第二章 公共管理伦理的理论生成.ppt

1、第二章 公共管理伦理的理论生成,*本章重点： 1、公共管理伦理的基本理念 2、民主政治、责任政府、公共治理,一、古代社会行政模式 核心理念是统治。 1、政治色彩浓厚。在古代社会，政治、行政二者合一，以统治为核心理念的政治管理行为是作为政治的附属行为，公共性尚未得到充分自觉。 2、治理权力来源于最高统治者。最高统治者君主或教皇被认为是神在人间的代表，政府权力来源于神，来源于最高统治者。 3、政府职能包罗万象，专业化程度低。国家与社会的界限模糊，国家与社会高度融合。 4、治理方法单一。治理主要运用酷刑和宣传教化的手段。,第一节 从政府行政伦理到公共管理伦理,市场经济与近代社会 市场经济引导统治型政

2、府锐变为管理型政府。 市场经济的内在要求是法制，要求经济活动自由化和经济活动主体平等化的要求。而这要求不可能在统治型的社会治理模式中获得满足。因为，统治型社会治理模式以社会等级控制为特征。,国家与社会分离的原因：由于市场经济的产生和发展，市场经济作为孕育近代社会的经济基础，在本质上与执行着统治职能的国家类型不相容。只要国家以及代表着国家意志的政府还不能告别统治型社会治理模式，市场经济就只有在与国家的离异倾向中才能获得发展的动力。 准确的表述应当是市场经济对统治型国家的离异。 从市场经济发展的客观要求出发，政府应当做出的选择就是：用从属于管理目标的制度代替从属于统治目标的制度。同时，市场经济需要

3、政府制定规则、充当裁判。,二、管理主义政府模式,为基于威尔逊、古德诺所确立的政治行政二分原则， 而由马克斯韦伯所建构的官僚制而加以具体化的政 府类型。 “文官制度”的改革运动的发展 恩赐官爵制文官制度（官僚制理论） 西方文官制度的特征： 1）公开考试择优录取。 2）政治中立，职务常任。 3）严格考核，晋升唯功。 4）官纪严明，待遇优厚。,行政部分处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制度模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。 欧文休斯 公共管理导论,权力集中，层级分明

4、； 官员照章办事、循规而行； 官员行为标准化、非人格化； 运用相对固定的行政程序来实现既定目标这种管理模式的基本特征是： (1)政府是公共管理的主体； (2)政府的公共管理无所不在； (3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域； (4)政府机构膨胀的趋势不可遏制； (5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。,主导价值观：“价值中立，效率中心，技术至上”,韦伯官僚制理论的主要观点： 明确的、专业化的公职人员； 根据功绩招募和任命； 政治中立，政府更迭时公职人员仍然 继续任职。 威尔逊： 政治官员应该负责制定政策，行政部 门则应负责执行政策。,（马克斯韦伯

5、 Max Weber 18641920）,1987年，中国第三次人口普查资料分析公布的数据表明，中国历朝历代的官民比例分别为： 西汉1：7945； 东汉1：7464； 唐朝1：2927； 元朝1：2613； 明朝1：2299； 清朝1：911； 现代1：67。 1998年1：40(1042万/3576万） 主要国家警察人数与公民人数的比例： 美国1：267； 英国1：288； 加拿大1：400； 日本1：434； 中国1：928。,官民比例比较,“行政国家”的出现 （1）行政机构和人员大量增加。 （2）行政职能大为扩张。 （3）行政权力大为膨胀。 （4）行政自由裁量权大为增长。 异化表现： （

6、1）对民主、自由和人权的威胁。 （2）腐败和滥用权力。 （3）官僚主义和效率低下。 （4）人、财、物资源的大量浪费。,管理主义政府的弊端,政府机关的特点是：层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确 这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。 组织与管理,但新的因素构成了对韦伯官僚制模型的冲击，这些因素包括： 一是公众对政府的批评，特别是对政府不断膨胀的规模、不断扩张的职能以及由于官僚主义而产生的政府服务效率低下与服务垄断的批评； 二是新理论

7、的影响，尤其是公共选择理论与新公共管理理论对传统“韦伯模式”的挑战，从而表现出对政府改造的理论引导； 三是全球化的作用，尤其是在提高国家竞争力和公共服务的质量上，政府的效能变得非常重要； 四是技术变革的影响，特别是信息技术与计算机等办公自动化设备的应用，改变了传统的科层等级的管理模式。,现代性与大屠杀,所谓现代性就是工业革命以来的效率、理性、技术化、非人格化等等。 这与纳粹的大屠杀有什么样的关系？,阿伦特著耶路撒冷的艾希曼,艾希曼受审,杀人的现代性 1、社会组织现代化的制度，官僚机构的形成与完善 2、科学技术在整个事件中充当帮凶 3、不同角色的共同责任问题通过忠诚与服从转换责任。,社会治理模式

8、,第一阶段，从18世纪开始到20世纪30年代。这一阶段政府的职能定位是一个“守夜人”的政府，其理论成果是自由主义思想家提出的“有限政府理论”，认为市场经济是最有效的经济制度，通过市场这只“看不见的手”，个人利益与公共利益可以实现自然和谐；而且市场也是最公平的制度，因此政府应对经济事务持自由放任立场。 “政府要想管理得好一些，就必须管理得少一些”，政府承担三项职能： 一是保卫个人的安全，使其不受他人的侵害； 二是保卫国家安全，使其不受外敌的侵犯； 三是建设、维护某些私人无力经办或不愿经办的公共设施与公共事业，除此之外的其他事务都属于政府不该管的事情。,三、公共管理的理论基础,第二阶段，20世纪3

9、0年代到60年代。此时出现了资本的集中和生产的垄断，仅靠市场机制已经不太可能实现充分就业和发展经济的目标，这被人们称之为“市场失灵”。为解决这一问题，凯恩斯提出了著名的“政府干预理论”，认为“看不见的手”本身存在收入水平悬殊、经济外部性以及垄断现象等诸多弊端，而这些弊端从市场内部又不可能得到克服，只有通过政府干预才能予以解决。在这种理论的引导下，“福利国家”的政府政策大行其道。,第三阶段，20世纪70年代到80年代。 “政府失灵”现象的出现。 公共选择理论应运而生:公共选择理论重新强调市场的价值，认为市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。 指出国家同样具有人类的弱点，体现在两个方面

10、：第一，国家干预可能像人一样犯错误；第二，国家机器的执行者可能追求自身的利益而不是公共利益。 因此，既然政府内部问题重重且无法完全根除，那么最好的出路就在于打破政府的垄断地位，让政府将其不该做和做不好的事交给市场来完成，在能够引入竞争的领域，允许私人机构进入并与政府机构形成竞争，从而改善公共部门的产出以及公众的福利状况。因此，政府职能应该定位在维护市场秩序和正常运转上。对于政府职能的反思，引发了古典自由主义的复归。,20世纪70年代，“政府再造”运动以1979年撒切尔夫人上台为标志。 继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改

11、革。 美国的行政改革于20世纪80年代初的里根政府开始。 “管理主义”、“企业家政府”、“新公共管理”等等各界的不同称谓。,公共管理的产生,传统的政府行政在很大程度上是与官僚体制相联系的，它侧重对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从关系，强调的是过程、程序、符合规定以及讲政策转化为行动和办公室管理。 而公共管理的主体则更为宽泛，不仅仅包括政府，还包括非政府组织、公民社会组织等等。它也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务，而是更关注战略、组织的广泛使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，并主张借鉴和采用私营部门的行之有效的管理方法，而且强调责任、服务于结果。,四、公共管理所倡导的思想主题

12、,美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒明确提出政府改革的目标是建立“企业家政府”。具体而言，就是要把政府“再造”成为： (1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨； (2)社区拥有的政府：授权而不是服务； (3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去； (4)有使命的政府：改变照章办事的组织； (5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款； (6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要； (7)有事业心的政府：有收益而不浪费； (8)有预见的政府：预防而不是治疗； (9)分权的政府：从等级制到参与和协作； (10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。,一、公共管理伦理的基本理念：

13、基本理念 是指对某一研究主体借以展开或者某一学科的基本原理借以成立来说具有主导意义或基础意义的核心概念。它们是构成某一研究主体或某一学科的基本原理或基本原则的基石或根基。,第二节 公共管理伦理的基本理念,是指以尽可能低的公共管理成本，实现尽可能高的社会公共效益。 “成本”或“投入”不仅仅是纯经济意义上的人力和物力资源、市场交易成本投入，还包括制度成本、管理成本和无形的社会消耗等物质性的或非物质性的社会成本。 管理效益或“产出”不限于可以量化的有形的市场利润或实质性的效益，还包括诸多无形的或间接长远的社会效应。,1、公共效率的理念,联合国教科文组织在一份研究报告中指出，不同文化程度的人，提高劳动

14、生产率的能力也不同： 小学为43%， 中学为108%， 大学为300%。 经济学家作计算，本世纪初，智力 因素在经济增长的作用只有5%-20%，而现在已经达到60%80%。,是公共管理最基本、最直接的价值目标，也是首要理念。 “正义是社会制度的首要美德，正如真理是思想体系的首要美德一样。” 罗尔斯正义论,2、正义秩序的理念,正义的基本原则,正义的基本制度安排,公共行为的正义,指公共社会或国家之基本组织结构的正义和公共管理行为的公正。 所谓公共行为的正义，就是指以国家、政府和各政府部门为主体的社会公共管理系统，在公共管理的实践中实现公共社会的公平正义，其核心内容是国家的司法正义和政府行政正义。,

15、2、正义秩序的理念,公共管理实践正义的前提 保障，首先取决于对国家 和社会公共权力及其运用 的合法制约与有效监督。 三种权力制约主张或方式 以权力制约权力 以社会制约权力 以权利制约权力,2、正义秩序的理念,圣经中的“利维坦”,所谓责任就是行动主体自觉承担或承诺的负担。 公共管理伦理的公共责任理念，指与公共管理权力相对应的社会公共职责和社会公共道义。它既是一种与确定公共职位有着直接关联的政治性的职责承担，也是一种基于社会公共伦理精神和普遍伦理要求的道义承诺。,3、公共责任的理念,要求政治家自发地感受自己行为后果的责任并在一种开明的对话中，实现各种信念价值与政治价值的平衡与弥合。 韦伯 韦伯提出

16、责任伦理的三种品质 激情 责任感 判断力,指正义而有良好的社会公共秩序，以及通过这一优良的公共社会秩序所带来的社会各要素、各方面或各层次之间的融洽互动和协调发展之理想状态，甚至还包括社会精神生活和社会全体成员个体的精神心理状态的和谐安宁状态。 这一理念基于正义又高于正义秩序的社会组织结构状态。关乎社会的公共理想和长远追求，是公共正义秩序基础之上的社会理想目标。,4、和谐社会的理念,它应当或者必须是： 一个“理想的社会” 一个“多元的社会” 一个“宽容的社会” 一个“善治的社会” 一个“有序的社会” 一个“公平的社会” 一个“诚信的社会” 一个“可持续发展的社会” 俞可平,一个和谐社会应当满足八

17、个方面的标准,公共效率原则 公共秩序的管理效益和公共管理部门提供公共产品或公共服务的效率。 关键性的概念要素或原则理解是： （1）公共管理行为的效率决不等于通常意义上的“政绩”，而是一种具有社会公共价值合理性的社会效率或效应。 （2）公共管理行为的社会效率不仅是结果性的、当下的，而且应当是,甚至必须是过程性的、长远的。,二、基本原则,公共正义原则 （1）国家与社会基本制度的设计与安排应当公平地分配社会的基本权利和责任以及一切公共善物或公共价值。 （2）在实现公共社会之基本制度性的原初正义分配或安排之后，国家、政府和各公共管理部门还要在制度实践或制度运行过程中，通过各种合法有效的管理机制和合理的

18、公共调节方式，确保每一个公民的基本权利。 （3）正义的基本原则还体现在公共社会的道德规导和伦理协调上。 （4）要求所有公共管理者保证他们自身管理行动的公正合法性和道德正当性。,二、基本原则,公共责任原则 一方面，它要求所有公共管理者，包括公共管理部门和公共管理者严格地履行他们各自的职能，担负与他们各自所承担的公共职责相应的管理职责。 另一方面，它还要求包括公共管理者和全体社会公民在内的所有成员共同承诺维护和发展国家或公共社会之基本价值目标的社会伦理责任。,二、基本原则,和谐社会原则理想原则 不仅要求社会公共秩序和公共管理行为的正义合法，并以此实现公共社会的结构性稳定和良序发展，而且也要求在整个

19、社会的发展中，社会的各种要素之间、各个方面或层次之间都能够达于高度融洽，社会公共生活高度和谐和团结的状态，并持续保持这种状态。 与此同时，它还要求社会公民的生活状态也能达于身与心的和谐、物质与精神的和谐，以及各组群之间、群体之间、代际之间的和谐。 社会和谐是基于社会公正又高于社会公正的较微理想的社会状态。,二、基本原则,一、民主政治 民主政治源于古希腊 “民主”一词的词根有两个：一个是“人民”或 “地区”，另一个是“权力”或“统治”，两字 合成“民主”一词。 1、民主政治： 凭借公共权力，和平地管理冲突，建立秩序，并 实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和 过程。,第三节 民主政治、责任政

20、府、公共治理,一般而言包括以下几个基本的方面 ： （1）宪政民主 在实行民主的社会中，允许并保护公民参与社会管理所要求 的各种政治权力和政治实现机制是必须写进宪法中。 宪政的伦理预设人的不完善性 “无赖”假定 “政治作家们已经确定了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。” 休谟,一、民主政治,（2）选举民主 是人民选出忠实于自己的代表，进而对国家进行治理的一 种重要方式，也是人民实行民主政治的主要途径。 需要满足三个条件 自由选择保障选举人的自由意志 平等的选举权每票等值 选举必须说选择行为至少在

21、两个以上候选人中选。,一、民主政治,一、民主政治,（3）对人权的保障 人权： 是指在一定的社会历史条件下，每个人按其本质和 尊严享有或应该享有的基本权利。 就其完整的意义而言，就是人人自由、平等地生存 和发展的权利。包括生命权、自由权、平等权、财 产权、法律权、罢工权、反压权等等。,80年代某个为政协大会主持人起草的发言稿, “现在表决某某市政协大会某某决议。” “同意的请举手。”（看一下） “请放下” “不同意的请举手。”（看一下） “没有”“一致通过。”,在现代民主社会，对人民负责是政府的一个基本理念。责任 政府意味着在公共权力行使过程中，政府必须担负起以下几 个方面的责任： 第一，行政责

22、任 它是在行政活动中由行政机关及其公务人员的违反行政义务引起的。它是一种法律责任，不是基于道义或约定的道德责任。 一是行政主体依法对社会和公民应履行的义务和职责； 二是公共组织及其成员因违反行政法律规范和不履行行政法 律义务而依法承担的行政法律后果。,二、责任政府,第二，道德责任 即是说，政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所要求的道德标准与规范。 美国公共行政学会于1985年发表十二条伦理法典，也揭示了 公务人员之道德责任： (1)公务员执行公务，应表现出最高标准的清廉、真诚、正真、刚毅等特质，激发其民众对政府的信任。 (2)公务员个人不能运用不当的方式，去执行职务而获得利益。

23、 (3)公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为。 (4)公务员要支持、执行、提升功绩用人及弱势优先 (affimative action)计划，确保社会各阶层适合人士，均能获得服务公职的平等任用及升迁机会。,二、责任政府,(5)公务员要消除所有歧视、欺诈、公款管理不善行为，并负责对主管此事的同仁，在困难时予以肯定支持。 (6)公务员要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度，为民服务，公共服务要高于为自己服务。 (7)公务员要努力充实个人的专业卓越，并鼓励各类公务员的专业发展和服务公职的意愿。 (8)公务员要用积极的态度，及建设性的具有开放、创造、奉献、怜悯等精神，去推动行政组织及其运作的职责。 (9

24、)公务员要自尊并保守公务机密。 (10)公务员在法律授权内进行行政裁量，增进公共利益。 (11)公务员要有随时处理新问题，以专业能力、公正无私、效率及效能去管理公共企业的能力。 (12)公务员要支持、研究有关行政机关、公务员、服务对象、全国民众四者相互之间关系的联邦和各州的宪法和法律,二、责任政府,第三，政治责任 即政府机构及公职人员的行为必须符合、保 护、促进人民的利益与福利，合乎为人民服 务的宗旨。 实现途径： 议会制国家“责任内阁制” 民主宪政国家责任政治制度,二、责任政府,反腐学者：赦免贪官“原罪”，换取财产公示,韩国的财产公示,金泳三 公职人员财产登记制度,金大中 防止腐败法,英国学者罗伯特罗茨概括了治理的六种不 同用法： （1）作为最小国家 （2）作为公司治理 （3）作为新公共管理 （4）作为“善治” （）作为社会控制系统 （）作为自组织结构,三、公共治理,是各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服务的正式制度和规则，也包括各种人们同意或意味符合其利益的非正式的制度安排。 （来源：全球治理委员会1995年我们的全球伙伴关系） 对“治理”的界定： 是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事