从水电工程观察我国的公共政策制定.docx

从水电工程观察我国的公共政策制定 摘 要：*水电开发工程的起起落落，其本质是一个我国 公共政策制定和执行的问 题。从决策的做出到*水电开发 工程的上马，我们可以看到，我国公共政策制定过程中 ， 在决策主体、参与者、决策程序和价值等方面存在诸多问 题。但同时，从*大坝建设 所引发的争论和工程的搁置中， 我们在看到存在问题的同时，也看到一些令人欣慰的变化 和 进步。它成为我们今后可资借鉴的经验和教训。 关键词：*水电；公共政策制定；问题；变化 从 XX 年 8 月开始，一个有关“*”的话题*建设 水电工程走进了人们的视野 。关于该工程是否应该上马的 争论，从政府部门、专家学者到普通民众，人们纷纷发表 自己 的看法，形成了支持派与反对派两大阵营，展开一次 又一次针锋相对的辩论甚至争吵。其声 势之浩大和影响之 广泛，恐怕是此前没有人预料到的。其实，这就是一个公 共政策 的制定过程，从中可以看到，我国在公共政策制定 过程中的问题，以及出现的一些变化。 一 *水电工程的起起落落，折射出我国政府一项公共政 策出台的过程，但它也有其特 性，主要在于工程本身的庞 大、复杂以及所涉及方面之多和影响之大。尽管它不能代 表所有 的公共政策类型，但我们还是可以通过这个事件， 从中发现我国公共政策制定过程中的某些 普遍现象和转变。 本文暂且抛开关于*大坝是否应该建设的价值判断问题， 单纯从这个事 件去看我国公共政策的制定。它所反应的我 国公共政策制定上的问题主要有以下几个方面 。 第一，公共议程缺乏，公共政策制定主体单一，政府 处于绝对权威地位。公共问题进入 决策议程一般有两大环 节：一是系统议程，即公共议程，指通过大众传媒、社会 运动、游说 等活动促使公共问题进入议程；二是制度议程， 即正式议程，由政府主动发现、内部提出问 题进行决策。 但在我国，长期以来都是以正式议程的内部提出为主，即 政府根据其所掌握的 情况和判断，提出问题，进行讨论决 策，制定出相关公共政策。而公共议程非常缺乏，民间 的 声音显得很薄弱。这种“政府内生型”的公共政策产生模 式是“自上而下”的，存在很多 弊端，如容易成为部门谋 取私利的手段。 在*大坝的建设问题上，起初的议题 提出、 规划 和方案形成，乃至开会通过，也完全是由政 府操办或主导进行的，而且进行得相当“顺利 ” ，差一 点就可以进入工程的真正实施阶段。若不是审查会上环保 局官员的强烈异议，以及随 后 NGO 加入反对阵营并进行大 力宣传从而引起社会广泛关注，或许这项重大公共政策就 在政 府的主导型制定下进入了执行阶段，而几乎没有来自 民间的声音。当然，在这个问题上，政 策的“政府内生型” 也是可以理解的，毕竟这是关系国计民生的重大工程，在 中国的国情之 下，由政府来进行提议和规划情有可原。但 关键在于，其中忽略了民间主体的参与，完全没 有把公众 当作政策制定过程中必不可少的知情者和参与者，而将如 此重大的工程看作只是在 政府范围之内的事。 第二，没有一套对于某个问题某项政策进行公开辩论、 听证、投票等公开法定程序， 公开性和透明度不够，公民 利益诉求的表达缺乏广泛且有效的途径，往往被湮没。聚 合、表 达公共利益本是制定公共政策的价值诉求，在一个 公平开放的政策制定环境中，公民的利益 诉求可以通过各 种途径和各种组织传达到公共政策的制定核心。但在此事 件中，有一部分利 益相关者的意愿显然无法有效传达到政 策制定者手中，他们就是工程建设开展所要动迁的怒 江两 岸原住民，而他们面临了最直接的利害。一是政府的不主 动和有效途径的缺乏，二是原 住民 的力量弱势且知识不 足。在我国，理论上公民表达意愿有两种正式途径，人民 代表大会和政 治协商会议，政府主动开设的来信来访、领 导接待日、座谈会等等。让那些原住民们自己主 动通过这 两种途径来表达看法，显然很困难。而且，不充分全面了 解真实的情况，他们也根 本无法作出自己独立的判断。这 就需要政府在政策制定过程中能权衡利弊，考虑各方利益， 尤其是原住民们的利益，使他们能在充分了解情况后独立 表达看法。但在 NGO 介入之前，政 府从未这样做过。“* 工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响， 其中还 有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅， 许多人还不知道要修水坝，更不知道他 们要重新安置”。 XX 年 5 月“云南大众流域”组织当地居民到漫湾水电 站了解情况， 参 加者何玉文说：“因为*电站还没有正 式修，我们还不清楚它会是什么样子，会占掉我们 多少田 地和房子。没有人组织我们开会，我们也不知道该找谁。 ” 第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若丧失 了其本质属性公共性，也就无所 谓是“公共”政策了， 政策应服务于公共利益。在*水电开发这项公共政策的制 定过程中 ，在政府的利益权衡中，是否首先是从公共利益 出发，值得问一问。*州政府一直强调， 水电开发，最重 要的是为了发展当地经济，尽快使人民脱贫致富，这也是 主张建坝一方最后 胜 利的最大筹码。但是，从各种报道 中，以及上文所提的第二点中，应该质问，当地政府是否 真的是从本地区民众的利益、尤其是原住民的利益出发？ 若真是如此，政府到底做过多少工 作，让原住民们全面了 解信息，了解工程建设可能给他们带来的利益和危害，然 后使他们能 独立作出判断和选择？在这场争论开始之前， 从未听说政府做过这些工作。若连这一批利益 最相关的群 体，且是弱势群体的真实声音都没有真正关注过，政府又 谈何代表当地人民利益 ，谈何从当地人民利益出发？清华 大学教授李FJF螲FJ在接受国际先驱导报采 访时，就表示了 他的不同看法。“在水坝建设中，获利的 首先是电力部门；其次是地方政府；在现行体制下 ，老百 姓很难参与到这个利益分配过程中去。” 从以上几点来看，在我国，公共政策的合法性存在一 定问题。公共政策的合法性包括两 个方面，一为形式的合 法性，指公共政策的来源与制定程序的合法性；二为实质 的合法性， 指公共政策内容本身的合法性，即公共政策是 否反映大多数人的利益和事物的发展方向。 从*事 件反应出，在我国的公共政策制定过程中，政策程序的合 理和正当性，以及政策价 值的合理性，都存在一定缺陷。 二 事情往往会有两面性。*水电开发政策制定中表现出 的问题很严重，可能也正是由于 这些问题，促使了人们的 觉醒，促使他们追求公正和民主。从*大坝建设所引发的 争论和 工程的搁置，我们也看到一些令人欣慰的变化和进 步。 在 XX 年 8 月的审查会上，环保总局的官员以一抵众， 坚决不同意*工程的开展，接 着事情渐渐有了扭转。政府 的决策不再是完全的走过场了，不同的声音敢于出现，而 且这个 唯一不同的声音还起到了不小的作用。这说明，政 府决策过程中，体制内部，部门与部门之 间的某种制衡现 象正在出现。尽管这还不是制度化的，但至少能说明，决 策不再是个别强势 部门说了算了，公共政策的制定正在朝 着权力制衡的方向发展。如在这个事件中，一 向被视为弱 势的环保总局，发挥了很大的影响作用。 除了这种体制内的制衡，体制外的制衡力量也在显现， 主要表现为 NGO 的参与和利益相 关群体呼声的表达。XX 年 2 月中旬，温家宝总理对*大坝建设暂时搁置的批示， 很重 要 的一个原因就是众多环保 NGO，如“绿家园”、 “云南大众流域”、“自然之友”等介入 这 一事件，并 且通过讲座、论坛、签名等形式积极宣传反对*大坝的建 设，引起了社会公 众的广泛关注。他们反对建坝，从最初 的环境保护，到后来提出要重视库区原住民的利益， 并且 带领原住民去漫湾水电站观察当地移民的生活情况，讲解 大坝建设可能给他们带来的利 益和损害，帮助他们向政府 呼吁。可以看到，NGO 的介入对政府决策产生的制衡作用， 正如 经济杂志所强调的，“民间组织的活动和声音极 大地影响了中央政府的决策，这在中国 还是第一次。这是 一个标志性的、甚至具有里程碑意义的事件它是中国 NGO 发展历程中 的一件大事，它折射了中国社会现代化进 程中的一次重要跃升”。 这也反映出，我国公共政策制定的参与主体正在扩大， 从单一的由政府来决定，到利益 集团、NGO、普通民众的 多方参与，制定主体的公共性正在日益体现。北大法学院 教授汪敬 认为，从发现涉及公众权益的问题，到收集公众 意见，再到设计参与计划、确定参与方案， 最终影响决策， NGO 大有可为。NGO 对弱势群体的保护和对公共利益的 代言，不仅彰显了 一 种正在成长的力量，更在搭建一种 新的机制，即通过 NGO 这个平台，把公众参与逐步导入行 政决策中，形成主体多元化的公共治理模式。 正是因为公共政策制定中制衡力量的出现，多方参与 的逐渐形成，尤其是 NGO 力量的壮 大，以及思想库作用的 真正发挥，使其透明、公开程度和民主化、科学化程度都 在提高。 也许这样一个多方参与，持久争论、博弈的过程会降 低决策效率，但从长远看这是值得 也是必须的。经过多次 辩论和反复的政策制定过程，从被反对者到反对者，都会 进一步去作 研究，从而对政策问题有更深入地理解，作为 结果的政策输出必然是朝着最优的方向发展。 这样一个过 程加强了公共政策程序和实体上的合法性，也更能让社会 公众信服。这样的结果 相比一个只经过政府内部讨论而通 过的决策是更优的，后者虽然效率高、成本低，但是发生 错误的可能性也更大，尤其是在重大工程项目上。 关于*水电开发的争论公开之后，这个决策过程一定 程度上有了民间力量的参与和监 督。争论之后重新制定出 来的方案，也更具有了科学性。比如，目前对规划的修改， 不再 是原 先的 13 级，有些地方也要进行进一步考察、研 究、调整。XX 年 10 月，在 XX 举行的联合国 水电与可持续 发展研讨会上，国家发改委能源局局长徐锭明介绍，对于 批评的意见，规划设 计部门已逐条进行了整理，对规划的 制定也更加慎重，特别是重视了水利的合理开发，重视 鱼 类、野生稻和高原植物的保护。 改进后的方案在技术 上、环保问题上的科学性正在一 步 步增强。对于可能涉 及的村民田地甚至房屋被占的赔偿和搬迁问题，*州一名 官员明确表 示“政府非常重视”。他说：“已经有许多专 家和新闻媒体向我们举例说，黄河、长江和澜 沧江上发生 的问题，都对许多电站没有把原住民的生产生活问题安排 好表示担忧。对于我们 来说，这些前车之鉴肯定会注意， 我们政府自然不会掉以轻心，不想留下骂名。” 在社 会公众尤其是 NGO 的强烈倡议之下，政府部门对原住民的 利益给予了比原先更多的关注。 同时，这个事件也成为一次良好契机，可能会促使一 些新机制的产生。国家环保局的 一位官员表示，新的环 评法对工程决策的诸多环节已有改善，如明文规定对可 能造成不 良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应 当举行论证会、听证会，或者采取其他形式 ，征求有关单 位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。他还透露， 国家环保局正在建 设一个专家库，包括各个领域的专家， 参加环评的专家，将从该库里随机抽取，这将使得利 益的 相关者很难“做工作”。而何大明认为更为根本的解决之 道，是改革现有的环评体制。 比如，环评费用应按工程投 资的一定比例，由业主交给政府或中介机构，然后公开招 标，委 托有资质的机构来完成。同时，应对参与环评的单 位和学者，以及政府决策部门实施责任追 溯制。 这些， 都是我们可以期待的进步。尤其是听证会，是保证政策制 定多方参与，保 证开放性和透明度的有效机制，更是 NGO 所一直强调的。 三 当然，再次回顾这个工程，其特殊性有可能使它所体 现的问题和变化尤为鲜明。工程本 身庞大复杂且后续影响 广泛深远，而且恰恰又涉及到环保问题，而中国的环保 NGO 正是中 国 NGO 中最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个 群体，这一系列原因使得它引起的关注也 尤为多。但是， 这个事件所反应出的情况，在一定程度上代表了我国公共 政策制 定过程中普遍的变化趋势，即政策制定朝着更加民 主、科学的方向进步，这是非常令人欣慰 的。 注释： 任溶.论第三部门兴起下的公共政策J.行政与法， XX，7:. 尹鸿伟.*原住民漫湾取经J.南风窗， XX，6:. 尹鸿伟.第三