我国失业保险制度的理论依据与演变过程.ppt

1、,中国失业保险制度 发展与展望,内容简介,失业保险制度建立的理论依据 我国失业保险制度的演变过程 我国当前失业状况 失业保险制度改革面临的主要问题 对策研究,失业保险制度建立的理论依据,新历史主义 福利经济学派 凯恩斯的反危机理论 摩尔根的失业理论 我国关于失业保险的理论争论,失业保险制度的演变过程,(一)劳动用工制度改革直接促进了失业保险制度的产生 80年代中期,中国进入全面改革阶段,建立现代企业制度是其中心环节,国有企业迫切需要改变固定工制度。为此,国务院于1986年7月颁布国营企业实行劳动合同暂行规定、国有企业招用工人暂行规定和国营企业辞退违纪职工暂行规定、破产法,这四项制度的颁布,使劳

2、动者有一定的流动性,国家也不再实行无条件“包下来”的政策。这就使长期存在的隐性失业显性化,失业保险制度应运而生,以1986年7月12日国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定为标志,我国的失业保险制度正式建立。,失业保险制度的演变过程,(二)市场经济目标体制的确立推动失业保险制度的发展 1993年4月12日国务院发布国有企业职工待业保险规定,在覆盖范围、保险水平、组织管理模式、资金筹集等几方面都作了调整。 虽在实施范围、保险水平等方面作了调整,但力度不大,适用范围窄、保险水平低、基金承受能力弱,基金的管理、使用缺乏有效的监督机制等缺陷依然存在。在已经明确建立市场经济体制的前提下,仍然使用“待业”

3、,而非“失业”,从一个侧面显示改革不彻底,注定了其作为过渡政策的必然性。 由于我国改革力度加大,经济、产权结构迅速变革,就业结构变化快,享受失业保险待遇的人数明显增加,仅1994年就有194万人,超过19861993年7年的总和。,失业保险制度的演变过程,(三)随着改革进程的加快与深入,失业保险制度逐渐走向完善 于1999年1月12日颁布失业保险条例，失业保险条例是第一次以国家法规的形式表明我国已能够实事求是地面对发展市场经济体制过程中出现的失业现象。 此外,政府还颁布了社会保险费征缴暂行条例,下发了关于建立社会保险参保登记管理、缴费申报管理、征缴监督检查、基金财务会计、失业保险金申领发放和失

4、业保险统计制度,还有事业单位参加失业保险和调整基金支出结构等有关政策,使失业保险的各项工作走向规范化。 在实施中,参保人数大幅度增加,基金征缴工作成效显著,失业人员基本生活得到有效保障,失业保险金成为下岗职工基本生活保障资金的重要来源,1999年共向再就业服务中心调剂资金41亿元,占基金总支出的45%。,我国当前失业状况,（一）失业总量和失业率 从1982年到1989年，中国的失业率基本上保持在2%的水平。1989年，失业率从1998年的2%增长到2.6%，1992年以来失业率连年攀升，目前失业已经成为政府和公众最关注的社会焦点问题。 表一 1986年以来部分年份的城镇失业状况(中国统计年鉴1

5、999),表二 1996年以来各年份的城镇失业状况 （中国统计年鉴 2003）,我国当前失业状况,我国当前失业状况,(二）失业结构 1.产业结构和所有制结构 近年来，失业问题突出原因是就业结构的调整不适应经济结构的调整，特别是上千万国有企业职工下岗造成的巨大社会压力。 表三 近四年来劳动力产业结构变动基本情况（中国统计年鉴2003）,我国当前失业状况,表四 近四年来所有制结构变动基本情况(中国统计年鉴2003）,我国当前失业状况,续前表,我国当前失业状况,2.失业人员的失业原因构成 表五 2002按年龄分城镇失业人员原因构成（%）（中国统计年鉴2003）,我国当前失业状况,表六 2002城镇失

6、业人员行业构成（%）（中国统计年鉴2003）,失业保险制度改革面临的主要问题,(一）登记失业率不能全面反映实际失业状况 目前我国的城镇登记失业率在4%左右，但这是以企业内部容纳上千万下岗职工和大量提前退休未背景的。这里以宋晓梧（国务院经济体制改革办公室宏观体制司司长、研究员）对中国近几年失业率的测算来说明我国目前隐性失业率的状况。 表七 近五年城镇失业率（%）,失业保险制度改革面临的主要问题,（二）提前退休对失业保险制度的影响 从表面上看，提前退休似乎既减少了冗员，又减少了对失业保险基金的压力，但从全社会看，却产生种种弊端。 一是给养老金造成巨大压力。 二是混淆了失业与养老的界限。在特定情况下

7、，提前3到5年退休时可以的，但提前20多年退休，实际是把失业人员划入了养老的队伍。 三是扰乱了劳动力市场的正常秩序。40多岁左右的人提前退休，并不会真正退出劳动力市场，相反，他们以国家提供的养老保险等社会保障待遇为背景，在劳动力市场上更具竞争力，而使相同年龄的失业人员或年轻的求职者处于不平等的竞争地位。,（三）失业保险的非周期性 失业保险具有周期性,指能通过保险费的提取和保险津贴给付的时间差,起到反周期性经济危机的作用。在经济繁荣时期,参加失业保险的劳动者必须缴费,形成基金积累,减少部分消费支出,有抑制生产扩充的作用;在经济萧条时期,则可以利用失业保险金以维持失业丧失收入时的生活,且保持一定的

8、购买力,有缓和生产力萎缩的效果,故失业保险被认为一种内在的自动稳定器,追求的是周期的平衡,而非其他保险项目的年度平衡。而我国的失业保险却是非周期性的。从保险金的毫无积累,到满足经济体制改革建立完善的劳动力市场的要求,到作为国企深化改革的配套措施,资助企业内部改革、开展富余职工转岗、转业培训,发展第三产业,妥善安置富余职工,失业保险基金一直压力很大。,失业保险制度改革面临的主要问题,失业保险制度改革面临的主要问题,（四）就业模式对失业的挑战 在我国经济体制转轨过程中,由于产业结构调整或重组,曾使大批职工失去工作岗位。目前中国已经加入,由于经济全球化带来的竞争将更加激烈,而且经济的全球化必将带来就

9、业模式的多样化,伴随着就业模式多样化产生的将是不规则的失业,这是针对传统就业模式的传统的就业保障制度不能解决的。在将来,从事临时性工作、工作时间短的人会越来越多,因为没有达到最低缴费期限从而没有资格享受社会保障权益的人会逐渐增多。如何适应新情况,这也是失业保险制度面临的一个挑战。,（一）制度建设 1 规范形式法制化 这是失业保险制度发展的必然趋势:从暂行规定到规定,再至条例,失业保险制度的规范层次逐步提高,随着制度实施逐渐成熟,运行越来越高效,用法制的形式对失业保险制度进行规范将是必然趋势;由于现行制度缺乏法律具有的国家强制性,在制度实施过程中已出现多种问题,因此,失业保险制度走向法制化,是解

10、决现存问题的必然选择。我国应该迈出这一步,即使是以社会保险法的形式出现,也是一项具有历史意义的进步。 2 制度社会化 首先资金来源应该多元化,这是基于我国失业保险非周期性的现实情况,应付下岗职工并轨给失业保险基金带来的冲击与压力的最好、最有效的方式。 其次,制度实施社会化,目的是方便失业人员领取失业保险金,做好失业人员保险关系的管理、接续和转业工作。 再次,信息的社会化也是必要的,劳动者跨地区、跨行业流动将非常频繁,因此,关于劳动者的各项资料、信息应该全社会共享,以真正地适应市场导向的就业体制的需要。,对策研究,对策研究,3 管理规范化,在失业保险制度中的管理应该包括两部分:一是失业保险工作的

11、管理,包括失业人员登记、建档、建卡,失业保险费的征收、发放,失业人员再就业培训,失业人员就业介绍和指导;二是失业保险基金的管理,主要是实现失业保险基金的保值增值、良性循环。 4 监督手段主动化 虽然条例中规定失业保险基金要在财政预算中列收列支,但是目前均是劳动部门独家管理,财政部门在基金管理方面仍处于被动地位。为此,财政部门应该建立失业保险基金的财务、会计管理制度,将失业保险金作为专项收支,纳入国家预算管理,严格按照有关规定明确支出范围,及时足额发放保险金和促进再就业费用的支出,坚持专款专用。 5 适用范围合理扩大化 在将来,在考虑是否适用城市务工农民、农村剩余劳动力、国企隐性失业人员、新进入

12、劳动年龄而找不到工作的失业者时,不能盲目地追求“扩大”,应该结合国家的产业政策、就业政策、经济发展阶段等综合考虑,并非范围越大,实施效果就越好。,（二）配套手段 1 加大宣传力度 可以通过网络、媒体、出版物等渠道对失业保险制度做详细介绍,使职工意识到失业保险权是其应享的权利,使雇主意识到其应尽的义务。 2 制定奖惩办法 应该制定一些激励手段,激励那些自主足额缴费的企业,可以采取精神奖励,如通报宣传、媒体采访等,也可以采取一定的返还政策,缴费额度达到一定的数额,享受一定的返还。另外,对少缴、欠缴的企业加大惩罚力度,并予以曝光,这些措施还是会对越来越重视信誉与社会影响的现代企业有所触动的。 3 运

13、用先进的信息管理技术 最大限度地享受科技进步的成果,运用先进的电子信息技术来提高管理效率将是各国政府的必然选择。比如利用电子信息网络记录个人情况、保险金的缴纳、支付,并全国联网,可以简化保险金申领程序,提高效率。,对策研究,在我们已经到意识失业保险制度对市场经济的健康发展、社会的安全稳定具有重要意义的基础上,只有充分结合我国国情,考虑到方方面面的影响因素,才能在社会保障的改革中,准确选择失业保险制度未来的发展路径。,结束语,新历史主义,又称德国新历史学派。这是19世纪70年代至第一次世界大战爆发前在德国乃至整个欧洲都非常盛行的一个学派，其代表人物有古斯塔夫斯莫勒、阿道夫瓦格纳、路德维希布伦坦。

14、他们的基本主张是：（1）国家不仅应具备安定国内秩序和发展国家军事威力的职能，还应具有管理经济生活的职能，国家必须执行经济管理的职能，以负起促进文明和福利的职责；（2）德意志帝国面临的最危险的社会问题是劳工问题；(3)国家必须通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策的措施，自上而下地实行经济和社会改革。他们的主张博得了的意志帝国和俾斯麦的欢心。对这一理论，俾斯麦曾评论说：“如果我们能使没有产业的人们满足于现在他们的地位，任何物质代价都不会太大，这不啻是一种消除革命的投资，而应付革命的代价却会是更大。”，正因为如此，他们的观点连同他们的社会政策主张，在德国获得了实现。1

15、884年，德国率先出台了世界上第一部社会保险法案，即工人伤亡事故保险法，以后很快又出台了疾病、老年和残疾保险法，开创了建立社会保险制度的先河。第一次世界大战以后建立的失业保险制度也是新历史主义主张的延续。新历史主义的社会保险主张不但在德国得到了实现，在其他资本主义国家也先后获得了发展。,福利经济学派,这是20世纪20年代盛行于英国的经济学派，主要代表人物是英国的经济学家庇古。福利经济学强调通过国民收入的增加和国民收入的再分配来增进普遍福利。而增加国民收入，关键是合理分配生产要素，其中最核心的是劳动力要素。而要合理分布劳动力，就必须改善劳动生活条件和福利状况，对劳动者患病、伤残、生育、失业、年老

16、、死亡给予适当的物质帮助和生活服务。关于通过国民收入重新分配以增进普遍福利，福利经济学认为，应当向收入高的富人征收累进所得税的遗产税，同时向劳动者增加失业补助，增加社会救济，实现收入“公平化”。失业保险制度今天所遵循的基本原则之一，即公平化原则，追根究底，就是来自福利经济学。因此，这一学派的主张，成为英国和其他国家后来推行普遍福利政策的理论根据，促进了实行这一政策国家的失业保险制度的建立和完善。,凯恩斯的反危机理论,凯恩斯认为，在资本主义生产方式下，需要决定供给。因此，只要设法提高资本有效需求和居民有效需求，使社会有效需求提高，便可刺激投资增加、供给增加、生产增长，实现充分就业，从而走出经济危

17、机的死胡同。而提高资本有效需求，就是实行国家干预经济的政策，增加财政支出，大兴基础设施，包括福利设施的建设，刺激资本家投资等。而提高居民有效需求，就是要增加人口和刺激生活水平提高。提高生活水平就是要大幅度提高生活福利，扩大社会福利。凯恩斯这一主张，为欧洲各国大力推行社会保险制度提供了充分的理论依据。,摩尔根的失业理论,20世纪下半叶，美国经济学家摩尔根提出失业不可避免理论，以及失业率和通货膨胀相关关系的理论。他认为，任何走上工业化的国家，都不可能完全消灭失业，实现充分就业。因为在市场经济中，经济结构总是不时地进行调整，总会有些行业在这个或那个时间里暂时削弱，乃至消失，一些新的行业应运而生；还有

18、季节生产总是不均衡的，旺季需要劳动力多，淡季必然大量减员。凡此种种，都说明失业是市场经济中难以避免的社会现象。既然失业不可避免，那么对失业者就要加以保护，这既有利于劳动力在生产继续进行，也有利于社会安定。这一理论为失业保险和失业救助提供了新的理论依据。,我国关于失业保险的理论争论,一方面，传统理论认为社会主义社会不存在失业，因此没有必要建立失业保险。尽管中国60年代初期和70末期都发生了相当严重的失业问题，但理论上仍不认为社会主义社会存在失业，而只承认工作失误造成了临时的就业问题。 另一方面，随着经济体制改革的进展，越来越多的理论工作者和实际工作者感到有必要重新认识社会主义制度下的失业问题。有

19、两个理论前提：一是要客观确定失业的定义；而是要明确中国在相当长的历史时期处在社会主义初级阶段，还要适当发展私营、个体经济，国有、集体企业也要面向市场，这和不存在私有制，不存在商品货币关系的传统社会主义理论有很大差距。为此，第一要承认客观上中国存在失业现象，第二对于这一失业现象的认识不能教条的照搬传统理论。 关于失业问题的理论争论从80年代中期一直延续到90年代初期。邓小平南方谈话后，争论失业这一概念“姓资姓社”的问题才基本告一段落，多数理论工作才把精力集中到如何解决现实的失业问题上来。,国营企业职工待业保险暂行规定,第一章 总 则 第一条 为适应劳动制度改革的需要，促进劳动力合理流动，保障国营

20、企业 （以下简称企业）职工在待业期间的基本生活需要，特制定本规定。 第二条 本规定适用于：（一）宣告破产的企业的职工；（二）濒临破产的 企业法定整顿期间被精减的职工；（三）企业终止、解除劳动合同的工人； （四）企业辞退的职工。 第二章 职工待业保险基金的筹集和管理 第三条 职工待业保险基金的来源：（一）企业按照其全部职工标准工资总 额的1缴纳的待业保险基金（缴纳所得税前列支）； （二）职工待业保险基 金存入银行后，由银行按照国家规定支付的利息；（三）地方财政补贴。 第四条 职工待业保险基金由省、自治区、直辖市统筹使用。不敷使用时， 由地方财政补贴。职工待业保险基金的预算、决算和财务管理办法，由

21、劳动人 事部会同财政部制订。 第五条 职工待业保险基金，由企业开户银行按月代为扣缴，转入所在市、 县主管职工待业救济机构在银行开设的职工待业保险基金专户。 第十六条 本规定自一九八六年十月一日起施行。,国营企业职工待业保险暂行规定,第三章 职工待业保险基金的使用 第六条 职工待业保险基金的开支项目： （一）宣告破产的企业职工和濒临 破产的企业法定整顿期间被精减的职工，在待业期间的待业救济金；（二）宣告 破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工，在待业期间的医 疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费；（三）宣告破产的企业 离休、退休职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减而

22、又符合离休、退休条件 职工的离休、退休金；（四）企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的工人，在 待业期间的待业救济金和医疗补助费；（五）待业职工的转业训练费；（六）扶 持待业职工的生产自救费；（七）待业职工和职工待业保险基金的管理费。 第七条 待业救济金， 以职工离开企业前两年内本人月平均标准工资额为基 数，按以下办法发放：（一）宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期 间被精减的职工，在宣告破产和宣告濒临破产法定整顿期以后，工龄在五年和五 年以上的，最多发给二十四个月的待业救济金，其中：第一至十二个月，每月为 本人标准工资的60至75，第十三至二十四个月，每月为本人标准工资的 50；工龄不

23、足五年的，最多发给十二个月的待业救济金，每月为本人标准工 资的60至75。（二）终止、解除劳动合同的工人，在扣除已发给本人的 生活补助费的月份后，按照本条（一）项规定领取待业救济金。（三）企业辞退的职工，按照本条（一）项规定领取待业救济金。,国营企业职工待业保险暂行规定,第八条 宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减而又符 合离休、退休条件职工的离休、退休金的支付办法为： （一）在社会保障制度 建立前，已实行退休金社会统筹的地区，按照统筹办法办理；：未实行退休金社 会统筹的地区，暂在待业保险基金中按照原规定的标准支付。（二）距法定离休、 退休年龄不足五年的职工，在待业期间符合离休

24、、退休条件的，其离休、退休待 遇按本条（一）项规定办理。已享受离休、退休待遇的，不再领取待业救济金。 第九条 发生下列情况之一的，停止享受待业救济待遇： （一）领取待业救 济金超过第七条（一）项规定期限的（其中符合社会救济条件的，按照有关规定 领取社会救济金）；（二）已重新就业（包括从事个体劳动）的；（三）无正当 理由，两次不接受有关部门介绍就业的；（四）待业期间受劳动教养或被判刑的。 第十条 以非法手段获取待业救济待遇的，应当追回其全部非法所得的救济金。 第十一条 职工待业救济基金在保证用于第六条（一）、（二）、（三）、 （四）项的前提下，可以用于转业训练和建立培训设施，扶持待业职工进行生产

25、 自救，开辟就业门路。,国营企业职工待业保险暂行规定,第四章 管理机构 第十二条 待业职工和职工待业保险基金的管理，由当地劳动行政主管部门 所属的劳动服务公司负责，其职责是：（一）负责待业职工的登记、建档、建卡、 组织管理工作；（二）负责职工待业保险基金的管理和发放工作；（三）负责待 业职工的就业指导、就业介绍工作；（四）组织待业职工的转业训练，扶持、指 导生产自救和自谋职业。 第十三条 各地劳动服务公司应当设立专职机构或配备专职管理人员，管理 待业职工和职工待业保险基金。所需人员编制，由省、自治区、直辖市人民政府 根据精简原则，列为事业编制。其经费可在职工待业保险基金的管理费中列支。 第五章

26、 附 则 第十四条 省、自治区、直辖省人民政府，可以根据本规定制定实施细则，并 报劳动人事部备案。 第十五条 本规定由劳动人事部负责解释。,国有企业职工待业保险规定,第一章总则第一条为了完善国有企业的劳动制度，保障待业职工的基本生活，维护社会 安定，制定本规定。第二条本规定所称待业职工，是指因下列情形之一，失去工作的国有企业（ 以下简称企业）职工： （一）依法宣告破产的企业的职工；（二）濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工； （三）按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工； （四）按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工； （五）终止或者解除劳动合同的职工； （六）企业辞退、除名或者开除的职

27、工； （七）依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定， 享受待业保险的其他职工。 第三条待业保险工作应当与职业介绍、就业训练和生产自救等就业服务工作 紧密结合，统筹安排。 第二章待业保险基金的筹集和管理 第四条待业保险基金的来源： （一）企业缴纳的待业保险费； （二）待业保险费的利息收入； （三）财政补贴。,国有企业职工待业保险规定,第五条企业按照全部职工工资总额的0.6缴纳待业保险费。待业保险基金 不足或者结余较多的，经省、自治区、直辖市人民政府决定，可以适当增加或者减少企业缴纳的待业保险费，但是企业缴纳的待业保险费总额最多不得超过企业职工工资总额的1。 企业缴纳的待业保险费

28、在缴纳所得税前列支，由企业的开户银行按月代 为扣缴。 第六条企业缴纳的待业保险费转入企业所在地的待业保险机构在银行开设的 “待业保险基金专户”，专项储存，专款专用，任何部门、单位和个人不得挪用。 待业保险基金存入银行后，按照城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息 纳入待业保险基金。 第七条待业保险基金实行市、县统筹，省、自治区可以集中部分待业保险基 金调剂使用。直辖市根据需要，可以统筹使用全部或者部分待业保险基金。 第八条待业保险基金及其管理费收支的预算、决算，按照统筹范围，由劳动 行政主管部门负责编制，经同级财政行政主管部门审核汇总后，纳入本级预算、决算，报本级人民政府审定，并且不得用于平衡财政

29、收支。 财政行政主管部门、审计部门应当加强对待业保险基金及其管理费收支的监督。,国有企业职工待业保险规定,第九条待业保险基金及其管理费不计征税、费。第三章待业保险基金的使用 第十条待业保险基金的开支项目： （一）待业职工的待业救济金； （二）待业职工在领取待业救济金期间的医疗费、丧葬补助费，其供养 的直系亲属的抚恤费、救济费； （三）待业职工的转业训练费； （四）扶持待业职工的生产自救费； （五）待业保险管理费； （六）经省、自治区、直辖市人民政府批准，为解决待业职工生活困难 和帮助其再就业确需支付的其他费用。 第十一条符合本规定第二条规定的待业职工，向企业所在地的待业保险机构办理待业登记后，方可领取待业救济金。 第十二条待业职工领