城市新区的产城融合_刘荣增

城市科学文章编号 1002 -2031(2013)06 -0018 -05城市新区的产城融合刘荣增 王淑华摘 要 城市新区开发与建设是我国当今城市发展的主要态势,但很多新区面临着大量农业人口向城市人口转化、城市社会服务设施和基本功能薄弱、新区入住率偏低、产业竞争力弱、新老城区功能衔接不够等诸多问题。针对这些问题,提出了城市新区产业高级化战略、社会服务强化策略以及新区有机成长的路径。关键词 城市新区;产城融合;路径中图分类号 F299.23 文献标识码 A作者简介 刘荣增(1968 ),男,汉族,河南南阳人,新乡医学院党委副书记,郑州大学区域经济研究所所长,教授,博士,美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者,研究方向为城市与区域发展。基金项目 国家社会科学基金项目(11BJL001);河南省政府决策研究招标重点课题(2012A001)。收稿日期 2013 -01 -12修回日期 2013 -03 -09一 城市新区类型与产城融合1.产业型新区许多城市的新区都是在原城市外围一定区域内划定一定范围,以相对聚集有关产业和拓展城市空间为目的发展起来的。如一些城市的高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区、产业园区或产业聚集区等,均是如此。改革开放后,早期阶段城市新区的扩展多以此类型为主。这类新区的优点是产业优势明显,不足是社会服务功能薄弱。2.综合型新区随着我国城市化进程的深入,越来越多的城市逐渐意识到产业型新区功能单一,园区和母城的功能割裂,自身功能又难以完善,因此,在开拓新区时,除了突出产业聚集功能外,还综合规划和考虑了产业布局、交通、生活服务设施(学校、商场、医院等)配套、商品房开发等诸多功能,新区就是一个功能相对完善和独立的新城区。目前,城市新区的开发主要以此类型为主。3.产城融合根据国内新区建设的实践,目前国内许多城市在新区建设时,政府追求的产城融合一般包含三层涵义:一是新区产业发展与城市功能完善同步,成为功能完整的城市新区;二是城市新区产业的甄选和布局与整个城市未来的发展定位相吻合,符合城市发展规划的性质或者代表国内未来一个时期的优势产业;三是城市新区与老城区的有机融合,既希望缓解老城区的拥堵压力,又期盼代表新时期现代都市的特质,最终实现新老城区的共生和新陈代谢。前两个层次产城融合中的“产”主要是产业的概念,包81总第215期城市问题2013年第6期 DOI:10.13239/j.bjsshkxy.cswt.2013.06.009城市科学括一、二、三产业,尤其是二产的竞争力及其辐射带动作用和三产的社会服务功能能否达到产业自身与城市新区和整个城市的融合。后一个层次产城融合中的“产”是指产业聚集区,是一个区域概念,主要是新城区与老城区的融合关系。二 城市新区产城融合存在的问题1.人口城市化压力大,社会服务设施与城市基本功能薄弱一般情况下,城市新区大型公共设施的建设是推动新区发展的“催化剂”,其目标是实现经济功能和设施功能的双赢。但在实施过程中,一方面大型公共设施的选址和基础设施建设的投资导向虽然由城市政府决定,但各城市政府又受自身实力、建设资金和空间需求的限制,造成其从属功能的规模、性质等标准降低。这就可能导致部分城市在建设大型公共设施项目时,有时只注重项目本身配套功能的建设,而普遍存在商业、商务、办公的从属功能和综合服务设施的定位偏低,未达到带动新区发展的“门槛”规模,无法满足城市新区发展的要求。另一方面,我国现行的开发管理模式实行的是“谁开发,谁配套”的运作模式,这样就导致配套设施分散,规模较小的现象,未能带动城市功能的有效集聚和发展。在这种情况下,许多城市新区就有可能首先建成以居住功能为主的大型片区1。国内新城区的发展历程表明,任何新城区都要经历一个社会功能逐渐完善和提升的过程,学校、医院、商场、游园绿地从无到有,从没有得到认知、认可到成为著名社会服务机构等都需要一个过程。对此,有城市专家认为,任何一个新开发的区域,前三年做市政配套,接下来五年做第一轮房地产开发,第二个五年继续开发、导入人口,再下一个五年,人口才会聚满。也就是说,建一座新城一般要花18 -20年的时间2。此外,由于一些城市新区圈地范围较大,把周边许多农村区域也涵盖在内,使大量的乡村人口未经职业和空间的转换,而只是因为所在地行政建制发生了变化,便一夜之间变成了市镇人口。这种虚假的城镇化使得人口城市化的任务非常繁重3,无法保证产城融合目标的实现。以郑州市东部新区为例,该区域范围内有农村人口57. 8万人,超过城镇人口数量(52.2万),面临着将农村人口转化安置为城市人口的巨大压力。据调研,经过十年左右建设的郑州新区,除了中牟县原有的一些社会服务设施外,郑州新区文化、体育、医疗、教育和商业设施等体现城市功能的社会服务产业缺口依然很大。整个区域内大型体育设施几乎没有,甲级二等以上综合性医院只有管城中医院一家,另有两家专科性质的医院 郑州中医骨伤病医院和郑州惠安手外科医院;商业设施多集中在郑东新区中央商务区,整个经济技术开发区只有郑州丹尼斯生活广场;建成的图书馆只有经开区图书馆,建筑面积4300平方米,中小学依托原有农村小学的居多;航空港区随着富士康的入驻,大批从农村来的产业工人聚集于此,社会服务设施的建设和完善尚需时日。总的来看,郑州新区这些代表城市功能水平的社会服务设施对于一个现代化的新城区而言,缺口依然很大,需要建设的任务巨大,城市功能完善还需一个漫长的过程。再譬如作为浦东新区核心的陆家嘴金融贸易区,尤其是金融业人员最密集的小陆家嘴区,虽建成多年,但该区域的茶座酒吧、咖啡馆、剧院、健身房、电影院等休闲娱乐体育设施配套依然不足,小商铺、干洗店、便利店、高档会所、药店、邮局、美容美发店也比较缺乏;根据金融从业人员需求特点配套的设施严重缺乏。2.新区住房入住率偏低,职住分离严重新房入住率和职住分离比是判定新区产城融合的重要指标。按照国际通行惯例,商品房空置率在5% -10%之间为合理区,10% - 20%之间为危险区,20%以上为严重积压区。据2011年的调研数据,郑东新区的住宅入住率目前明显偏低,平均仅为50%多。在一些较为偏远的区域,入住率甚至只有三分之一左右。正可谓“白天车水马龙,晚上灯火寥落”。这也是我国一些城市新区被一些人指责为“鬼城”的主要原因。职住比是指在新区上班人员与在新区居住人员的比例关系,有时也用住从比(居住和就业人员比例关系)表示。这一指标是反映新区产城融合或新区有机增长的主要指标。国际上产业城市较合理的职住比为50% - 60%,但在我国一些城市,特别是经济欠发达的城市,新区开发的早期阶段,为了让新区出形象、成规模,房地产开发一般情况下成为新区开发的先头部队或主力,产业和职能部门建设的速度往往滞后于房地产开发的速度,甚至带有某种不确定性,而房地产商受利益驱动又急于把房屋先预售出去,而购房者基于多种动机(投资、投机、移民、孩子入学等)而购置了早期开发的居于核心位置的房屋,到了产业和职能部门入住新区时,核心位置的91城市问题2013年第6期城市新区的产城融合城市科学房屋早已被售卖一空,房产价格也已抬升几倍,真正在新区从业的人员只能往返于新老城区上下班,新区对老城区疏散的功能不但无法实现,还造成了大批钟摆式的流动人口,进一步加剧了城市的拥堵。3.入驻产业难达预期,产城互动不够新区产业的布局本应结合城市的发展定位,规划设计产业入住门槛,保证产业核心竞争力的提升,但由于新区在政府急于出形象和出规模的意愿驱动下,往往在产业选择时急功近利、饥不择食,造成产业入住门槛偏低,缺乏核心竞争力。这不仅达不到新区建设期盼的产业要求,更不要说和母城形成产业有机互动了。以郑州新区多个组团为例,其产业的聚集和分布经过十多年建设,至今还有诸多不尽如人意的地方。表1 郑州新区产业状况一览表功能区及组团现状主要产业代表项目不足及挑战郑东新区金融、会展、专业服务国际会展中心、会展宾馆、物流起步时间短,现代服务业基础薄弱经济技术开发区汽车及零部件企业、食品加工产业、装备制造业、新能源及节能环保海马汽车、郑州日产、益海嘉里、雅士利、郑煤机等汽车产业竞争激烈,另外部分产业高附加值少出口加工区半导体、电子信息产业、超硬材料精细加工、轻纺服装业晶诚科技、硕大、台钻、朝歌精纺等企业规模小,产业链短国际物流园区规划有新加坡物流园航空港区电子、通讯、食品加工、农副产品加工制药、物流富士康、好想你、统一产业链短,附加值小,产业带动作用有限中牟产业园区农副产品深加工、总部经济、文化创意、电子信息紫光科技、绿博园未形成整体优势中牟县汽车、农副产品加工等海马、日产、红宇等汽车产业竞争激烈,研发能力不强数据来源:郑州新区产业发展战略规划(2010)4 。4.新老城区功能难以互补和融合,新区功能完善任务繁重国内外城市发展的实践表明,未来的现代化的城市组团,其整体结构布局应是城市的核心,也即母城,以第三产业为主体,主要功能是智能、信息、流通、服务,产业属于轻型的,但是质量很高。外围的若干个卫星城,以第二产业为主,产业结构同样是多元的,主要功能是生产,但也并不排斥其他功能,它也有自己的第三产业。在母城与卫星城之间的广袤空间,是第一产业。以母城为核心的现代化的城市组群的整个结构,很有点类似原子结构。但对于我国新开发的城区而言,由于时间短、速度快、距离远等原因,新老城区功能衔接有限。以郑州为例,郑州老城区社会服务设施经过几十年建设,从布局到数量应该说相对比较合理,功能比较完善,但从郑州新区区位和规模上看,是一个和母城分离而规模相当的新城,其对母城资源的利用非常有限,新城实现相对独立和功能完善还须时日。三 关于城市新区实现产城融合的对策与建议1.制定符合城市实际的产业引进和升级战略城市新区作为21世纪每个城市伸向外围的战略制高点和与其它城市竞争博弈的拳头,新区在实现城市产业重构和城市转型良性互动中扮演着重要角色。因此,大都市的新区理应率先走向节能、减排、降耗、环保、内涵式、集约化、可持续发展的模式,大力发展现代服务业,包括高科技研发、金融保险、国际物流、信息资讯、计算机服务、软件开发、文化教育、卫生保健、旅游餐饮、休闲娱乐、房地产业、社会公共服务等,并将“两高一资(即高耗能、高污染、资源性)”的“工业制造”(如钢铁、水泥、平板玻璃、造纸、纺织、汽车等)迁出这些特大城市,做大服务业GDP、压缩工业GDP,用实际行动促进大都市经济发展方式转型、产业结构升级。例如,辽宁省本溪市是我国重要的钢铁城市,由于长期高强度开采,有色金属、煤炭等资源性产业已逐步枯竭衰退。近年,该市结合自身特点制定了新的结构调整战略,改变原来围绕本钢“以厂建城”的旧有城市发展格局,通过建设产业园区推进钢铁产业升级,大力发展生物医药新兴产业和旅游业,推进了城市的转型。2.加强新区社会化战略的规划与实施我国大部分城市新区社会服务的功能欠帐较多,因此今后一个较长时期还要把社会事业的建设作为提升城市功能的重要切入点。在这方面,应重点作好以下几项工作。第一,要高标准创新社会建02城市问题2013年第6期城市新区的产城融合城市科学设理念。城市新区社会事业发展既要强调均衡协调发展理念,更要按照新时期不同居民的现实需求创新社会建设理念。第二,要制订和完善城市新区社会服务功能行动纲领。国内城市可借鉴上海浦东新区和天津滨海新区的经验,制订城市新区社会发展计划,有步骤、有计划地完善新区的社会服务功能。社会服务涉及不同层次的人群,要注重针对性,从细微化服务入手,真正把我国城市新区打造成21世纪最适合人们生活居住的新型城市。第三,积极培育社会建设多元主体。政府、市场、社会是城市社会事业发展的不同主体,需要各方加强协同合作。一是要深入推进政府职能转变,除最基本的公共服务由政府负责提供外,更多地要通过政府购买等方式向社会(非政府组织、中介机构和私人部门)转移,而政府更多地是加强对公共服务的监督。二是要大力鼓励社会力量进入公共服务领域。有针对性地培育社会组织,大力扶持城市新区急需的社会组织,并健全其发展机制。在目前“小政府、大社会”的管理格局下,进一步推广“政社合作、政社互动”经验,通过优惠政策,吸引社会资本举办各类公共服务。第四,要完善社会运作机制。良好的社会运作机制是社会事业持续有序发展的关键,城市新区要逐步形成“政府主导、社会参与、市场运作”的运作格局。为此,一是公共服务的提供要引入市场机制和企业管理模式,提倡政府、企业和社会组织共同负责提供公共服务。新区要主动从“政社合作互动”的本土化机制向政府、企业、市场和社会融合发展的国际化运行机制转变。二是要结合城市化的不同阶段,完善城乡一体化运作机制。新区发展过程中要加大对覆盖农村区域财政的投入力度,以统筹均衡发展为原则,完善在社会事业上的城乡一体化运作机制,从而加强社会事业资源的均衡配置,提高全区居民公共服务的可及性。浦东新区为了实现产城融合,曾把着力点放在社会事业建设方面,其发展经历了“策划启动阶段”、“功能开发与提升阶段”以及“社会体制创新与内涵建设阶段”三个阶段(表2)5,大大缓解了居民对公共服务的需求压力。表2 浦东社会事业发展的三个阶段及推进重点阶段划分推进重点策划启动阶段(1990 -1994)1.成立专门的社会建设与管理机构 社会发展局2.编制社会事业发展及形态布局的相关规划3.加大社会事业投资力度,拓宽社会投资来源4.建立社会事业资源配置市场,促进社会发展产业化、市场化5.成立社区服务协会,编制社会规划功能开发与提升阶段(1995 -2004)1.制定浦东新区社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要2.注重并强化社会事业和社会保障体系建设3.加强城乡社区管理、社区建设和社区服务4.全面启动社会组织和社工队伍建设社会体制创新与内涵建设阶段(2005年以后)1.构建均衡、高效、优质的城乡基本公共服务体系2.继续优化政策环境,大力培育社会组织3.深化社区管理体制机制的改革与创新4.深化社会工作职业化、专业化建设等3.强化新区有机成长和功能用地的适度混合使用根据城市有机生长的概念(图1),就新城内部地域来讲,就是要保持各种城市功能之间的平衡,使城市新区具有健康的城市肌理和空间成长秩序,也即实现城市功能的自立化和城市空间环境的生态化。美国社会学建筑师克里斯托弗亚历山大说:城市是包容生活的容器.能为其内在复合交错的生活服务。城市不是徒有其形的物质实体,而是人类生活的载体.并为人的不同活动提供各类适宜的场所。这些场所不是别的,就是城市的空间。传统城市规划受雅典宪章影响过于强调用地功能分区,由于对雅典宪章提出的居住、工作、游憩、交通四种功能被误解为每一种功能都需要有特定严格划分的空间领域,以致造成城市各项用地空间的割裂。当然,为了保证新区城市功能的优化,可以按照上述功能分类进行组织,但对每一块建设用地应从多种用途来考虑,在保证各种功能用地主导地位的同时,可以兼顾其它功能的有机融合,并具有适应多种可能变化的弹性,即规划用地要具有一定的兼容性。对郑12城市问题2013年第6期城市新区的产城融合城市科学州新区而言,每个组团内都分布有产业街区、住宅小区、城市公共服务设施(包括医院、学校、图书馆、体育场馆、市民广场、演艺中心、公园等)、市政基础设施(包括污水处理厂、城市垃圾收集系统、各类道路、城市绿化体系等)和城市商业服务设施(包括城市综合体、商业街、超市、菜市场、餐饮店、银行、电信营业厅、维修服务门店等),在组团内即能满足居民的各种日常生活所需。在各组团功能区之间,则通过细密的路网连接在一起,并留足城市发展空间,这样既能保证让城市功能自然生长,又能方便居民的生活需求,从而可避免功能区出现过大的人流。图1 城市新区有机增长演进阶段示意图64.构建体系化的新区城市公共等级服务网络长期以来,我国新区主要是工业园区,从我国工业开发先导型新城的规划与实践来看,大多数新城均规划建设有一定规模的生活服务设施,在一定程度上满足了新城居民和企业的需求。但是,不少新城的公共服务等级网络不成体系,有的规划范围内仅有一级服务中心,中间等级的生活服务设施缺失,很难为整个城市新区的生产、生活提供便利完善的服务,特别是在工业区范围内,公共服务设施的量少且布局分散不成体系的问题很普遍,阻碍了城市用地功能的多样化与集约化开发。由此提示我们在当前许多城市新区的建设过程中,应当有意识地强化公共服务等级网络体系的建设,将配套齐全的公共设施按不同等级和服务范围进行布局,如商业设施不仅要有服务于整个城市的中心,而且各个功能小区(如居住区)中也应配置次一级中心或更低一级的商业网点;公园绿地也应按不同等级进行布局以满足不同层次的需求。【Abstract】 Nowadays the construction and developmentof new development zone is the main trend of urban developmentin China, but many new development zones are facing the follow-ing problems: the pressure of transforming rural population to ur-ban population, the weakness of social services and basic func-tions in cities, the low occupancy rate i