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乡镇债务的制度成因及其化解 摘要 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展 和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和 关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面 分析, 并提出相应的化解措施。 关键词 乡镇债务 制度成因 化解对策 乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财 政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将 影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经 济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况 却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债 务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方 政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必 须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取 化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成 因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出 相应的化解对策。 一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制 笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生 的根源。首先, 从表象看, 我国 1994 年开始 实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起 于 1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越 高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必 然会导致乡镇财政的负债: (1) 税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。 由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不 彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为 不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政 收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企 业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财 政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归 中央财政, 一部分归地方财政 , 如增值税 75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定 收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。 而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收 入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、 农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央 分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增 值税 75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的 25% 还要 在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在 25% 中只占 小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡 镇财政收入来源非常少而负债。 (2) 各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇 财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必 须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收 入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只 对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规 定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事 权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这 样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财 政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。 21 财政转移支付制度的不完善 财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足 而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财 政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基 本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地 区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中 央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由 于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府 所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇 负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付 形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量 返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政 策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳 定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转 移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多 专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使 偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专 款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。 目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。 31 农村金融制度失误的历史遗留 改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发 展的需要, 于是在 20 世纪 90 年代初先后在 全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然 它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时 为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要 就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所 以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。 41 九年义务教育制度的普及实施与检查 1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是 普及义务教育制度的重点和关键。为了使农 村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须 达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育 设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以 改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一 般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很 多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未 能偿还。 51 农村税费制度的改革 20 世纪 90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担 不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农 村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农 村的税费制度进行调整与改革。XX 年开始取消乡统筹费、 农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政 府性基金、集资;取消屠宰税; 调整农业税和农业特产税政 策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。XX 年开始又对 农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从 XX 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市 XX 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收 入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政 收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支 出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长 加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。 61 乡镇干部的任用制度存在缺陷 一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主 要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期 都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行 为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方 面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主 要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要 看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干 部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜 负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束 机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方 设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员 经费支出大幅度增加, 从而导致负债。 71 乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度 一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡 镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由 村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇 人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随 意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在 乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没 有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得 财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多 乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左 右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格 的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任 期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根 本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地 开支财政资金, 从而造成负债。 二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制 (1) 合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合 理划分中央政府和地方政府的事权和支出范 围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央 政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协 调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的 事业发展支出; 如果仅是地方受益的支出则应由地方政府 负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。 其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的 分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各 级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价 还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支 出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体 支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支 出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。 (2) 合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据 各级政府的事权和支出范围来合理划分中央 税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需 要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级 政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例 作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部 分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。 (3) 在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过 渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制 是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方 税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划 分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根 据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。 很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以 在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济 社会的发展。 21 改革调整转移支付制度 一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支 付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政 转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二 是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转 移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使 乡镇财政分配公平合理。 31 清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债 务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准 进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。 对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需 要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头 上; 对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进 行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务; 对 20 世 纪 90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形 成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通 过财政转移支付予以逐步化解; 对于公益性的基本建设负 债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解; 对拖欠职 工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支 办法化解。 41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质 一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工 作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种 途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立 正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、 办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水 平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评 定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收 入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考 核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象 工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待 遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。 51 建立健全乡镇财政的监督管理制度 一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察 等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡 镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和 规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇 主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务 进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要 追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新 增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的 投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置 和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由