社会保障发展史

古代常平仓研究摘要：在我国，粮食储备的理论最早出现在春秋时期，而到了汉代这种理论开始形成一种系统化的制度，这就是常平仓。在我国古代几千年的历史中常平仓一直是一项十分重要的粮食储备制度，它的产生与发展是我国社会保障历史的重要环节。本文希望从常平仓的建立历史、发挥的作用等方面对我国古代的粮食储备制度进行分析。关键词：常平仓、古代、农业、历史几千年来我国一直是农业国家，而我国又是世界上自然灾害最严重的几个国家之一，因此粮食安全问题就成了长期以来我国历代统治者不得不解决的一个重大问题。粮食问题是关系到了我国的国计民生。民以食为天，没有充足的粮食储备作为基础，人民的生活就得不到保障，国家的长治久安就不可能实现。因此我国古代的历朝历代都将粮食储备问题作为重中之重处理。在中国古代，拥有粮食储备功能的主要有，常平仓、义仓、社仓、惠民仓、济民仓等形式，而在这些形式的粮食仓储之中，常平仓是较为系统的一种，并且常平仓以国家的力量为支撑，功能更加完善，所以在国家粮食储备中发挥了更加重要的作用。魏文侯时期（公元前 445396 年），时任魏相的李悝鉴于籴贵伤民，籴贱伤农的矛盾，运用轻重敛散平粜等手段，将固有的“取丰年之有余，补凶年之不足”的民食调节原则具体化、制度化。将年成分为上、中、下熟，平、大、中、小饥七种情况，分别按照大饥年取上熟之年所余补之，中饥之年取中熟之年所余补之，小饥年取下熟之年所余补之。通过国家的宏观调控来减轻灾荒对人们的影响，这是常平仓形成的重要的理论基础。而常平仓的第一次出现却是在汉代。汉宣帝五凤年间（公元前 5754 年），由于连年丰收，谷价低贱，农民种田无利甚至亏本。大司农中丞耿寿昌建议建立常平仓制度。“寿昌奏令边郡谷贱时增贾而籴，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓” 1自汉代时开始，常平仓开始成为了政府调控粮价和储备粮食的重要手段，而各朝各代对常平仓的作用以及设立都有所发展。但是不论怎么发展，常平仓始终都是政府储备粮食维护统治的重要手段。一、 常平仓历史沿革我国兴建粮食仓储的历史悠久，在常平仓出现之前我国就已经有了粮食储备，早在夏代的时候，粮食仓储制度就已经成为了国家的一项重要措施，并正式进入了国家的财政制度。自周代开始的历代王朝不仅重视中心仓储的建设，也注重在地方兴仓储粮，仓储制度渐趋成熟，仓储规模不断扩大。而汉代则在历代粮食仓储的基础上又有了更加深层次的发展。汉代的粮仓不仅仅在中央建立，在地方上也大量的建立粮仓。汉高祖七年开始营建新都长安，首批重点建设工程就包括了太仓。除太仓外，中心直接治理的粮仓还有位于甘泉的甘泉仓、华县的华仓、左缴四周的细柳仓和嘉仓等。此外，郡、县两级另有常设之仓，各诸侯国、军队也建立了粮仓。而到了汉宣帝时为了更好地发挥粮食仓储的重要的作用，大司农耿寿昌更是提出了常平仓的建议，自此汉代以及此后历代朝廷都在常平仓的基础上将我国粮食仓储的制度不断完善，实现了我国官办粮食仓储事业的系统化与规模化，也成为了我国古代历代统治者维护统治的重要手段。 2而常平仓产生的理论基础也是早已有之。礼记王制中载有：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水 溢，民无菜色”。 3管子曰：“仓廪实而知礼节，民不足而可治者，自古及今，未之尝闻。夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为不成？”4以及其他许多的文人都对粮食储备的重要作用做出了论述。在国家有了足够的能力之后就需要适当地建立粮食储备制度来应对不时之需。同时我国是一个灾难多发的国家，且几千年来我国的农业生产一直处于靠天吃饭的程度，这就导致了我国的粮食安全问题是一个大问题，粮食安全的问题得不到解决，国家的通知基础就会动摇，国家就无法实现长治久安，因此我国历朝历代都将粮食的安全问题作为一个大的问题来解决。战国时期李悝提出了利用国家强制力通过国家宏观调控的方式来解决粮食问题的方法，这也是迄今为止所知道的最早地系统提出通过国家的手段来解决粮食问题的理论，因此李悝的理论通常也被视为常平仓产生的理论基础。秦王政四年(前 243)七月，在相国吕不韦的支持下,秦国立长太平仓,丰籴歉粜,调剂余缺。这是常平仓的雏形，是将先秦的粮食仓储思想进行改革并进行了实践，但是由于秦国或者是秦朝存在时间比较短暂，这项制度并没有在全国范围内实施开来。常平仓真正出现是在汉宣帝时。汉书食货志记载：“（耿）寿昌遂令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名日常平仓。便民之。”5此时常平仓的重要作用就是通过粮食仓储的制度利用国家的力量来调控粮价，防止谷贱伤农和谷贵伤农的现象出现。而常平仓也确实起到了这样的作用。从史书上的记载我们不难看出，此时的常平仓还主要在边郡设立，在汉代历代统治者为了抵御北方匈奴的入侵，将许多人口迁徙到边境。由此可见此时的常平仓惠及的主要是边境人口，其目的主要是为了储粮备战。常平仓在建立的一段时间内曾经时有存废，到了东汉明帝永平五年常平仓则有了新的变化，由原来的只在边郡设仓发展到全国各地普遍设仓。由此时开始常平仓才开始惠及更广泛的人民。隋唐两代是常平仓制的盛行时期。隋文帝开皇三年(583),就在长安、洛阳两京设置常平署,并在全国各州府设置常平机构,管理常平仓平籴平粜业务。从隋唐两代开始，常平仓开始制度化，逐渐建立了专门管理常平仓的政府机构，同时此时的常平仓也开始创收，为国家的财政贡献了部分收入，这也就为日后宋代青苗法利用粮食储备来增加国家的财政收入开了先河。唐初贞观、开元年间,全国各地普遍建立常平仓,经常备有常平本钱,用来丰时加价收购,歉时贱价粜出。玄宗开元七年(719) 还具体规定各州常平仓本定额,其中上州为 3000 贯,中州为2000 贯,下州为 1000 贯。要求以常平仓本按市价加价三钱收籴,事须两和,不得限数。开元二十二年(734) 又规定常平仓贷粮定额,“ 三口以下给米一石,六口以下两石,七口以上三石”, 并允许常平仓赊粜 ,新粮下来时再由农民按原价折钱或以帛粟归还。到天宝八年(749), 关内、陇右、河北、河南诸道常平仓已有库存谷粟 460多万石。在唐代之前各代的常平仓仅仅作为政府调控粮价的宏观调控手段。在唐代广德、大历年间被纳入朝廷的敛财轨道，成为了朝廷财政收入的一部分，在元和以后又兼有了义仓的赈济功能常平仓的社会救济的色彩越来越浓重。宪宗元和元年(806) 规定,全国各州县常平仓及义仓所需仓本,统由当地每年地税收入中拨给 20%,用来按时收籴出粜,“务在救人,赈贷为宜 ”。从此,常平仓本就有了可靠来源,资金有了保障，使常平仓能够在更多的地方实施开来，促进了常平仓在全国范围内的发展。同样是在唐代，常平仓在先前的调控粮价与储粮备战这两种职能职位又有了新的职能，这就是赈贷救济。宪宗元和七年(808 年)二月曾下诏，令“京畿百姓宜赈给粟三十万石，内八万石以京府常平义仓粟充之，其余太仓支给”；在太和六年 (832 年) 正月，文宗又命“京兆府诸县宜以常平义仓斛斗量事赈恤，仍先从贫下户给”。上举史实表明常平仓粮可以用于赈济。而在宪宗元和六年(807 年) 二月京畿地区青黄不接时，则把常平义仓储粮直接贷给百姓。“常平、义仓粟二十四万石贷借百姓。诸道州府有乏少粮种处，亦委所在官长，用常平、义仓米借贷” 。 6从唐宪宗开始，常平仓开始拥有了赈济灾荒的功能，而在此后的历朝历代中常平仓的赈济灾荒的功能又得到了更新的发展，常平仓赈济灾荒的功能也更加重要，赈济灾荒成为了常平仓的主要功能之一。也是从唐朝开始，常平仓制度开始被纳入了国家社会保障制度体系中，常平仓制度成为了我国古代社会保障制度的重要组成部分。宋代是在太宗淳化三年(992 年)开始设置常平仓的。宋初的常平仓除财政上的考虑有所减弱外，其平抑粮价、赈济和借贷的功能同唐后期的常平仓区别不大，运行方法也大体相同。7 但是由于宋代冗官冗员以及对外战争的失败，导致了宋代财政的紧张，在这种情况下主要依靠财政支持的常平仓的存在基础受到了动摇。而在唐代常平仓增加政府收入的现象得到了广泛的关注，因此一些人开始设想对常平仓进行改革，希望增强常平仓的创收功能。在王安石变法的时候青苗法取代了常平仓，青苗法实际上是对常平仓的一种完善。虽然青苗法包括了常平仓的功能，但是在王安石的设想中青苗法最主要的作用是为实现富国的目的，是为了增加政府的财政收入。在青苗法的实施过程中政府开始逐渐放弃对粮食价格的调控，而加强了青苗法增加国家收入的目的。这些措施导致了青苗法在社会保障上发挥作用程度减弱了。8由于青苗法措施不单单是使穷人收益，富人同样也可以得到好处，这使青苗法富民的设想形同虚设，在青苗法实施的短暂时间内青苗法备受争议，在王安石变法失败之后青苗法被废除了，此后宋代虽然时有实行青苗法，但是青苗法敛财的功能却是被削弱了。而在宋代，常平仓的功能可以说是五花八门，由于宋代对内战争与对外战争不断，所以常平仓的主要功能除了敛财之外就是备战，如修筑城寨、镇压少数民族起义、镇压农民起义、消灭盗贼等。在汉代常平仓建立到宋代的历朝历代中，宋代常平仓的储粮备战功能是最强的，常平仓的储粮备战功能被发挥到了极致。到了清代,从顺治十二年开始,到康熙、雍正、乾隆年间,多次对常平仓制进行整顿,对有关仓库修建、仓本筹集、仓谷定额、存粜买补、库存盘存、人员奖惩等有关问题先后制定出一系列严格的管理制度,才使常平仓制度逐步恢复起来,并进一步趋于完善，在清代常平仓的管理被严格控制，并开始纳入法律的控制之下。常平仓制度在清代达到了系统管理的高峰。但是随着清代国力的衰退以及官员腐败的日益严重，加上清末列强的入侵，常平仓得不到更多的国家支持也无法维持下去，到了清末常平仓开始逐渐消失了。二、 常平仓对我国古代粮食安全起到的作用（一）平抑粮价调控粮价是常平仓的一个最基本的作用。常平仓在汉代建立的首要目的就是为了平抑粮价，防止谷贱伤农和谷贵伤农的现象发生。常平仓通过市场粮价低的时候有国家收购粮食，从而提高粮价稳定农民的收入；在粮价上涨的时候开仓放粮，防止粮价的过度增长，保持粮食价格的稳定。常平仓既可以打击囤积粮食哄抬粮价的现象，又能够保证人民的生活需要。（二）储粮备荒我国是一个灾难多发的国家，历代统治者都注重对荒民的救助。但是常平仓储粮备荒的功能并不是随着常平仓的产生就有的。而在关于官办粮食储备的各种设想中，储粮备荒也并没有纳入构想之中。常平仓真正具备了储粮备荒的功能是在唐朝末年出现的。宪宗元和元年(806)规定,全国各州县常平仓及义仓所需仓本,统由当地每年地税收入中拨给 20%,用来按时收籴出粜,“务在救人,赈贷为宜”。宪宗元和七年 (808 年 )二月曾下诏，令“京畿百姓宜赈给粟三十万石，内八万石以京府常平义仓粟充之，其余太仓支给”；在太和六年(832 年)正月，文宗又命“京兆府诸县宜以常平义仓斛斗量事赈恤，仍先从贫下户给” 。从唐宪宗开始常平仓真正成为了国家赈济灾荒的重要手段，常平仓制度才开始成为了我国古代社会保障制度的组成部分。（三）储粮备战从粮食储备思想诞生的时候起，粮食仓储就已经有了备战的目的。 礼记王制中载有：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”如果没有充足的粮食储备，国家的安全就得不到保证，因此储粮备战的思想早在常平仓产生之前就已经产生了。汉代储粮备战的功能始终是常平仓的重要功能之一。而常平仓的储粮备战作用在宋代时最重的。在中国古代的历朝历代中，常平仓的储粮备战功能从未被废除，即便是在常平仓被废止的时间里，储粮备荒的思想也同样被体现在了其他的制度之上。究其原因就是我国古代的对内对外战争层出不穷从未间断过。一直以来我国都是农业大国，农业是国民经济中的基础。粮食储备一直都是我国调控粮价，赈灾救荒的重要手段和预防措施之一