行政管理学第一章.ppt

1、行政管理学,教师：朱婧 课时：48学时 电话学习方式,教材讲授：夏书章行政管理学（第四版） 团队学习（根据主要学习目标划分） 1、考研团队（理论知识） 2、公务员团队（实践经验） 3、企业团队（管理知识） 4、跨部门团队（综合知识） 因章制宜，随机抽答，列入成绩 与专业英语对应学习 互动式学习：冲突中的和谐,需阅读的资料,丁煌 西方行政学说史 张国庆 公共行政学/行政管理学概论 周三多 管理学（第四版） 新华网 如：两会政府工作报告,引言,从丰田“召回门” 事件中你想到了什么？ “脚垫门”、“踏板门”、“刹车门”，曾经被视为汽车制造业“标尺”的日本丰田，深陷大规模召回

2、的泥潭，召回数量已达800多万辆，创下世界汽车史上最大一次召回纪录。2月18日，美国监管当局表示，将对丰田发动第5起有关质量的公开调查，矛头直指丰田旗下最畅销车型卡罗拉。丰田总裁丰田章男24日在美国国会出席听证，丰田已收到美国联邦大陪审团和美国证券交易委员会洛杉矶办公室的传票，要求提交油门踏板问题的所有文件，这意味着美国司法部门已经介入调查，丰田召回门上升为刑事案件，最终指向刑事诉讼。 天津一汽丰田宣布从2月28日开始在华召回天津工厂生产的城市多功能车RAV4，在提交给质检总局的召回报告中披露，此次召回的原因属于油门踏板问题。丰田汽车公司社长丰田章男3月日在华就丰田汽车大规模召回事件向全球最大

3、汽车市场中国消费者表示道歉 。 不同专业的学生会有怎样不同的观察点？,第一章 导论,行政管理与 行政管理学,西方行政管理学 的创立和发展,我国行政管理学,威尔逊,古德诺,孟德斯鸠,法约尔,马克斯韦伯,梅奥,西蒙,麦格雷戈,马斯洛,布坎南,卢桑斯,总结,泰罗,古立克,第一阶段,第二阶段,第三阶段,第四阶段,德鲁克,一、行政管理与行政管理学,行政，即国家权力机关的执行机关（政府）依法管理国家事务（国防、外交），社会公共事务（科技、教育、经济、文卫等）和机关内部事务（机构设置、人事管理等）的活动。 （第三版） 行政管理，则主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、

4、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。（第四版） 有国家和政府组织就有行政，行政管理事关国计民生，行政管理作为学科只有百年历史。,行政管理学，是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。 行政管理学的研究对象行政。 1、 行政管理的主体？我国是国务院和各级人民政府 2、 行政管理的客体？政府工作报告内涵？ 3、行政管理活动的根本原则是依法管理。（宪法、法律、法规） 4、行政管理活动具有一定的规律性。各事务客体内在规律的探讨和发现，形成科学理论。 行政管理学是综合性的学科。 政治学、企业管理、法律、经济学、社会学、心理学、数学,一、行

5、政管理与行政管理学,一、行政管理与行政管理学,行政管理学的研究内容 1、美国古立克的POSDCORB过程七要素； 2、怀特在1926年出版的第一本行政学教科书；行政学导论中提到包括组织原理、人事行政、财务行政和行政法规四个部分； 3、本书目录 行政管理学是一门科学；行政管理是一定经济基础之上的上层建筑；行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理；行政管理是一个过程；行政管理活动需要保障；行政管理有效性与活力 行政管理学的研究方法 理论联系实际的方法；调查研究法；案例分析法；历史研究法；比较研究法；定量分析法,导论 行政环境 行政职能 行政组织 行政领导 人事行政 行政决策 行政监督 政府公共关

6、系 公共危机管理 行政信息 公共预算 行政伦理 机关行政 行政绩效管理 行政改革发展,思考,政治与行政 行政、公共行政、行政管理、公共行政管理 （Public Administration同源异译） 行政管理与公共管理关系 公共政策学,政治与行政,1887年，威尔逊发表行政学研究主张政治行政二分法，强调政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动； 1900年，古德诺出版政治与行政：在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，分别称作政治和行政； 听其言（政治）观其行（行政），政要落实到治，人治、法治、德

7、治是所行何政和如何行政，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人的事便是政治”孙中山 “政治与行政都是建立在一定经济基础之上，为一定经济基础服务的上层建筑，政治的实质是阶级之间的统治与被统治关系，而行政的根本任务就是巩固统治阶级的政治统治，政治主导行政，行政从属于政治”马克思,行政管理与公共管理范畴之争,随着社会主义市场经济体系的逐步完善，对各级公务员及其他公共管理部门管理人才的培养提出了迫切要求。随着政府职能的转变，过去很多由政府包下来的公共事务管理职能也将由非政府的公共管理部门（NGO）或服务部门(NPO)完成，社会对这方面人才的需求也越来越强烈，为适应这种形势需要，2000年8月国务院学位

8、委员会通过了公共管理硕士(MPA)专业学位设置的方案。 在设置公共管理硕士学位时使用了“MPA”即公共行政硕士的英文译名，却把“行政管理”作为一个二级学科置于公共管理一级学科之下。 作为一门学科、一种教育，其名称必须准确反映其内涵。对MPA一词的理解却引出了争论。MPA是英文Master of Public administration的缩写,在西方发达国家是指公共行政硕士，而“公共管理”在西方发达国家是指20世纪80年代兴起的公共行政(即我国的行政管理)的一种范式，英文为Public Management。但是西方国家，例如公共行政学最发达的国家美国，尚无公共管理硕士(Master of P

9、ublic Management，英文缩写为MPM )。西方三个学派共存。,行政管理与公共管理范畴之争,“公共管理”既是一种新的管理模式，也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理应有狭义与广义之分，狭义的公共管理即公共行政管理，亦即政府事务的管理，广义的公共管理是公共行政管理的延伸，它除了政府事务的管理外，还应包括社会事务的管理。 （1）具有公益性、泛适性的管理模式;(2)其管理主体是多元化的，并非仅限于政府一家，社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉公部分，都可以成为公共管理中的主体;(3)公共管理对象范围比以住的行政管理学更广泛，事务更具体，并且可

10、借鉴私营部门的管理方式与方法，把市场机制引人公共管理领域，以此来提高行政效率;(4)公共管理领域的拓展，使公民有更多的机会参与或参加公共事务的管理活动，导致权力的分散化、公共责任的分散化，有利于实现广泛的民主监督，以公民权利牵制公共权力;(5)公共管理的基本价值取向是社会公共利益，但在研究的价值取向上应该多元化，主要包括:公共政策取向、企业管理取向和社会取向。,二、我国行政管理学的发展,1、早期的行政 行政思想行政渊源较早：孙子兵法资治通鉴贞观政要等；古代的科举考试制度、监察制度等。 2、旧中国的行政学 20世纪30年代即已引进西方行政学教材、开设课程 3、解放初期的“行政组织与管理” 课程更

11、名，52年高等院校院系调整中政治学系撤销，课被停。 4、改革开放以来的行政管理学 1982年人民日报发表了题为把行政学的研究提上日程是时候了，开设行政学课程，行政管理学开始恢复和重建 1988年10月14日在北京成立中国行政管理学会里程碑。 与加入世贸组织同时，引进公共管理硕士（Master of Public Administration） 学科蓬勃发展：学历教育领域；专业培训机构；教学研究；学术研讨；专业书刊等,建设和发展中国特色社会主义行政管理学,行政管理学本土化 行政管理应为实现战略目标服务 （十七大报告、政府工作报告） 以科学发展观建设和发展行政管理学 课后阅读，结合本书第四版序,三

12、、行政管理学的创立和发展,1、形成时期，又称科学管理时期 （早期公共行政时期和传统公共行政时期） 2、成长时期，又称行为科学时期 （修正公共行政研究时期） 3、发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期 4、政府再造新公共管理时期,1、形成时期，又称科学管理时期,19世纪末到20世纪30年代 主要特征是运用工商企业的科学管理理论研究公共行政管理学 缺点是忽视人的因素，把人视为机器的附属物 代表人物：1887年威尔逊发表的论文行政研究；1900年古德诺出版政治与行政；1926年，怀特出版行政学导论；马克斯.韦伯官僚科层组织结构；法约尔的五项职能和14项原则；泰勒科学管理原理,2、成长

13、时期又称行为科学时期,20世纪30年代到60年代 主要特征是把行为科学运用于公共行政管理学的研究 缺点是过分强调感情的社会因素，忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用 代表人物：梅奥的“霍桑试验”；西蒙的决策理论；麦格雷戈的XY理论；马斯洛的人的需求层次理论,3、发展时期又称现代科学管理理论时期,20世纪60年代至80年代 主要特征是出现大量的新流派、新理论、新方法，围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向 代表人物：布坎南的公共选择学派，把“经济人”假设引入政府行为理论；卢桑斯的“权变理论”等。,4、新公共管理：政府再造张国庆：重建或革新行

14、政研究时期,20世纪80年代以来 第一，强调管理的政治性质。 第二，推崇自由化的管理 第三，崇尚市场取向的管理。 第四，倡导企业家型的领导者。,威尔逊,1887年，威尔逊发表行政学之研究一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。 （1）批判了当时美国的民主政治体制问题； （2）主张重新认识权力和授权； （3）应把重点放到行政管理之上； （4）必须提高行政效率； （5）从结构上否定三权分立，提出政治行政二分法。 （6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。,威尔逊,1.关于行政学研究的必要性 （1）解释之前为何行政研究不受重视当时社会生活简单，政府职能也简单 （2）指出行政研究的必要性重要性：政

15、府职能扩大化、复杂化、困难化的结果 2.关于行政学研究的目标与任务 目标有二个： （1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务 （2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务,3.关于行政的实质 （1）行政管理 “行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。 （2） 行政管理与政治的关系 行政不同于政治：“行政是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定： 政治是在“重大而且带有普遍性的事项”

16、方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围； 行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。 行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分； 行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关； 行政科学是政治科学的最新成果。,（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系 行政在本质上不同于宪政制度； 行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规

17、模计划并不属于行政管理的范围。 宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段； 宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。 二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。,4.指出行政学研究的历史渊源 （1）英美两国缺乏研究行政管理的历史： 美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。 （2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应； （3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化

18、，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。 5.指出行政学研究的方法 主张采用“比较研究法”与“历史研究法”： 应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。 主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。,6.关于人事行政的思想 （1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专

19、断成为不可能的事”。 “我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。 （2）重视政府官员的素质： 认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转： “我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具” “必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。,政府官员应具有的素质：良好的工作

20、态度，大公无私，绝无官僚作风： 所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。 认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”； 提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量 提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。 如何做到： 高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍

21、的兴趣” 职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣； 提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。,7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理 “在行政管理活动中，公共舆论将起权威性评判家的作用”。 “无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家” “行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。,8.其他思想 主张建立完善的公共行政机构； 要给予地方政府机构以新的生命； 要

22、组建地方分权制度； 关于行政伦理、行政体制的思想： 明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。,科学管理之父”泰罗,1911年，泰罗发表了科学管理原理。 工时研究；工资刺激系统；职能性组织 （1）科学管理的中心问题是提高生产效率； （2）为了提高生产率选择一流的工人； （3）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使起环境标准化 （4）差别工资：实行刺激性工资报酬制度 （5）工人和雇主都必须进行一次“精神革命”（把饼做大，把蛋糕做大）； （6）实行职能工长制：把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为科学工作方法（管

23、理当局与工人比为1：3）； （7）例外原则,“古典组织理论之父”亨利.法约尔,1916年，亨利.法约尔发表了工业管理与一般管理。 （1）何谓“一般管理”？法约尔认为他的管理理论不仅适用于公私企业，同时也适用于军政机关和宗教组织。 （2）经营6种活动和管理的5项职能。经营是指导或引导一个组织趋向一个目标。经营包括六种活动：计划、商业、财务、安全、管理以及会计活动。管理就是计划、组织、协调、指挥和控制。 （3）法约尔组织原则：15名工人需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础。 （4）管理14原则。 （5）等级制度是理论的核心,组织理论之父马克斯.韦伯,马克斯.韦伯的官僚科层组织理论：

24、（1）三种组织中的三种权力基础。传统型、魅力型、法理型的 （2）官僚制的含义。官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。 （3）官僚制组织的特征：1.合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的专业培训机制，7.合理合法的人事行政制度。 （4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。缺点：压抑人的积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。 （5）理想行政组织的结构与管理制度 ：高

25、层、中层、基层,艾顿.梅奥开创了行为科学人际关系学的理论先河,1933年工业文明的人类问题 霍桑试验：1）车间照明实验（照明实验）员工被尊重。2）继电器装配实验（福利实验）。人际关系比福利更重要。3）访谈计划（访谈实验）士气与劳动生产率有密切的关系。4）继电器绕线机组实验（群体实验）非正式组织。 社会人假设 正式组织和非正式组织 新型的领导能力,赫伯特西蒙世界上唯一一位以管理学家的身份获得诺贝尔经济学奖的人,赫伯特西蒙的科学成就远超过他所教的任何一门学科政治学、管理学、心理学和信息科学。他的研究成果涉及科学理论、应用数学、统计学、运筹学、经济学和企业管理等方面，在所有的这些领域中西蒙都发挥了重

26、要的作用，人们完全可以以他的思想为框架来对该领域的问题进行实证研究。但西蒙首先是一位经济学家，因终生从事经济组织的管理行为和决策的研究而获诺贝尔经济学奖。 1978年瑞典皇家科学院贺辞 1947年管理行为管理组织决策过程的研究,管理就是决策 有限理性理论 和满意决策： 决策程序 组织和个人行为的一致性 决策中的心理机制,情报设计选择审查 决策的前提：事实前提和价值前提。 政策的价值因素多，而行政的事实因素多,韦伯的组织理性排斥人的个性，人成为组织的工具；阿吉里斯学说组织是妨碍个人成长的怪物，只有组织的变革才是唯一的出路。西蒙：组织克服个人知识的局限；帮助认识其他人的行为；通过统一的价值标准来实

27、现组织的整合,弗洛伊德的行为情感理论：非理性 经济学家的经济人理论：完全理性 西蒙的管理行为,心理基础的三个方面：学习、记忆、习惯。行为模式：刺激-抉择；犹豫-抉择。管理越简单越好,公共选择学派-詹姆斯.布坎南,，(1960年)，(1976)，(1975)，(1978)，,(1980)，以及(1986)等。处此之外，布坎南还发表了很多有影响的论文，例如他的1967,把“经济人”假定，引入到政治学领域 是国家干预理论的反对者 政府不过是一个特殊的“生产者”，提供的是“特殊产品”。 有了政府，就要挑选政府的掌权人，要通过公共选择,就要有“规则” 公共选择，其实就是投票，投票规则说起来五花八门，但最

28、主要的就是两种：即一致同意规则与多数同意规则 投票规则有先天不足，那么通过这种规则选出的“政治家”，自然很难靠得住。政治家的这种“经济人”特性有关 有什么办法矫正政府失灵呢?布坎南的建议是，关键在于强化竞争,卢桑斯权变理论的代表,1973年发表了权变管理理论：走出丛林的道路的文章，1976年他又出版了管理导论：一种权变学说。 权变管理理论(Contingency theory of management)是21世纪70年代在美国形成的一种管理理论。这一理论的核心就是力图研究组织的各子系统内部和各子系统之间的相互联系，以及组织和它所处的环境之间的联系，并确定各种变数的关系类型和结构类型。它强调在管理中要根据组织所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求不同的最合适的管理模式、方案或方法。,一、卢桑斯把过去的管理理论划分为4种学说：过程学说、计量学说、行为学说和系统学说。当过程、计量