简述全国主体功能区规划的理论依据和意义

1、简述全国主体功能区规划的理论依据和意义主体功能区的划分与建设是国家“十一五”规划纲要的重要组成部分。主体功能区，是根据不同区域资源承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展原则， 划分为具有某种特定主体功能区的空间单元，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。 其中，重点开发区和优化开发区主要职能是促进经济增长和增强财政创收能力，强化其对经济绩效考核；而限制开发区和禁止开发区主要职能是保护自然资源和生态环境，弱化其对经济绩效考核。 主体功能区，是我国现阶段加强国土空间管理、 落实科学发展观和实

2、施可持续发展战略的一项重大理论创新和探索， 也是我国实施区域协调发展发展战略的一个重要举措， 对我国今后区域开发格局的构建具有重要指导意义。我国区域发展受到资源环境承载力和区域自身发展能力的双重约束，推进形成主体功能区，是促进区域协调发展的重大战略举措， 是缓解资源缓解承载力的重要途径。 推进形成主体功能区建设的经济学理论基础，主要有以下几个方面。1人口、资源和环境相协调的经济学理论尽管我国国土幅员辽阔，但可利用土地面积有限，空间资源短缺且分布不均衡， 可利用的国土空间资源多集中在中东部，而西部地区多是高原、山地、沙漠等难以利用的空间；我国生态环境脆弱，干旱半干旱的土地面积占国土面积 53，

3、许多地区不适合大规模工业化与城市化；我国耕地、矿产、水、生物资源虽然总量丰富，但资源质量较差，分布地域差异大，人均拥有量远远低于世界平均水平。 全国 600 多座城市中有 400 多座城市面临不同程度的缺水状况，100 多座城市严重缺水；随着经济发展，大气、水、土壤等环境污染不断加剧，生物多样性受到威胁，温室气体大量排放，气候变暖、极端天气频发等等问题的出现，已经给居民生活带来巨大影响， 部分地区污染程度已经超过了区域承载能力，开始出现了生态退化、环境质量下降等问题。人口、 资源与环境在经济发展过程中越来越不协调，有些地区资源环境承载力较高，发展条件较好，没有聚集相应的人口规模； 有些地区却由

4、于人口规模的扩大和开发强度的增加，资源环境开始不堪重负；有些地区生态环境脆弱、资源环境承载力较低，却聚集了相对较多的人口和各种经济活动， 给当地的资源和环境承载能力造成相当的压力。 人口问题、资源问题、环境问题最终需要通过人口、资源、环境的有效配置来解决。人口、资源、环境有效配置表现为：一是在特定空间内人口、资源、环境按照一定数量比例进行组合，构成社会系统，二是人口、资源、环境按照一定方式，配置到国土空间。 主体功能区要实现的目标之一就是要实现人口、 经济分布与资源环境之间矛盾冲突的减小和化解，通过主体功能区规划的制订和实施，实现一种空间均衡， 主体功能区能够构建一种能够同时满足三方面效益最大

5、化的区域空间分布格局， 使人口分布与经济发展趋势相适应； 同时， 要同资源环境承载力相适应，即以发展经济为主的地区要积聚大量的人口，而这些地区也是资源环境承载力较高的地区， 以保护资源环境、 维护生态空间为主的区域则布局比较少的人口和环境友好型的经济活动。在主体功能区建设中，人口转移在主体功能限制条件下进行产业选择、 经济布局等行为，都需要用人口、资源与环境经济学对人口、资源、环境有效配置研究的成果作指导，另一方面，主体功能区建设又为人口、资源与环境经济学研究人口、资源、环境有效配置提供了素材和实证的范例。2区域分工与协调发展的理论区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题， 与之相伴随的

6、区域发展差距这一世各国普遍存在的问题。 一般来说，在经济发展初期，生产技术差异不大， 市场机制的作用有限， 区域差距并不显著扩大，当经济进入快速发展时期，市场机制的作用使要素数量和质量的差别及其放大效应凸现， 政府又多是选择促进发展的战略，差距扩大难以避免。从我国多年来的理论和实践经验来看，尽管在缩小区域经济差距上，做出了不懈努力， 实际情况是区域间差距呈现不断扩大趋势，由此引发诸多社会矛盾，不利于发展环境的稳定，甚至会影响整体的发展效率。我国主体功能区，应是引导和约束中国未来人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局和产业集群发展的总体方案。 优化开发区和重点开发区主要生产社会物质财富；限制开

7、发区和禁止开发区，主要生产自然生态财富。从绝对成本理论来看，相对于重点开发区和优化开发区， 限制开发区和禁止开发区具有生产自然生态财富的绝对成本优势； 相对于限制开发区和禁止开发区， 重点开发区和优化开发区具有生产社会物质财富的绝对成本优势。从要素禀赋理论看，优化开发区定位于国土开发密度已经很高、 资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染物而实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位， 提升参与全球分工与竞争的层次， 继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的区域；重点开发区定位于资源环境承载能力较强、 经济和人口聚集条件较好的

8、区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化与城镇化，承接优化开发区域产业转移， 承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移， 逐步成为支撑全国经济发展和人口聚集的重要载体； 限制开发区定位于资源环境承载能力较弱、 大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，要坚持保护优先、适度开发、点状发展、因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性重要生态功能区；禁止开发区定位于依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护， 控制人为因素对自然生态干扰，

9、 严禁不符合主体功能定位的开发活动。不同主体功能区在功能属性上的区域分工，可以促进区域协调发展。主体功能区必然会使未来空间结构两极化， 国家鼓励优化和重点开发区加快发展，限制或禁止某些区域发展，都是在空间结构上体现全局、整体的效率，通过主体功能区建设是实现基本公共服务均等化。因此，政府制订和实施主体功能区政策的目的，是纠正市场自发形成国民经济空间结构畸形缺陷，以达到经济增长与区域持续协调发展两个相互关联的总目标。3空间结构理论空间结构理论认为，资源分布、地形地貌及政府决策是空间结构的重要成因。计划经济下，我国空间结构是计划空间的结果：一方面，资源导向的空间结构、自然环境导向的空间结构有其内在的

10、合理性；另一方面，忽视资源和环境承载力， 做出的计划空间安排既有悖于资源配置的效益原则， 也对可持续发展形成严重威胁。 我国社会经济发展基本空间格局在很大程度上受我国三大自然区及地势的三大阶梯制约， 这种格局非人力所能改变。 生态脆弱地区不可能实现大规模工业化和城市化， 如果还是按照现行行政区组织经济运行的方式发展下去， 必将进一步威胁经济社会发展的生态安全。 主体功能区建设，依据自然地理条件、区域资源环境承载力重塑空间结构，让气候、地形、水土资源条件比较适宜和优越的地区在现代化支撑体系保障下，建成“高密度、高效率、节约型、现代化”的发展空间，让生态脆弱区、生态敏感区、关系国家生态安全的特殊地

11、区尽可能地恢复自然生态， 构建合理区域利益协调机制， 既要使生态脆弱和环境恶化地区不至于发生生活水准倒退，又要使全体民众共享发展成果。我国在未来对于空间的需求， 主要包括三个方面的内容：城镇化空间、农业空间和生态空间。 城镇化空间主要是人类聚集区，是人们生产、生活的主要活动区域；农业空间主要是保障人类粮食供给、维护粮食安全所要区域， 生态空间则是为了维护良好的生态环境而需要保护的空间。 优化开发区和重点开发区主要是作为未来的人口聚居区，即提供城镇化空间，而限制开发区和禁止开发区主要是提供农业空间和生态空间，通过不同空间类型的合理组织， 以实现区域的协调和可持续发展。在明确了区域的主体功能的分布

12、格局后，就需要针对不同的主体功能区完善和制订相应的区域政策， 政策制订的取向就是通过对不同的主体功能区采用不同的区域政策， 从而鼓励那些有利于区域主体功能的活动， 而限制或改变那些不利于区域实现其主体功能定位的活动，最终构建合理的空间开发结构。4可持续发展理论可持续发展是基于生态环境的恶化而提出来的，是基于对社会进步过程中所付出的环境代价的思索而提出的。地球上的自然资源总量是有限的，人类的生存和社会、经济的发展依赖于环境资源并受其约束。可持续发展重在强调发展的可持续性原则， 即要求人类的经济和社会发展必须维持在资源和环境的可承受能力的范围之内，以保证发展的可持续性。主体功能区建设，将观念层次、

13、经济社会体制层次、科学技术层次的可持续发展融合为一体。 首先，从观念层次看， 构建以主体功能区为基础的区域开发格局，力求通过功能区开发，而不是传统的区域综合开发来实现区域可持续发展。 由于自然、 历史等多方面原因， 人口分布密度和自然资源丰度之间存在明显的不协调，对人地关系紧张、人口与资源环境关系紧张的区域来说，单凭区域自身综合开发，很难实现人口、资源、土地、 生态环境之间的协调， 可持续发展受到严重制约；而推进形成主体功能区，立足于区域分工、依托整个国土空间谋求区域可持续发展， 是对区域可持续发展观念的创新。其次，从经济社会体制层次看，主体功能区建设要求用现有的行政区框架推行跨行政区的区域管

14、理。 一方面，政府干预理论、政府与市场协调理论为这种跨行政区的经济社会管理提供了理论指导；另一方面， 这种实践必然会引发经济社会体制改革与创新，使经济社会体制朝着更有利于区域可持续发展方向变革。 最后，从科学技术层次看，依托四类主体功能区，构建两类财富生产的区域分工体系，提高了财富生产的区域集中度， 一方面有利于社会物质财富和自然生态财富生产过程中的技术投入的规模经济和产出效益；另一方面，更加细致的分工有利于发现区域可持续发展实践中的技术障碍， 为技术进步和科技创新指明方向，进而夯实区域可持续发展的技术支撑。推进形成主体功能区, 编制全国主体功能区规划, 是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐

15、社会的重大举措, 具有重要的现实意义。第一, 推进形成主体功能区, 有利于坚持统筹区域发展, 促进区域协调发展。科学发展观的内涵之一是区域之间的协调, 即在完善国家统筹和转移支付机制的基础上, 使地区间人均 GDP、居民生活水平和公共服务的相对差距逐步缩小。主体功能区划具有战略性、全局性、引导性、约束性的特征, 是对国土空间的中长期开发和布局, 是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划的基本依据。因此, 主体功能区划是国家统筹区域发展的典型体现。具体来说, 根据自上而下、上下互动的划分原则, 中央根据国土空间开发的现状、趋势以及各区域在全国的战略定

16、位和分工, 从国民经济和社会发展全局出发, 统筹考虑区域经济协调发展, 提出划分国家层面主体功能区的统一标准, 各区域无论发达程度如何, 都要严格遵循国家统一标准。国家级的四类主体功能区, 即优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区一经确定, 就要着手制定切实可行的国家层面主体功能区的分类政策和措施, 明确各项分类政策的方向、要求、重点、手段, 以及具体的政策实施细则和条例。在国家层面主体功能区标准的基础上, 各省结合自身实际, 确立省级层面主体功能区标准。就国家层面主体功能区标准和省级层面主体功能区标准来看, 省级标准与国家标准在内容上不一定完全一致,但是, 省级标准必须符合国家标准的

17、指导思想和主导原则。同样, 省级政府负责制定省级层面主体功能区的分类政策和措施, 力求使各项政策措施既符合国家法律法规和分级行政管理体制的要求,又与当地经济发展实力、行政能力、经济管理水平、技术水平等相适应。这一过程中, 中央转移支付机制的合理运用有重要作用。例如, 中央要尽量满足中西部地区经济欠发达省份, 因主体功能区划产生的财政转移支付需求, 东部沿海地区发达省份因主体功能区划而产生的财政转移支付需求, 则应主要依靠当地政府来实现。总之, 主体功能区划的推行,是对国家统筹和转移支付机制的进一步完善, 两个层次的主体功能区划, 较好地考虑了不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力, 不

18、同主体功能区具有不同的发展模式、发展速度及相应政策, 避免了各地区竞相盲目攀比、冲动发展, 有利于统筹区域发展和贯彻落实科学发展观, 促进区域经济协调发展。第二, 有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应, 促进经济、人口、资源环境的空间均衡。根据“十一五”规划纲要, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。其中, 优化开发区是指国土开发密度已经较高, 资源环境承载能力开始减弱的区域。在这一区域, 原有的较快的经济增长主要是依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染来实现的。将这种状况的区域确定为优化开发区, 意味着经济增长方式的根本性转变, 即把提

19、高经济增长质量和效益放在首位, 提升参与全球分工与竞争的层次,使这一区域能够保持经济增长的后劲,继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。重点开发区是指资源环境承载能力较强,经济和人口集聚条件较好的区域, 这一区域未来将成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。在重点开发区域内,需要进一步充实基础设施, 改善投资环境, 发展产业集群, 壮大经济规模, 加快工业化和城镇化, 使之能够承接优化开发区的产业转移以及限制开发区和禁止开发区的人口转移。限制开发区是指资源环境承载能力较弱, 大规模集聚经济和人口条件不够好, 并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。对这一区域, 应

20、按照保护优先、适度开发、点状发展的原则, 因地制宜发展资源环境可承载的特色产业, 加强生态修复和环境保护, 引导超载人口逐步有序转移, 使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。对禁止开发区, 要依据法律法规和相关规划, 实行强制性保护, 控制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的开发活动。可见, 四大主体功能区的分类, 基本上是依据各区域经济、人口和资源环境的相互适应状况, 以经济、人口、资源环境协调发展为最终目标来引导产业布局和经济发展,走的是一条可持续发展的道路。第三, 有利于政府制定实施有针对性的政策措施, 加强和改善区域调控。根

21、据“十一五”规划纲要, 针对不同的主体功能区, 国家采取了有区别的调控措施,实行分类管理的区域政策。体来说, 就财政政策而言, 增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付, 逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。就投资政策而言, 重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护, 支持重点开发区域的基础设施建设。就产业政策而言, 引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业, 提升产业结构层次。引导重点开发区域加强产业配套能力建设, 引导限制开发区域发展特色产业, 限制不符合主体功能定位的产业扩张。就土地政策而言, 对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制, 在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区建设用地供给,