有质疑精神 要相互学习经常讨论（三人行必有吾师，独学而无友，则孤陋而寡闻） 学以致用,为什么学习政策科学,政策科学是行政管理专业的主干课程，是现代国家治理社会的主要工具。 修身，齐家、治国、平天下（个人抱负） 现代人与国家的关系是通过公共政策连接起来的。 公共政策影响到每个人的日常生活，对公共政策的学习有益于个人的成长与发展。,第一章 导论:公共政策分析的基本理论与框架,公共政策的本质（含义）

3、公共政策的特征与功能 公共政策的类型和具体表现形式 公共政策分析,第一节 公共政策的本质,与我们的生活息息相关的公共政策 学生高考教育政策 上海居民住房住房政策与房贷政策 教师、公务人员工资政策 公共政策亦关系的国家兴衰 公共政策是国家与个人之间的桥梁，是现代国家渗透控制个人生活的主要工具 感性认识理性认识：对概念的准确把握,一、政策的概念 政，政权、政事之意，不在其位、不谋其政 策、计策、策划，战国策 ；科举考试的时候得策论 Policy Polity 辞海：国家与政党为实现一定历史时期的路线任务而规定的行动准则。 安德森：政策是有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或

4、有关事务采取的,二、公共管理与公共政策 公共政策应该是公共管理的工具 从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。 但是公共管理的观念太广，以致于有人认为：公共政策是由政府、非政府公共组织和民众为实现特定的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则 但是，联系中国实际，为研究方便，不采纳改定义,三、国外学者对公共政策含义的理解 伍德罗威尔逊：由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规，这就是公共政策。 威尔逊的这一概念指明了公共政策所包括的两个主要阶段：政策制定和政策执行。但是它太狭隘（不只是政治家，行政部门、社会），而且主要基于美国

5、的经验。,戴维伊斯顿 ：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。 国家前年拿出了将近500个亿补贴农业对社会价值的权威分配，去年又超过600亿 2008年国家对印花税的调整不仅是价值分配，还具有管制和促进经济稳定发展的作用（美国、中国4万亿元的救市）,拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。强调公共政策的目标性，但是也过于片面。 托马斯戴伊：凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。（海湾战争中以色列对伊拉克的反应，上海市对部分街摊的解禁）,理查德罗斯：不该把公共政策只看作是某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些

6、活动对有关事物的作用和影响。 斯图亚特内格尔：公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作的决定。,四、国内学者对公共政策含义的理解 张金马：公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。（党提出的构建和谐社会、科学发展观） 其它学者的理解：大多沿袭了张金马对对公共政策的理解，根据我国的国情指出党在公共政策制定中的重要作用。,五、公共政策的本质 制度？ 权力？ 价值？ 规范？ 技术？,1、“利益”是公共政策的核心要素（近代以来社会变迁的主题） 马克思：人们为之而奋斗的一切都同他们的利益有关 这三大阶级的斗争和他们的利益冲突时现代历史的动力，至少是这两个最先进国家的现代动力

7、马克思认为，人类的活动可以分为三类：为生存而斗争、为享受而斗争、为发展而斗争，生存需要、享受需要和发展需要。,马斯洛把人的需要分为五种 利益是对人们需求的满足 行为学的角度看，利益是人类行为的动因，政策是政府的行为，其出发点和目的都在利益,2、公共政策是对社会公共利益的权威性分配 把戴维伊斯顿的价值换为利益 公共政策的本质是社会利益的集中表现，个个利益群体把自己的利益要求输入到政策执行系统，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行时社会各种利益冲突的集中表现 比如中国现在的房地产政策,3、公共政策体现为利益分配的基础及其动态性 分配利益是一个动态的过程

8、 利益选择：从统治者的利益出发，公共利益的代表性，寻租、腐败公共利益异化 利益整合：对利益关系的（特别是矛盾和冲突）综合与平衡 利益分配：使一些人获得利益，使一些人获得利益（税收、工资政策），一些人即获得利益又损失利益（流动人口进城市，对城市人口的影响；高考扩张政策） 利益落实：政策的承诺与实现之间有差距，比如农民工的权益保护，农民工子女上学问题,4、增进社会公共利益 与戴维伊斯顿的区别，不仅是对蛋糕的分配，更做大蛋糕 东亚经济奇迹，东亚各国的公共政策的功能 中国近三十年的发展，中国的公共政策的有效性。,六 公共政策的定义 公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，

9、在追求有效增进与公平分配社会利益过程中所制定的行为准则 不涉及非政府组织，政府制定的准则 本质是解决利益的增进与分配 利益分配过程的动态性 对政策利益的分配服从政策主体的目标 公共政策对利益的分配具有时间和空间限制 规范性、公共性、社会利益包括个人利益、共同利益和公共利益,七、从政治角度理解公共政策： 政治与公共政策的关系：政治决定公共政策，怎么理解政治，直接决定着怎么理解公共政策 什么是政治：美德（柏拉图，孔子）、权术、社会达尔文、马克思、孙中山，我们介绍三种观点： 1、权力与控制 政治就是强制，是对暴力的垄断性使用（韦伯） 垄断权力的目的对社会进行有效的强制控制 弱国无外交，霸权主义,2、

10、讨价还价 政治活动的交易属性，谈判 在暴力使用的情况下往往是负和博弈（鱼死网破，冷战），这对于追求利益最大化的人类来说是不明智的，所以希望能够正和博弈（双赢）,谈判时最有效的手段。政策有时体现为政治交易的结果。比如美国建立之初，南方奴隶制的存在就是交易的结果。美国的马歇尔援助计划等。 交易不能替代暴力，原则不法交易，比如台湾问题，日本的历史问题，在比如山西的黑砖窑工，艾瑟豪威尔强制推行消除学校种族隔离政策。,3、博弈 博弈论对政治学的解释。什么是博弈论？ 用政治来解释博弈是一中理想情况，因为权力的强制性很容易改变博弈的结构和限制。比如囚徒困境可以轻易的改变博弈的状况 但是，博弈有助于阐明政治活

11、动的参与者在既不彼此控制也无需直接交换利益的情况下的竞争与合作行为。,八、理解公共政策的其他有益视角 时间纬度中的公共政策：与命令的即时性和制度的长期性不同，一般所指的公共政策具有阶段性。（温家宝到云南地震灾区视察讲话） 空间维度中的公共政策：公共政策具有一定的空间覆盖范围，小范围内的规则条例和全球范围内的协议一般不认为是公共政策。（一些村规民约，社区规定等） 网络视野中的公共政策：多中心时代政策主体的多元化（非政府组织、舆论、公众等）（厦门的化工厂事件）,第二节 公共政策的特征与功能,一、公共政策的基本特征 1、阶级性（政治性） 马克思对人类社会重大贡献之一就是对人类阶级的发现 国家和政府是

12、统治阶级进行阶级统治的工具 米歇尔斯和其他学者认为西方国家是由有限数量的精英统治的。 公共政策是阶级统治的具体形式，比如西方的社会福利、社保政策，都体现了这一点,2、整体性 公共政策面临的问题纷繁复杂，相互之间勾连，呈现出整体的趋势，不能只头疼医头，脚疼医脚 比如埃及的阿斯旺高坝 再比如英国美国等国的社会福利政策，造成了一个庞大的寄生阶层。 还有高犯罪率导致的监狱缺少问题,3、超前性 公共政策虽然大多是解决现实问题，但是要有合理的预期能力，能够防患于未然，或者为将来的发展奠定基础 1992年，广东省进一步扩大对外开放的17条决定 建国初期，马寅初的人口论 美国的90年代后的再崛起,4、层次性

13、政策是政府的产出，根据政策主体的不同，具有不同的规格。 根据权力主体的差别可以分为中央政策，地方政策（比如抗洪通知，中央发过之后个地方政府本身再发）；根据内容的差异可以分为总政策、基本政策、具体政策。 低层次的政策要服从高层次的政策决定。,5、多样性 公共政策的多样性，源于政策的公共特征。现代社会的方方面面都需要政策的调整与规制。（内容多样性与功能多样性） 政治、经济、文化、社会、吃、穿、住、用、行。 政府政策的覆盖范围还在不断的扩大之中。,6、合法性 合法性就是得到社会公众的支持与认同，国家和执政党必须具有足够的合法性，才能够实施治理。 政策的合法性是指公共政策要发挥对有关团体与个人行为的规

14、范指导作用，必须得到他们的认可、接受，无论是政策是符合其利益与意愿而愿意接受，还是因为摄于政府的威力与惩罚。（合法化的程序，强制拆迁） 现代政策的合法性具有两面性，依赖于政府的合法性，又发作用政府的合法性。（决策的民主化）,7、权威性与强制性 权威性是与合法性相联系，具有合法性就有了相应的权威，同时每项政策并不总是符合所有人的利益，有时需要部分对象为了全体的利益做出某种牺牲。（比如个人所得税、人口政策），对于非自愿的人就具有强制性 强制性与权威性也是公共政策与道德的区别,8、动态性 公共政策有一个生命过程，即政策过程，包括政策制定与政策执行 政策的内容也是根据情况的变化不断地调整（比如改革开放

15、以来的招商引资政策，比如计划生育政策，比如农业政策等等） 环保政策、税收政策,9、稳定性 公共政策忌讳朝令夕改，会丧失政策的权威性，降低公众的信任度 前些年一些农村地区，对经济作物的强制改变 特别是一些重大政策不能太过频繁的调整（建国初期中国的发展政策调整过快） 土地政策、大陆的香港政策,二、公共政策的功能 公共政策的功能就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。就我国而言就是使有关团体与个人按照党和政府的方向行动，从而达到预定的目标 公共政策的功能从不同的角度看可以分为不同的类型，分别加以讲解,、导向功能 公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题提出的。为解决政策问题，政府依据

16、特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。 十一届三中全会允许一部分人先富起来的政策 家庭联产承包责任制对农民自发行为的引导 社会主义新农村建设，之前的西部开发 发展职业教育的政策,现代国家的产业政策，对高科技行业的税收优惠，对生态环保项目的优惠，都是导向功能的体现。 公共政策的导向功能有两种形式：直接引导与间接引导。种粮补贴属于直接引导，税收优惠间接引导 从作用结果看，导向功能有正向引导、负向引导。美国福利政策（私生子女的增加）,、调控功能 公共政策的调控功能，是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。有调节作用，

17、也有控制作用。 政策的调控作用，主要体现在调控各种社会利益关系，尤为重要的是物质利益关系。 比如现在的新农村建设，前段时期的工资调整等，综合配套改革的试点选择。房价和股市的调控,公共政策的调控功能也有直接调控与间接调控两种形式。 以产业为核心的经济政策、控制人口增长的政策、环境政策、货币政策、财政政策等对我国社会的发展变化起到的都是直接的调控作用。 政府通过对市场的引导与规制起到的是间接的调控作用。 公共政策的调控功能具有很强的倾向性，一个时期只能围绕着某一方面（社会的主要问题）,、分配功能 在市场经济体制下，市场主导了第一次分配，政府主导第二次分配。 公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需

18、要回答三个方面的问题：向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？,核心问题是那些群体是政府分配利益的获得者？一般有三类群体： 与政府的主观偏好一致或基本一致者（政府的核心支持者） 最能代表生产力发展方向者（当代中国的民营企业家） 普遍获益的社会多数（政治合法性的需要） 如何进行分配？什么是最佳的分配？（我国政府面临的主要问题）,罗尔斯和诺齐克的两种公平理论 罗尔斯的正义论，针对功利主义的分配理论 诺齐克的无政府、国家与乌托邦 亚当斯的公平理论 自我投入产出比的比较和横向投入产出比的比较,三、其它视角的公共政策功能,1、正功能 所谓正功能是政府和社会期望的能够促进社会发展的公共政策的良性功能。 比如我

19、国的家庭联产承包责任制促进的农村生产力的解放和农村经济的发展等良好功能 再比如我国的计划生育政策 三峡水利工程实现的电力供应，防洪防汛,2、反功能 政府和社会不期望出现的公共政策结果，特别是那些不利于，或者妨碍了社会发展的公共政策结果。 比如家庭联产承包责任制形成的农业小规模 计划生育政策造成的养老问题 三峡大坝造成的生态、气候和文物保护问题,3、显功能 易于发现的或者事先预期到的公共政策结果，具有直观性和明显的特征 比如义务教育的显功能就是国民素质的提高，识字率的提高等，大学扩招政策 国家新农村建设政策明显的功能就是促进农村地区的发展 国家沿海地区的改革开放政策的显功能就是促进沿海地区的发展

20、,4、潜功能 那些难以觉察，意料之外或经过一段时期的政策执行后才形成的政策结果，可以称为公共政策的潜功能。 中国户籍制度、农民工进城的显功能是促进了农民收入的提高，但也确实带来了城市发展问题 比如沿海的改革开放政策、新农村建设对城市发展的影响 义务教育和大学扩展政策对经济发展的长期促进作用。毛泽东的人口政策和灭四害的政策,第三节公共政策类型和具体表现形式,一、公共政策的类型 （一）从公共政策学的角度对公共政策研究最具有价值的一种分类方法 1、元政策 元政策指的是规范与引导政策制定本身的准则或行动指南，即关于如何制定政策的政策。 元政策决定着那些组织和个人按照怎样的程序、依据什么原则、采用什么方

21、法来制定政策、它牵涉到整个政策制定系统。 决策制度、决策程序、决策组织与决策个人的改变是今后我国公共政策改进的重点。（工欲善其事，必先利其器）,2、基本政策 基本政策是党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的公共政策，是一种主导政策。基本政策又可以分为两类： （）具有全面性和广泛性的、针对全国所有机构和部门的指导原则，也就是我们通常所说的基本路线，基本方针。“一个中心、两个基本点”，构建社会主义和谐社会，建设新农村，到2020年基本实现小康生活,（）某一领域各个部门开展工作的指导原则（如前面提到的教育领域的三个“面向”，国防领域的“打得赢一场局部战争”，环境部门的可持续性发展政策） 第

22、二类即部门政策不能与全国的基本政策相冲突。（国防政策不能和经济建设冲突） 基本政策一般都会以法律的形式向外部公布。,3、具体政策 所谓具体政策，就是党或政府为解决问题而给有关部门和个人规定的行动准则。广义的公共政策指基本政策以外的所有公共政策。 它又可以进行第二级分类，包括实质性政策、策略（外交策略）、规划与程序（具比如立法的程序等）。狭义的具体政策只是指实质性政策。如财政政策、五年计划、法律方案等。 具体政策：九年制义务教育，排污收费、排污达标以及一系列的环保审查政策是具体的政策,基本政策具有持续性，不能轻易改变。比如我国的一个中心两个基本点。日本在二战之后宪法规定的不能向海外派兵，年企图改

23、变，遭到反对。 具体政策持续的时间较短，政府可以根据具体形式，在不背离基本政策的前提下作出修改。比如我国的计划生育政策不断的调整。包括外资政策、产业政策等等都在变化之中。,（二）根据政策规定措施的详细程度，公共政策可以分为： 计划性政策：明确规定了较具体的行动方向和步骤，执行者必须严格依照规定实施。比如我国的五年计划、每年的增长率等都有详细的规定，再比如每个城市的城市建设计划，会规定每年道路的建设量等。 纲领性政策：只规定了总的方向与步骤，执行者可根据具体情况斟酌实行，灵活性大。比如交通事故、犯罪率的目标确定，比如我国本世纪中叶的发目标,（三）根据政策声明的方式，可以分为： 成文政策：有明确的

24、文件和书面说明，甚至是以法律的形式加以公布。现代社会的大部分政策属于此类。 不成文政策：根据习惯、风俗或者领导人的口头指示所形成的政策。比如国家领导人到某地视察，作出的指示。或者某些地区根据习惯实施的政策。,（四）最通行的方法是根据公共政策涉及的领域进行划分： 国防政策、经济政策、能源政策、卫生政策、人口政策、科技政策、工业政策、农业政策、对外政策、教育政策等 这样的划分方法比较清楚明了，但是类型也比较多，有一个领域就有一个政策,（五）其他分类方法 、单目标政策与多目标政策（最近的养猪补贴，利率调整都是单目标政策；和谐社会构建等都是多目标政策） 、程序性政策与非程序性政策。程序性政策处理重复性

25、发生的问题，比如交通规则、失业救济；非典时期的各项政策非程序性，处理偶发事件。,、激进政策与保守政策 创新型政策，比如我国的综合配套改革试点；保守政策，比如我国的城乡户籍二元化的政策。国防政策激进的和保守的 、初始政策与反馈政策 初始政策是一开始就制定的政策，反馈政策是根据政策执行一段时间后调整的结果。 比如之前我国的计划生育政策和现在反馈后的政策,、实质性政策与象征性政策 实质性政策就是具有具体的利益分配内容的政策 象征性政策就是他的存在只具有符合作用（比如父亲节、母亲节、教师节的法规）,二、公共政策具体表现形式 （一）西方国家三权分立体制下的公共政策 、国会 国会立法是公共政策最基本的形式。美国的许多法案都是由国会完成的，议员收集民意，形成政策 但是国会通过的公共政策都较