范例1从维克塞尔到布坎南公共财政理论的蹊径演进字号

从维克塞尔到布坎南：公共财政理论的路径演进李炜光布坎南是一九八六年诺贝尔经济学奖的得主，在获奖演说中，他回忆起自己一次不同凡响的经历。当时年轻的他刚刚递交了博士论文，轻松地在图书馆里漫无目的地闲逛，意外赶上了那次对他学术生涯极大影响的机会。他说:“我的职业生涯中最激动人心的时刻，是一九四八年在芝加哥古老的哈普(Harper)图书馆发现了尘封己久、尚未被翻译成英语的克努特维克塞尔(Knut Wincksell)的论文财政理论研究 。 ”他说，维克塞尔提出的公平税收原则极大地激发了自己的自信心， “从那一刻开始，我下定决心要将维克塞尔的贡献向更多的人推广，并立即开始着手翻译工作” 。他甚至把自己的一次演讲的题目确定为“重生的经济学者：追随先知但未见上帝” （Born-Again Economist:with a Pronphet but No God） 。布坎南说 :“我是在看到光之后，才经历了知识领域的全盘转变。在这次“看到光”的讲演中，他再次淡到了“芝加哥奇遇” ，认为自己的学术研究曾受到维克塞尔的重要影响：“他的影响完全在观念上。我曾在诺贝尔奖的受奖演说中，回溯在公共选择理论中威克塞尔的奠基与后续发展之间的关系，尤其是其中和我的研究有紧密关联的宪政经济学。 ”布坎南屡次提到的维克塞尔，是十九世纪瑞典学派的代表人物，他的微观经济学曾被萨缪尔森誉为“王冠上的宝石” 。他的贡献主要是把税收和公共支出结合起来加以研究，用公共选择的方法和立宪的观点对公共财政理论做出新的阐释，认为公共部门的决策实际上是一个政治的和集体选择的过程。这些思想集中体现在他的著作财政理论研究 （一九八六年）之中。维克塞尔的研究与别的经济学家不尽相同,选择的是一条公共财政学发展演进的“路径” 。古典经济学家一般是从宏观的视角把握公共支出的合理界限。而维克塞尔考虑的是某个具体的公共支出项目是否应该由政府来提供，以及该项公共产品的预算支出和成本的负担方式的问题。维克塞尔认为，如果政府认为举办一个公共项目是必要的，如修建一条高速公路或是桥梁，首先要对这个项目是否值得做出判断。对此，福利经济学家的做法通常是成本-效益分折法，而维克塞尔提出了另一种方法：一致同意原则。这个原则背后隐含的假设是，社会福利是社会每一个成员加起来的总和，它是否有所增进，要看每一个社会成员的福利是否都有所改善. 即制定政策不能大而化之地说“为全体人民服务”,而是要考虑每一个人的偏好。对某项公共产品的效益进行评估也是同样的道理，如果每一个社会成员都认为此项公共产品对自己有益时，就证明它是值得向社会提供的。一致同意原则在现实中并不怎么受人欢迎，很多人认为其不具有实际操作价值。对此维克塞尔本人却乐观得多：“只要被考虑的花费有着使之创造的效用超过成本的希望，找到一种成本分配方法，使各方都将花费视为有益的，因而也许会一致同意，无论从理论上还是实践中都足可能的。 ”（财政理论研究 ）他认为，一致同意能保护每个公民免受压迫，使得维持人们之间合作的成本最小化，但也强调在这个过程中必须立法保护少数人的权利。维克塞尔的研究方法实际上已经跨出了传统经济学的范围,如他在一八九六年所说的：”政科学要时刻把政治条件铭记于心“这可以认为对他本人思想的高度概括。维克塞尔和他的学生林达尔还发展了税收公平理论，认为国家付给个人的边标效用与纳税人损失的财富的边标效用应当时等价的，公共产品的净收益应由政府用税收手段重新予以分配。如此，所有纳税人就会转而支持而不是反对纳税了。一九一九年，林达尔发表了公平的赋税 ，进一步发展了老师的思想。他把国家对人民的给付理解为公共财富。认为当公共财富分配不公正时，赋税也不会是公正的。一百年后，在公共财政理论的这条充满生机的“路径”上,又走来了一位伟大的布坎南先生（James M. Buchanan）,他是自由市场经济的坚定捍卫者，被公认为“公共选择” （public choice）理论的创始人，二十世纪世界最重要的经济学家之一。这个学派以善于运用经济学的方法研究政治问题而著名，反映出经济学对外扩张的趋势，也意味着经济学的方法除了研究经济问题，还可以用来观察分析更多的“非经济”事物。这是布坎南对维克塞尔经济思想的继承和发展。布坎南出身于美国南方的农业区田纳西州，大学毕业后应征入伍，“二战中在“尼米兹号”航母上服役，担任通讯官。其工作效率曾得到长官的好评，说他“速度超快，很少失误” （Mighty fast and fairlyaccurate） 。看来经济学家无论做什么都会很出色。战争结束后，他得到了美国政府提供的奖学金，进入芝加哥大学攻读博士，毕业后，他长期在弗吉尼亚理工学院担任教职，后又转到乔治梅森大学。他显赫的学术声望给这所一九七二年才建校的年轻大学增添了不少光彩。布坎南的研究与主流经济学家有很大的不同，他很少使用数学模型，但研究视野十分广阔。他更注重研究“真问题”而不是事先分出问题的学科归属。他做学问十分刻苦，每天早上四点即起床，洗漱之后立即坐在电脑前开始工作。当太阳升起，别人睡眼惺忪地走出家门去上班的时候，他已经完成了半天的工作量。这个自我加强的工作日程，在他获得诺奖之后也没有改变。当他一九九九年过八十岁生日的时候，已经发表了三百多篇论文，二十卷册的个人文集。布坎南和澳大利亚经济学家布伦南之间有过许多合作，现实生活中他们是很好的朋友。一次，两个人就财政问题共同接受电视采访，主持人请布伦南先发表看法，然后转向布坎南。布坎南只简短地说了一句话：在这个问题上，我同意布伦南的意见。这段视频节目播出时，布伦南正和自己的儿子一起收看电视，当看到这一细节时，儿子转过头，眼睛里充满敬慕的光芒：“老爸，布坎南先生赞成您的看法！” （Dab，Mr.Buchanan agrees with you.）后来，在撰文祝贺布坎南八十寿辰时布伦南写到，儿子越大，对自己父母的敬意就越少，但那天，儿子的表现却大不一样，对自己流露出少有的敬意。布伦南在这里使用的是修辞学中的正衬法，可使读者更深地感受到布坎南在布伦南全家心目中的地位之崇高。公共选择理论的含义是:对财政分配的公共产品和市场配置的私人产品，个人必须以某种方式对其供给规模进行“选定” ，而分析特定的财政制度对集体选择个人行为的影响，是财政科学的任务。目前的经济学教科书里，多半设有专章介绍公共选择理论的成果。布坎南的著述很多，但被诺贝尔奖委员会所特别列举的只有民主财政论 。该书于一九六七年首次出版。但站在获奖台上发表经济政策的立宪性演讲的布坎南，已经不满足于自已在公共选样理论方面取得的成就。这篇演讲似乎也在有意淡化公共选择的色彩。他已经把自已的注意力集中到了下一个研究课题上与主流经济学完全不同的宪政经济学（Consrirurional Economics）上。当布坎南走出颁奖仪式的会场，一群记者围上前，要求他用一句话概括下他此刻的感受是，布坎南说了一句耐人寻味的话：“官僚不是天使” （Bureaucrats are not angels） 。面对市场失灵问题，主流经济学家（如福利经济学和凯恩斯经济学等）大都要求政府对市场和社会的积极介入。以此来弥补市场的不足。他们在分析政府行为的时候，政府是被假定为一个以增加公共利益和社会福利为行动目标的组织而出现的，马斯格雷夫等财政学家就是在凯恩斯主义影响下把财政的只能归纳为“配置、分配和调节”的，这样做、虽然增强了政府对市场和社会的影响力，也在相当程度上背离了古典经济学家的初衷，因为苏格兰哲学家和经济学家亚当-斯密本不是这样思考问题的。如国富论中所指出的，人类的逐利行为与动物的行为有着根本的区别:“我们从未见过甲、乙两犬公平、审慎地交换骨头。 ”政府难道就比市场中的个人更有判断力吗？官员就不会以个人利益最大化为行为目标吗？事实证明，这种假设的理由并不充分.新古典主意和凯恩斯学派的这个弱点马上被布坎南抓住了，他不乏尖刻地指出:“ 许多经济学家在人的行为的所有方面，都把他构造成一个财富的极大化者，他们没有看到的事，除非被约束在共同利益的界限内，否则在规范含意上，人不可能是“自由”的。不受任何约束的人是一头野兽。这是一个必须为找们所有人承认的简单而基本的事实。 ”（自由、市场与国家 ）在布坎南看来，由普通人组成的政府所掌控的不受制约的税收和财政支出，就是这样一头“野兽” 。首先，税收的超额负担会给纳税人造成效率损失。因为税收是价格的组成部分，在价格一定的条件下，税额的大小会影响到企业可支配利润的多少，而企业经营迫求的是税后利润的最大话，税负过重会使企业的投资回报率太低，投资和经营的积极性遭受打击。强制性的税收还会给个人和社会造成其他损失，例如，纳税的法定义务要求纳税人收集并向税务机关准确报告个人收人和支出的信息，个人需要花费时间、精力、金钱，如果寻求税务顾问、会计师或律师的帮助，则可能需要投入更多的成本。纳税人的这些时间和金钱本来可以用于创造社会财富，此时却不得不用来应付纳税或避税之事。无孔不入的税收稽查还会对纳税者的私人生活形成干扰，给人们带来不小的心理压力和情感负担。税负机关亦不得不雇佣大量工作人员处理日益增多的纳税人档案材料和对赋税征收入库和出库的过程进行审计，而这些人员本来是可以用在创造社会财富和生产活动中的。除了通过税收筹集财政资金，政府还可以通过政府借贷或向公众出售债券来筹集资金，但需承诺对债券持有人还本付息，这就需要政府有未来的收入来源，无外乎未来的税收或重新借贷，归根结底，全部要由纳税人来承担。因此，政府借贷和政府债务很肯呢过成为一种纳税人延期支付的超额负担，转移给未来的纳税人。人们能清楚地认识到政府债务与未来税收之间的关系吗？知道目前政府的借债活动会增加自己的子孙的负担吗？若知道，人们就可能表示不接受这样的公债政策；若不知道，就会出现布坎南反复强调过的“财政错觉” 。这种错觉导致财政权力人以扩张，不碰到强力约束停不下来，直到纳税人当下和未来都无法承受的地步为止。为什么政府会利用财政错觉，违反纳税人的意愿增加税收、依据自己的偏好加大公共支出呢？按照布坎南理论的分析，是因为政府官员也是由普通的人组成的。他们有可能在增加了的财政收入和支出中谋求自己的利益，比如，增加工资待遇、提升办公条件、增加“三公支出” ，或者为自己谋得更多的支持者、募集更多的政治捐款等。如果纳税人通过宪政民主制度控制了政府公共开支和公共融资的决策权，那么，政府公务人员的自利行为就能够得到有效的限制，由于纳税人与政府之间存在着委托代理的问题，决定公共财政决策的纳税人应该是委托人，而政府的公务人员则应该是纳税人的代理人，但在实践中，这对关系被完全颠倒了。在这个分析的基础上，布坎南发出了一连串的“天问”：“可以合理地提出这样的问题：全体公民有可能同意服从的政府的性质是什么？特别是，公民会自愿同意允许政府完全无保留地行使权力吗？他们是不是更愿意对政府的行为施加约束即限制政府采取一些它本来有可能采取的行动的能力？” （征税权 ）答案不言自明，布坎南不过是在告诫人们，对政府征税和预算权力的限制只能来自于体制外部，而不是执政者的自我约束。这是宪政与非宪政的区别之所在。为了让人们更容易接受这个观念，在规则的理由中，布坎南引用了荷马史诗奥德赛理“尤利西斯的自缚”的故事来加以说明。传说，西西里岛附近海域有一座艾艾埃岛，长着鹰的翅膀的女妖日日夜夜唱着动人的歌声所诱惑。而他自己却没有塞住耳朵，他想听听女妖的声音到底有多美，为防止意外发生，他让同伴把自己绑在桅杆上，并告诉他们千万不要再中途给他松绑。途中，预料中的事情果然发生了。一位叫欧律罗科斯的同伴看到了他在拼命挣扎，知道他此刻正在遭受着极度煎熬。于是走上前去把他绑的更紧。就这样，他们顺利通过了女妖居住的海岛。布坎南把这个故事视为“对未来选择做出先期限制” ，是一种为防患于未然而做出的决定：若想返回家园，必须给自己的欲望预先设防。尤利西斯系自身于船桅之上的举动，准确地表达了宪政主义思想。避免悲剧发生的办法，关键是那根缚住尤利西斯的绳子驯服统治者的“宪政之索” 。一个“缚”字，形象地为我们描绘出宪政社会应有的图景。布坎南跟他的“祖师爷”维克塞尔一样，也把预算税收等财政活动看作是一个政治决策的过程，认为“政治决策是一个错综复杂的过程，比市场制度中的非政治决策要复杂得多。个人必须决定政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目” （公共财政与公共选择 ） 。在他看来，政治决策不只是政治家和立法机构做出的，也是间接地由个体公民做出的，这是整个宪政经济学的逻辑分析起点，他指出：“我们所参考的这个人，并不需要每天都对他的财政购买作出决策。实际上，多数情况下税收支出过程是处在他选择范围之外的。也就是说，他个人是无法改变目前的整个税收支出过程的。然而，这并不等于说，民主结构下的个人行为方式和财政制度与一个暴君统治下的个人行为方式完全相同。这个人知道，他和足够数量的伙伴们加起来的力量，足以改变目前的税收和支出水平，如果需要的话，还可以改变导致这些结果的制度。 ”（民主财政轮 ）显然，在布坎南看来，民主制度下的个人与非民主制度下的个人之间的主要区别在于，作为个人是否拥有潜在的选择权，在民主制度下，个人在任何时候都是一个潜在的参与者，而不论他实际参加与否。在此基础上，布坎南提出了财政立宪、货币立宪等限制政府增长的立宪变革。这是宪政经济学在治理政府失灵方面具有的现实意义。正如他指出的：“如果把它（指政治决策的间接性）作为分析基础，我们就完全有理由考察财政制度对政治决策的影响，就有权利用尽可能简单的分析模型来做这件事。如果我们承认，在一个较长的时期内政治社会的个体成员必须有理由预测他们对这一决定的态度是怎样被诸如公债之类的制度所影响的。尽管从表面上看，任何现实背景中的预算选择是由立法机构来作出决定的。 ”（民主财政轮 ）宪政经济学与主流经济学的不同之处，就在于强调约束条件的选择。它把集体决策分为两个阶段，即立宪阶段和后立宪阶段。立宪阶段属于规则的制定阶段，涉及的是规则的选择问题，后立宪阶段是在规则制定之后，在已定规则之下进行选择。主流经济学将视点仅仅放在后立宪阶段，即在约束或规则范围之内做出选择，但这些规则或约束是怎么来的，是不是适用于市场机制，却没有解释清楚。相比起来，宪政经济学是在各种约束或规则之间进行选择，重点研究规则是如何制定、如何运行的，既研究约束个人行为的规则，也研究约束集体行为的规则，而重点更在于研究约束政府行为的规则。布坎南把公共财政与宪政理论紧密联结起来，把它改造成为一种介于政治和经济之间的学科，而不是我们以往所理解的纯粹技术性的应用经济学科，从而使财政学这个老旧学科焕然年轻，发生了性质上的变化。正如詹姆斯-M-布坎南在其民主过程中的公共财政中提出的：“财政学作为一门学问，作为一门学科，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。 ”宪政经济学是对古典经济学的回归，是对维克塞尔经济学方法的弘扬和发展。新古典主义只是把分析重点放到资源配置上。其实是对斯密经济学的一种走了样的继承。比起他们来，布坎南是个先知，他开创了一个理论思维的新领域，从根本上撼动了故步自封的经济学家的思维方式。如今，布坎南的学说已经发展成为经济学里的重要领域，即使是以新古典主义的范式和逻辑体系为主的斯蒂格利茨和罗森等人编写的财政学教材，也在书中加入了宪政经济学的内容，并与教材中的其他内容建立了内在的逻辑关系。一九九六年诺贝尔经济学奖被授予詹姆斯-莫里斯（James Mirrlees）和威廉-维克瑞（William Vickrey）就是证明。莫里斯和维克瑞的研究思想不是传统的“选择论” ，而是“契约论” ，即考察交互利益行为，研究这个过程中最优税制是如何形成的。我国财政学课堂上盛行的马斯格雷夫的公共财政学说，是受凯恩斯主义的影响所形成的经济学理论，宣扬的是一种国家干预的财政理念，这大概是因为无论凯恩斯还是马斯格雷夫，与主导中国大陆学术界六十多年的“国家分配论”比较容易实现“对接”的缘故，而与布坎南理论的对接则基本不可能。因为两种理论在体系和方向上“南辕北辙” ，分歧点是在太多。这种理论把财政理解为一种特殊的以国家强制为基本特色的分配关系，全然不顾凯恩斯理论只有在自由市场经济体制下才是有价值的。谈过布坎南，不难感受到：宪政财政的思想核心是主权在民，国家与国民之间的契约就是宪法，而宪政的实施则是纳税人与国家之间基于契约平等的体现。此为公共财政的本质特征。在公民社会里，政府所做的一切都需要对公民负责，原因在于政府的财政资源来自公民的税收奉献，这种具有强制性、无偿性的财政关系，使得政府与公民间隐含着对抗的潜在可能，如果政府公共支出不当，提供的公共物品与服务不能造福民众，潜在的可能就会转化为现实的对抗。作为理性经纪人的政府必然谋取收入最大化，使税收权力呈现出不断扩张的趋势。如果没有一个有效的机制对国家税权加以控制，具有强制实行力的国家权力必将成为侵害纳税人财产权的工具。税收的缴税须以政府提供公共品为前提并建立在纳税人同意的基础之上。这是政府征税的合法性之所在。未经人民或其代表同意，便不能对人民的财产实施征税。纳税人并非单纯义务主体，国家与纳税人之间的法律关系是平等的。无平等即无自由和权力之保障。所以，应当抛弃纳税人与国家之间处于非对等地位的传统观念，构建契约性的税收关系。当一个国家的政府还不能很好地约束自己的财政行为的时候，当务之急不是加强对人民纳税的征管，而是约束好自己的官员，监管好自己的行政行为，同时认真接受外部的监督。当一个政府的财政预算还不透明且缺乏问责纠错机制的时候，税收就