发展中的卫生监督体系.ppt

1、发展中的卫生监督体系困境与希望,卫监体系建设与发展研究课题组,汇报人：郝模,课题参加单位,卫生部卫生监督局 复旦大学卫生发展战略研究中心 北京市卫生局卫生监督所 上海市卫生局卫生监督所 重庆市卫生局卫生监督所 湖北省卫生监督局 吉林省卫生厅卫生监督处 杭州市卫生局卫生监督所,汇报提纲,前言 材料方法 研究结果 小结,项目背景,时至今日，非典危机使决策者醒悟 我国公共卫生体系过于薄弱 使国家安全设防不严密 2003年，温家宝总理指出 争取用3年左右的时间，建立健全：突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系 卫生执法监督体系 新生体系，蓬勃发展 但“娘胎”中带来的问题新发问题

2、要长足发展，需发现问题改革策略,政府所令,形势所迫,发展所需,研究目标,定量论证面临首要问题及其危害 定量明确首要问题的根源和机制 定量明确解决首要问题治本策略 提出适应国情的体系及运行模式 明确并论证卫监体系的职能定位 研制卫监职能落实的可评价指标 体系人力和经费配置等保障措施,技术路线,指导性研究方法 政策制定科学程序,首要问题确认,根源作用机制,治本策略研制,关键技术研制,领域界定,问题重要性,问题严重性,体系现况,存在问题,文献评阅,现场调查,层 次 分 析,意 向 调 查,专 家 论 证,机 构 论 证,汇报提纲,前言 材料方法 研究结果 小结,指导性研究方法,政策制定科学程序 卫生

3、系统宏观模型 多维度组合评价法 定性定量多重论证,政策问题 确认,政策问题 根源分析,政策方案 研制,可行性论证,总结反馈 确定去向,政策系统 评价,严密政策 执行程序,政策环境分析,政策制定科学程序,指导性研究方法,卫生系统宏观模型,外部子模,内部子模,组织,过程,结果,健康结果,服务过程,文化,政治,经济,资源,组织,行政,行为,生物,人口需要,系统结果,环境,外部子模,指导性研究方法,多维度组合评价,宏观(全局) / 微观（组织） 省/市/县(区)/乡镇(街道)/村/卫生网总体等6个层面 管理、组织、机制、人力、财力和物力多种资源 社会、文化、经济、人口管理和政策等多种影响 卫生服务结构

4、-过程-结果动态变化 卫监的历史沿革-现状-问题-原因-对策五段研究程式 卫生政策学、卫生经济学、社会学等不同学科原理和方法,指导性研究方法,定性定量多重论证,首要问题深入访谈 文献评阅定性和定量论证 现实数据定量验证 卫生服务组织方、提供方等意向调查 多重论证和检验,指导性研究方法,资料来源现场调查,样本选取：综合经济及地域分布因素 209家卫生监督机构 9样本省：浙江、江苏、山东、吉林、湖北、河南、云南、甘肃和贵州 2直辖市：北京、重庆 调查内容：现况及意向相结合 体系建设及发展现况 相关人员的意向调查,过程与方法,资料来源二手资料,常规统计资料获取 文献归纳评阅论证 2000-2004年

5、 中文科技期刊数据库、中国学术期刊全文数据库，1995-2003年CBMdisc 关键词：“卫生监督”、“卫生法制”等 442篇,过程与方法,数据统计分析方法,数据录入分析工具 EXCEL2003建立数据库 SPSS12.0统计分析 主要统计分析方法 描述性统计分析 线性相关分析 多因素回归分析,过程与方法,汇报提纲,前言 材料方法 研究结果 小结,疾控、药监 质检、工商、公安,传染病防治法 食品卫生法 职业病防治法 ,卫生政策法规司,卫 生 执 法 监 督,体系建设,监督稽查,综合管理,组织实施,食品化妆品监督,职业卫生监督,公共场所卫生监督,医政采供血机构监督,工作规范,执法程序,各类规章

6、制度,监督执法力度,范围质量水平,大案要案查处,机构执法主体,卫生监督执法队伍建设,卫生监督员培训,卫生法律法规宣传,卫生法规技术标准制定,卫生监督体制改革,卫生监督领域界定,样本机构独立分设情况 94.2%机构实现独立分设 2.4%“两块牌子，一套班子”过渡期 2.9%尚未与疾控机构分离 机构性质 94.3%机构属于政府全额拨款单位，其中： 2.9%公务员管理的行政执法机构性质 23.4%参照公务员管理的行政执法机构,体制改革成效显著,体系建设现况,机构人员规模,体系建设现况,队伍基本情况,卫生监督人员数量 直辖市139人，省92人，市57人，县33人 平均年龄：39.7岁 学历构成 硕士及

7、以上：1.6% 本科学历：32.7% 大专学历：37.2% 中专高中：26.6% 无专业教育：1.9%,职称构成 正高：2.7% 副高：9.6% 中级：36.9% 初级：32.6% 无：18.3%,体系建设现况,队伍整体素质尚可,卫生人力综合素质评分方法 选用了三个指标综合而成 学历（E）、职称（T）和年龄（Y） 示例： 11省/直辖市样本机构的9268名职工 卫生监督机构人力素质平均得分为：6.462.72,体系建设现况,略高于CDC： 5.862.96,机构经济状况,体系建设现况,2005年不同级别样本机构收支情况（万元）,政府未完全承担筹资职能,机构收入结构悄然变化,证照管理的有偿性趋于

8、弱化,执法监督收入比重日渐抬高,依赖于CDC技术支持 自身能力建设较薄弱 但 监督与检测间的协调 易因经济利益而受阻,仪器设备配置与标准相去甚远,以快速检测仪器为例 比照建设标准 3.1%的机构：达标50 73.8%的机构：0-25 15.2%的机构：0,体系建设现况,存在房屋租(借)的机构比例( % ),体系建设现况,房屋建设情况,新生体系 若要均衡、长足发展 必须及时： 肯定成绩、发现问题、解决问 题！,29,卫监领域究竟存在多少问题？ 问题的重要性、严重性如何？ 影响体系发展的首要问题是？ 首要问题的根源及作用机制？ 解决首要问题的治本策略是？ 实现治本策略的改革步骤是？ 实现治本策略的

9、关键技术是？,文献评阅思路 快速确认问题途径：“大致” 系统的政策问题确认思路 文献定量半定量研究（Meta分析） 较为客观的立场 研究者经过思考和研究的结晶 具数据和统计方法支持，问题的提出系统化,问题收集与界定,究竟存在多少问题？,问题收集与界定,文献收集与归纳 时 限：1995-2004年 关键词:“卫生监督”、“卫生法制”等 篇 数：442篇（论文、书籍、政府文件）,究竟存在多少问题？,32,系统收集影响卫监功能落实的问题 精读文献，全面收集记录问题 总结归纳不同的表述及内容 形成我国卫生监督领域55类问题 对问题进行分类界定 按照“卫生系统宏观模型”归类形成32类问题,问题收集与界定

10、,究竟存在多少问题？,影响卫监功能落实的32类问题（1）,33,34,影响卫监功能落实的32类问题（2）,整体素质低,干预自主权,手段单调呆板,装备陈旧,人员力量不足,入世及全球化影响,认识参差意识淡薄,人口与健康需要,形成问题系统,究竟存在多少问题？,至此，,明确了影响卫监功能落实的所有问题 然而， 这些问题重要性如何？ 这些问题严重性如何？ 哪些问题是关键问题？,关键问题确认,重要性 问题对监督职能落实的影响力大小 严重性 问题受社会关注的程度,建立结构模型 构造两两判断矩阵 矩阵一致性检验 计算重要性权重,问题重要性排序：层次分析法(AHP),问题重要性排序方法,两两判断矩阵：11位卫生

11、管理专家 一致性指标：CI0.1127 平均随机一致性：RI2.1081 一致性比例： CR0.05350.10 和积法算得最大特征根的特征向量权向量,问题重要性排序：层次分析法,39,问题重要性排序方法,40,问题重要性排序（层次分析法）,问题重要性,问题严重性排序：意向论证,209家样本机构领导意向 省级机构：10名经验丰富的同志分别填写 市、县级：经验丰富的同志集中讨论填写 10分度法对问题严重性评分,问题严重性排序方法,42,问题严重性排序（意向论证）,问题严重性,问题分类思路,解决问题的优先顺序,重要性,重要,不重要,严重性,严重,不严重,第三类 严重不重要,第一类 重要且严重,第二

12、类 重要不严重,第四类 不严重不重要,43,关键问题确认思路,政策制定者 政策研究者 共同关注,重要且严重的问题,重要性、严重性均在前5位的问题,问题确认,首要问题确认 卫生监督职能难以落实,卫生执法监督职能的落实是体系存在之根本 首要问题：卫生执法监督职能难以落实 91.8%样本卫监机构认可 各级、各地无显著性差异 首要问题的具体表现 与疾病防制机构交叉职责较多，监督与检测分工不清 多头执法、各自为阵，与质监、环保、工商等部门协调不畅 执法主体资格未妥善解决，机构名称、级别、管理方式等缺乏统一 执法人员管理、工作考核、责任追究等制度不完备 行政资源不足，造成执法力度减弱、效率低下，影响体系社

13、会形象,首要问题,首要问题严重程度 样本机构职能落实程度（%）,首要问题,至此，,明确了卫生监督领域存在的首要问题 然而， 首要问题的根源是什么？ 首要问题的形成机制是？ 首要问题的治本策略是？,首要问题根源逻辑推论的思路,（1）确定首要问题的坐落子模 子模中何种概念可加以阐述 子模中相关概念的变化和伴随问题 （2）寻找直接和间接影响因素 根据子模间的逻辑关系 （3）挖掘首要问题的根源 逐步确认问题的可能、合理、可行原因,根源分析,职能难以落实成为首要问题 卫监服务组织方、提供方和需求方间的脱节 服务的可获得性下降 服务可获得性下降两种社会表现形式,首要问题的逻辑归类 运用系统规律确定问题坐落

14、,资源短缺服务能力与需要绝对脱节,服务类型偏移服务能力与需要相对脱节,服务过程,系统结果,根源分析,首要问题的逻辑归类 运用系统规律确定问题坐落,寻找与问题匹配的指标、概念、子模,职能难以落实的逻辑归类,健 康 结 果,系 统 结 果,服 务 过 程,组织,资源,行政,政治,经济,文化,行为,生物,环境,人口需要,根源分析,系统结果,首要问题 卫监职能难以落实,相关问题 公平性下降 适宜性下降 服务效率降低 服务效果降低 服务质量降低,卫生监督职能难以落实的逻辑归类和相关问题,服务过程,明确问题的直接影响因素及关系,健 康 结 果,系 统 结 果,服 务 过 程,组织,资源,行政,政治,经济,

15、文化,行为,生物,环境,人口需要,根源分析,卫生监督的目标制定,近年来政府对某些职能的调整 如：食品卫生、职业卫生、放射卫生等 交由其他部门承担，在社会上无所适从 弱化了卫生监督机构的职能和社会地位 相关法律的外延面较大 如产品质量法和环境保护法等 与质监、环保、工商、药监等职能交叉 执法失去了严肃性和统一性 阻碍了卫生监督执法的规范,根源分析,完成目标所需的资源配置,经费来源,财政拨款,服务收费,逐步演化,愈演愈烈,根源分析,保障职能运作的相关机制,卫生法律法规的执法力度需加强 SARS前，“豆腐法” SARS后，传染病防治法修改 但食品卫生法等仍未调整 卫生标准的修订较实际需要滞后 卫生执

16、法保障机制落后体系发展 急需制定卫生法,根源分析,明确问题的促发因素及关系,健 康 结 果,系 统 结 果,服 务 过 程,组织,资源,行政,政治,经济,文化,行为,生物,环境,人口需要,卫监机构补偿渠道示意图,卫监机构补偿,A、财政补助,B、服务收费,根源分析,萎缩,现实中卫监机构补偿渠道示意图,卫监机构补偿,A、财政补助,B、服务收费,客观原因： 财政形势严峻,主观原因： 政治社会文化,本为无奈之举实则变本加厉,补偿,根源分析,补偿机制本身的问题 现实卫监机构补偿渠道示意,卫生监督机构补偿,A、财政投入,B、服务收费,1、收支比等于0 （公共产品）,3、收支比大于1 （收费限定服务）,4、

17、收支比远大1 （收费未限项目）,2、收支比小于1 （准公共产品）,收不抵支,补偿所托,根源分析,卫生监督职能难以落实的直接和促发因素,职能认可度与职能落实情况的关系,职能界定对于 职能落实的作用 毋庸置疑！,根源分析,2002年 保健食品监督管理职能 药监局 2003年 职业卫生管理职能 安监局 放射卫生监督管理职能 环保局 职能的多变和不稳定，使得卫监目标不明确 既然不清楚何为职能，又谈何落实到位？,首要问题根源职能不清,根 源,政府对公共产品的筹资职能缺位 完全承担筹资职能 18.2% (38家) 政府筹资水平 50% 26.8% 政府筹资水平25% 10% 政府完全没有投入 0.5% 市

18、、县级政府筹资水平较低 近70%中部地区县级政府筹资水平低于全额拨款的1/2 55家机构参照公务员管理: 政府完全筹资者仅占25.5%,首要问题根源投入不足,根 源,政府人均投入,包括含经常性投入和专项经费 总 体：3.86万元 直辖市：11.43万元 省 级：10.80万元 市 级：4.48万元 县 级：2.23万元 中部地区县级：仅为0.94万元,投入不足,县级政府投入(含日常投入/专项经费 )占机构支出比例(%),财政实力强弱非理由！ 重视程度为第一要诀！,财政投入不足 职能界定不清,“有偿服务” 收费补偿为主 多头执法协调不畅,执法力度弱 效率低下 权力寻租,职能界定不清 难以切实落实

19、,各方不满 社会形象不佳 不受重视,重多收益轻少收益 人员流失 素质低下,法律法规不完善 社会地位低下,卫生监督职能难以落实的形成机制模型,“有偿服务” 收费补偿为主 多头执法协调不畅,执法力度弱 效率低下 权力寻租,监督执法职能 难以切实落实,各方不满 社会形象不佳 不受重视,重多收益轻少收益 人员流失 素质低下,法律法规不完善 社会地位低下,认可率92.4%严重程度7.0,认可率86.6%严重程度7.2,认可率48.9%严重程度3.3,认可率91.8%严重程度7.9,认可率82.4%严重程度5.6,认可率67.0%严重程度4.3,认可率84.1%严重程度5.5,认可率74.2%严重程度5.

20、0,认可率88.6%严重程度6.2,认可率78.2%严重程度5.7,意向论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型,财政投入不足 职能界定不清,财政投入不足 职能界定不清,“有偿服务” 收费补偿为主 多头执法协调不畅,执法力度弱 效率低下 权力寻租,职能界定不清 难以切实落实,各方不满 社会形象不佳 不受重视,重多收益轻少收益 人员流失 素质低下,法律法规不完善 社会地位低下,定量论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型,高:中:低14.2:38.8:28.9,职能落实50%左右,01-05年业务收入 占支出58%,01-05年财政投入 仅占支出42%,人员力量不足,入世及全球化影响,新卫生问题出现

21、,自我防护意识差,入世及全球化影响,认识参差意识淡薄,法制技术标准滞后,偏重经济投入不足,卫生监督职能多变,人口与健康需要,我国卫生监督体系建设与发展的问题系统,行政主体多头执法,效率低内耗严重,预防性卫生监督差,卫生执法形象差,覆盖率低质量差,宣传覆盖力度低,工作开展不平衡,体改不深入到位,与疾控不协调,上下级不协调,部门间欠协调,投入少于补偿,缺乏考核体系,管理 不完善,整体素质低下,仪器装备陈旧,手段单调呆板,干预自主权,财政投入不足，经费缺乏,虽逐年上升 但依然不足,有偿服务 收费补偿,虽逐年下降 但仍扮演重要角色,作用机制具体表现,重多收益，轻少收益,行政许可法颁布后,作用机制具体表

22、现,人力素质结构不合理,高、中级职称人员比例偏低 初级职称人员比例偏高 提示人力素质偏低，结构不合理,作用机制具体表现,对高素质人才吸引力减弱,流出人员素质逐年上升 监督体系对高素质人才吸引力逐年减弱,剪刀差,财政投入稳定 职能界定清晰,卫生监督机构 生存压力减小,执法力度增强 效率提升 权力寻租减少,监督执法职能 得以切实落实,社会形象重塑 社会压力减小 各方重视,行政许可 监督执法 全面兼顾 人员稳定,法律法规完善 社会地位提高,卫生监督职能难以落实的治本策略模型,财政投入稳定 职能界定清晰,卫生监督机构 生存压力减小,执法力度增强 效率提升 权力寻租减少,监督执法职能 得以切实落实,社会

23、形象重塑 社会压力减小 各方重视,行政许可 监督执法 全面兼顾 人员稳定,法律法规完善 社会地位提高,意向论证卫生执法监督职能难以落实的治本策略模型,99.3%,94.0%,93.4%,96.3%,97.0%,93.4%,94.0%,97.0%,至此，,明确了首要问题的根源、形成机制及治本策略 然而， 实现治本策略的改革步骤？ 促进职能落实的关键技术？ 体系长足发展的重要探索？,实现治本策略的改革步骤,前提在明确卫生监督的职能 关键在明确政府的投入标准 明确对卫生监督机构的适宜投入(98.3%) 建立稳定、合理的投入机制(99.7%) 提高财政投入的效率(88.3%) 加快立法进程是重要举措（

24、98.7% ） 改革劳动人事制度，稳定和吸引高素质人才（99.3% ） 明确技术和管理规范，提高卫生监督机构的运作效率（90.4% ）,促进职能落实的关键技术,卫生监督执法公共职能界定（97.4%） 外部协调、内部协调 承担公共职能所需最低经费配置标准（98.3%） 提高队伍素质和改善监督管理体制 (98.3%) 建立和完善绩效评估体系(98.7%),卫生监督体系发展架构探索,我国卫生监督的组织体系 卫生监督的法律及标准体系 卫生监督信息体系 卫生监督稽查体系 卫生监督执法联动体系 卫生监督机构管理制度体系,卫生行政部门,技术支撑机构,指导关系,卫生监督体系示意图,卫生监督的组织体系,机构设置

25、及名称 编制标准 人员管理 机构职责 卫生监督制、着装管理 卫生监督技术支撑体系,体系发展构架探索,卫生监督机构的职责,依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品 依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作 依法监督传染病防治工作 依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为 承担法律法规规定的其他职责,体系发展构架探索,全国卫生监督体系组织框架图,注：表示直接领导关系； 表示工作指导与协调关系。,卫生监督的技术支撑体系,包括两大组成部分 技术支撑的基础 卫生标准、技术规范等 技术支撑的手段 快速检测

26、自身必备 实验室检测疾控协调 问题：有偿则利益相争、收支两条线则协调缓慢,体系发展构架探索,经各级实验室认定机构认定,+,+,+,+,国家CDC检测机构（挂牌国家卫生监督检测机构）,省级CDC检测机构（挂牌省级卫生监督检测机构）,市级CDC检测机构（挂牌市级卫生监督检测机构）,县级CDC检测机构（挂牌县级卫生监督检测机构）,卫生部卫生监督局,市级卫生监督局,县级卫生监督局,省级卫生监督局,快速 检测,快速 检测,快速 检测,快速 检测,其他检测机构,卫生标准、技术规范 快速检测和实验室检测,卫生执法监督技术支撑体系框架图,市、县级卫生监督机构内设机构图,卫生监督的法律及标准体系,法规、规章、技

27、术规范及其他规范性文件 国家已制定了9部卫生法律，25部卫生法规，400多部卫生规章 标准卫监工作中不可缺少的法律文件 我国已颁布各类卫生标准达560个 卫生标准的制定仍滞后于监督工作需求,体系发展构架探索,一般 法律,法规,基本 法律,规章,建 议 增 加 的 法 律 法 规,卫生监督法律体系框架,卫生监督信息体系,卫生监督执法的信息网络 其信息主要来源于各级卫生监督机构 卫生监测检验信息网络 其信息主要来源于监测点、疾病预防控制机构，以及其他监测检验机构,体系发展构架探索,监督执法 决策指挥,监督信息 发布,GIS,国家卫生 监督机构,国家监督中心数据库 集群及应用服务器,国家公共卫生信息

28、 数据库及应用服务器,监督执法 决策指挥,监督信息 发布,GIS,省级卫生 监督机构,省级监督中心数据库 集群及应用服务器,市级卫生 监督机构,县级卫生 监督机构,工作网点,食品卫生监督资源,环境卫生监督资源,职业卫生监督资源,放射卫生监督资源,学校卫生监督资源,医疗机构卫生监督资源,采供血卫生监督资源,妇幼卫生监督资源,传染病卫生监督资源,地方病卫生监督资源,卫生执法监督资料资源,卫生监测资源,卫生行政处罚资源,卫生监督人员基本资源,卫生监督机构基本资源,公共卫生法规标准资源,公共卫生监督执法 信息应用系统,INTERNET 的VPN连接,卫生监督执法现场 信息采集系统,INTERNET 的

29、VPN连接,卫生监督信息网络图,卫生监督机构执法信息,上级卫生监督机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等,下级卫生监督执法机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等,本地区司法机关联系方式，如电话、传真、e-mail地址、邮政编码、地址等,本地区其他执法机构联系方式，如电话、传真、e-mail地址、邮政编码、地址等,本地区疾控制中心联系方式，如电话、传真、e-mail地址、邮政编码、地址等,本地区纪检监察部门联系方式，如电话、传真、e-mail地址、邮政编码、地址等,相邻地区卫生监督机构联系方式，如电话、传真、卫生监督执法信息平台等,卫生监督执法联动机制,公共职能界定研究结果,专家论证 11职能、58类别、166内容和457项目 明确国家、省、市和县各级机构责任 意向论证 209机构认同率93.68%，各地各级无差异,关键技术之职能界定,卫生监督职能界定,关键技术之职能界定,不同级别机构职能项目开展情况（）,关键技术之职能界定,卫生监督人力测算过程,关键技术之人力测算,卫生监督人力影响因素,此为回归分析结果 实际曾考虑人均GDP、户籍人口数、人口密度以及地区、级别等多种因素,关键技术之人力测算,卫生监督人