做好新形势下的城市管理工作.docx

做好新形势下的城市管理工作 城市是一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息 中心，在国民经济和社会发展中居于主导地位，城市化水 平代表了一个国家或地区的经济、社会发展水平。在世纪 之交、改革开放不断深入的今天，我国正处于从计划经济 体制向社会主义市场经济体制转变的伟大变革时期，经济 体制的变革必然对城市管理工作工作带来重大影响。城市 管理既面临着经济实力增强、城市建设快速发展的新机遇， 也面临着经济利益多元化和体制转轨带来的新挑战。如何， 提高城市管理水平，建立与社会主义市场经济要求相适应 的城市管理体制和运行机制，是城市政府当前一项十分重 要而迫切的现实问题。下面，我结合工作实践和 XX 实际， 就如何和大家共同探讨和交流。 一、城市管理的重要性 广义的城市管理，包括城市政府经济、社会和公共服 务等各方面的管理和服务职能。狭义的城市管理也就是通 常所说的城市管理，是指与城市规划、建设相关联的基础 设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，今天我所讲 的，就是这方面的城市管理。 城市管理是城市政府的首要职能，城市管理在城市工 作中的重要地位作用，至少可体现在以下几个方面： 首先，这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所 决定的。城市化是人类文明的必然趋势，在我国已进入城 市化推动经济增长的新阶段，城市在区域发展中起着中心 作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发 展中起着骨干作用，在两个文明建设中起着示范和引导作 用。做好城市管理工作，意义深远，影响重大。 其次，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定 的。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场对资 源配置起着基础性作用，企业将成为经济活动的主体，政 府将不再干预企业的具体经济活动。从当前的实际情况看， 城市政府的职能过于宽泛，管了许多不该管也管不好的事， 而城市自身的规划、建设和管理却没有做好，反过来又对 经济和社会发展产生制约。如大家都体会到的城市供电问 题，在全社会电力生产过剩的情况下，一遇冷热天气就停 电频频，这主要就是城市管理中的电网改造滞后。根据党 的十五大和九届人大一次会议关于政府机构改革的部署， 政府的经济管理职能将逐步弱化并最终退出微观管理领域， 由直接参与转为宏观调控、规范和政策引导，转向为企业 发展提供公平有序的竞争环境和外部基础条件。根据上述 思路，以集中精力搞好城市的规划、建设和管理，提供高 效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务为 主要内容的职能，将逐步得到加强，将成为城市政府的主 要工作。如香港的法律规定，“政府的主要职责，就是提 供所需的基本设施，配合稳定的法律和行政制度，以协助 经济和促进繁荣”。从这个意义上说，城市管理的重要性 将日益明显。 第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。 一位中央领导同志在谈到城市管理工作时曾举例说，从工 程技术学的角度看，一架喷气式飞机的设计参数以十万计， 洲际导弹以百万计，而城市管理问题的参数在一亿以上， 这形象地说明了城市是一个复杂的有机体。我们生活的城 市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的 生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序 进行，保证城市正常运转和健康发展，就必须高度重视并 加强城市管理工作。古人说，开门七件事，柴米油盐酱醋 茶。现在我们每天起来，水、电、气、电话、公交以及垃 圾清运等，哪个环节出了问题我们都会很不方便。我们通 常说，城市“三分建、七分管”，说的就是这个道理。道 路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修的再多， 市容管理跟不上，必然会被各种各样的占道经营挤掉；住 宅小区建设得好，物业管理和社区服务跟不上，仍然要出 现脏乱差。 第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要 性。随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要 求也在不断增强。城市环境是否整洁优美，城市公共设施、 公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务， 这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和 政府是否关心群众生活，关系到党和政府在人民群众中的 形象。创建文明城市、卫生城市就是党和政府在全国范围 内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝 聚力工程。因此，城市管理既关系城市的物质文明建设， 又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有 效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担 负着越来越重要的职责。 总之，城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发 展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展 示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直 接影响城市的对外开放和投资环境，必须在全社会充分认 识其重要性，支持城市管理工作，在政府工作中摆在更加 重要的位置。 二、城市管理的内容、任务、目标和基本原则 从城市管理的任务看，其本质是为城市社会经济协调 发展服务，管理是手段而不是目的。从管理的次级目标看， 一是为居民提供优美、舒适的生活环境，二是为社会经济 发展提供良好的环境和秩序。城市管理的最终目标与城市 发展的目标是一致的，即通过管理、服务，促进城市两个 文明建设的共同发展，实现城市功能完善、运转高效、环 境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。 从中小城市的特点来看，城市管理的主要内容有：(1) 市容管理，包括城市形象和文化环境；(2)环境卫生管理； (3)市政管理，包括供排水、道路管线、公用设施、通讯、 供电等；(4)生态环境的管理，包括工业“三废”、 环境 噪声、园林绿化等；(5)各类有形市场的管理， 主要是各 类农副产品市场和小商品市场；(6)规划管理， 包括规划 管理权限、建设规划的实施和违章查处等；(7)交通管理； (8)社会治安管理；(9)文化娱乐场所的管理；(10)外来流 动人口的管理；(11)社区管理等。 根据城市管理的内容、任务和目标，加强城市管理要 坚持以下原则： 一是统一管理与分级负责相结合的原则。城市管理对 象具有多样、复杂而且异质性强的特点，各经济和社会主 体都有各自不同的功能和利益要求，而城市发展目标的整 体性决定了城市的整体功能和利益必须是统一的。这就要 求城市管理不能迁就局部的利益要求，而要在全局、整体 利益上统一起来。另一方面，根据城市管理实施的要求， 又必须靠分级管理来进行落实，使城市管理真正纵向到底、 横向到边，管理效力覆盖全市。所以城市管理中统一管理 和分级负责必须有机结合起来。具体说，就是把影响全局 的规划、政策、标准和法规的制定、指导、监督和协调的 权力集中在市级，而把执行这些规划、政策、标准和协调 的行为，在不违反国家政策的情况下实行分级分层次管理， 从而使城市管理既具有高度权威的统一领导，又有具体灵 活的分级实施。 二是人本原则，即要以人为中心实施管理。城市的管 理对象是人，服务对象也是人，人与城市的关系，是辩证 的统一。正如马克思所说，人创造环境，环境也能创造人。 城市管理要始终坚持这一原则，从关心、培养、引导的角 度出发，为人们不断创造改善居住环境和生活环境质量， 不断提高市民素质。要高度重视解决人民群众关注的热点、 难点问题，如环境脏乱差等。 三是依法治市原则。市场经济是法制经济，城市管理 也必须适应而不能违背这个原则，这是搞好城市管理的根 本保证。不论采用行政手段、经济手段还是法律手段，都 必须依法管理，按章行事。在当前全社会法制意识和市民 整体文明素质与城市管理的要求有一定差距的情况下，依 法加强城市管理就具有更为突出的意义。 四是可持续发展原则。可持续发展是整个人类社会进 步和发展的一项基本原则，城市发展和城市管理也要从属 于这一原则。城市管理中要妥善处理眼前和长远的关系， 保护好生态环境，不能把发展与环境对立起来，不能以牺 牲环境为代价。 五、服从服务于经济发展的原则。发展才是硬道理， 经济工作是各项工作的主旋律，城市管理也要围绕这个中 心，搞好基础设施的运行和维护，搞好公共服务，解决制 约城市经济发展中的各种基础性、服务性问题，有效地发 挥城市管理对经济发展的服务功能。 六、市场化原则。市场经济条件下，城市管理要更充 分地运用市场的基本法则，解决城市管理自身存在的问题， 把一些适合于市场经济法则运行的行业和基础上放手让各 类市场主体投资、经营和管理，一方面有利于减轻城市政 府的压力，也能够更好地提高城市管理效率。如环卫、燃 气、公交、公厕、以及可以收费的道路、桥梁等。 三、城市管理的现状和主要问题 当前，在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程 中，城市管理从总体上还处于滞后状态，没有得到更充分 的认识，重建设、轻管理的现象客观上仍然较普遍地存在， 不能适应经济、社会和城市自身发展的要求，还存在很多 人民群众不满意的地方。从现象上看，城市管理的各个环 节都不同程度存在一定问题。如小摊小贩随意占道经营、 乱摆乱卖，车辆乱停乱放乱闯，各类广告乱拉乱挂乱贴乱 写乱送，各类违章搭建到处可见，车辆、工地、娱乐噪声 扰民，工业“三废”污染和各种小炉灶烟尘污染，各类卫 生状况不容乐观的小饮食店、排档，农贸市场、小商品市 场、再就业一条街等侵占道路经营，随意改变墙体结构和 房屋用途，行人乱吐乱丢弃物，垃圾乱倒乱堆，公共设施 被随意破坏，公共绿地和空地被侵占等等。这些现象，在 全国大多数城市都不同程度存在，常常是抓一抓，好一阵， 稍一放松就迅速回潮，像韭菜一样，割了一茬又一茬，有 些甚至成了顽症，成为困扰城市政府的难题。如占道经营 问题，据有关资料显示，目前全国每年新增占道面积已经 超过了新修道路面积，我市情况也是如此。 造成上述现象的原因是多方面的，有认识问题，工作 力度问题、投入问题、市民素质问题、管理队伍素质问题， 但从全国看，比较普遍和集中的是管理体制问题。 我国的城市管理体制，形成于计划经济时期。十二届 三中全会以后，改革重点从农村转向城市，但城市改革的 重点是经济体制，作为城市工作重要组成部分的城市管理 体制改革一直没有真正提上议事日程，城市管理的法规体 系也不够健全。我国的行政体制讲究上下对口，而建设系 统的管理职能在一个城市里却只是城市管理的一部分，难 以承担城市整体的管理职能，大量的工作需部门之间配合， 涉及面较大的就有公安、工商、卫生、环保、交通、文化 等部门，此外还有大中城市两级政府间的关系。从各地的 实践看，管理体制差异较大。仅就大中城市看，虽然基本 确立了条块结合、以块为主的两级政府管理体制，但职能 却大不相同，大致可分为四类： 一类是建管分开、直接管理型。如深圳、上海等，市 政府成立城市管理委员会，下设办公室作为行政实体单位， 各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容 环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执 法工作。 二类是建管合一、直接管理型。如珠海、XX 等，市建 委统一负责全市的城市规划、建设与管理。 三类是监督检查、组织协调型。如福州市，市政府成 立城市管理委员会及办公室，对各职能部门的工作进行指 导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进 行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执 法也由各职能部门的监察队伍执行。 四类是协调与管理结合型。如南京、合肥等成立城市 市容委员会，对城市管理工作进行指导、协调、监督、检 查，下设办公室，由市政府授权处理某些具体管理行为， 设有监察队伍，进行综合执法工作。各专业职能部门设专 业监察队伍，进行专业执法。 这些管理模式可以说各有千秋，优势和不足都很明显。 直接管理的，执法力度大但管理范围相对较窄；实行专业 管理、综合协调的，管理范围大，却又往往失之于执法力 度和配合不力。此外，即使在相同的管理类型里，还有一 个块块与条条的职责划分问题和条条权力下放的程度。如 从实践结果来看，有成功的实例，但大都与较强的经济实 力有关，还没有具有普遍指导意义的统一的模式。因此， 从总体看，城市管理体制改革和探索还没有取得突破性进 展，计划经济体制下形成的管理体制与日益完善和发展的 市场经济体制的冲突和摩擦还在继续。如国内创建文明城 市、卫生城市走在前面的大连、珠海、张家港、厦门、顺 德等城市，管理体制也各不相同，但经济实力普遍较强。 建设部俞正声部长曾说，XX 的经验济南不能学，因为 XX 比 济南财力要强；同样，大连的经验 XX 也学不来，因为大连 比 XX 财力雄厚，大连有实力把市中心的工业污染企业整体 搬出去，XX 就做不到。从省内情况来看，合肥市的经济实 力已远远高出其他城市，97 年可用财力 11 亿多，XX 市只 有 3 亿， 仅比淮北市多一点，而淮北市规模、人口相对却 小得多。所以合肥市的许多做法，XX 同样学不来，关键还 是应立足于 XX 实际，更多地从管理体制挖掘潜力和从管理 力度上下功夫。 我市目前的管理体制，是从 1996 年开始建立的，主要 依据是XX 市城市管理若干暂行规定，即蚌政199658 号文件。文件总则第二条规定：城市管理实行“两级政府、 三级管理”的体制。根据“事权与财权相统一、建设与管 理相统一、局部与全局相统一”的原则，相应调整市、区 有关部门职责。市建委主要负责城市规划的编制与审批、 城市基础设施的建设与管理、城市管理综合执法的组织指 导与协调；各区负责辖区内环境卫生、市容市貌的美化亮 化、社会治安、精神文明建设、城市管理综合执法的具体 组织实施；各街道负责辖区内的社区管理、社区服务、社 会治安综合治理、精神文明建设等日常管理工作的组织协 调。 从两年多来的实践看，这个体制暴露出很多不足和漏 洞，原则性很强，对各部门及区街的职责界定得比较清楚， 但可操作性不够，没有解决好相应的权力调整和工作配合 问题。有利的事情争着上，无利、难管的事情相互推诿， 扯皮的问题层出不穷，部门之间多头管理，又互不通气， 造成许多管理上的脱节。创建工作靠突击整顿，风头一过 就滑坡，没有从根本上解决问题。区级政府认为作为一级 政府行使城市管理的权力与实际职责有一定差距，难以发 挥区街的积极作用。此外，在国有企业减员增效、政府机 构改革精减分流也呼之欲出的情况下，环卫、园林等单位 的职工还在吃大锅饭，工作靠督促，迎查靠突击，工作积 极性不高。这些管理体制和运行机制上的问题必须依靠改 革的办法进行完善，这也是全国很多城市面临的相同任务。 四、进一步加强城市管理工作的几点思考 根据城市管理的现状和城市管理的基本原则，加强城 市管理，我认为要重点在以下四个方面取得突破： 进一步理顺城市管理体制 健全城市管理体制，当前要突出解决好三个关键问题： 一是权责一致的问题。城市管理必须责权相等、责权 一致。责大权小、有责无权都会使城市管理机构有名无实， 难以履行好职责；而有权无责、权大责小，则会造成权力 虚设和执法随意性。两种状况都会影响城市管理的效率。 权责不一致是很多城市都存在的问题，其中区、街作为块 块管理的责大权小问题比较突出。目前，以块块为主的属 地管理得到了比较普遍的认识，城市管理发展的趋势将是 重心逐步下移，权责向区、街转移，市有关部门将从微观 管理转向宏观管理，重点把握好事关全局的原则性问题。 但在具体权力下放的程度上，又有很大反差。大城市的区 级政府和街道将得到更大的城市管理权限，如上海市在街 道办事处内设市政管理、社会发展、社会治安、财政经济 四个委员会，仅市政管理这部分，就可直接指挥、调度城 建监察队伍，并对管区内派出所、巡警、交警、工商所、 税务所的执法进行组织协调和考核监督。中小城市因规模 小，权力下移影响市有关部门的利益，阻力较大。 二是重规划和建设、轻管理的问题。城市规划是城市 在一定时期的发展目标和计划，是城市建设的综合部署。 城市建设是城市管理的物质基础和保证。从三者之间的关 系看，规划是龙头，建设是基础，管理是核心。没有科学 的规划，良好的基础设施，城市管理就难以实施。规划靠 建设来实施，而管理是建设的延续，没有严格高效的管理， 再好的基础设施也不能实现规划目标。因此，加速城市发 展，必须把城市管理放在更加突出的位置，确保必要的投 入，使建成的项目都能充分发挥效益。此外，城市规划、 建设的过程也存在一个管理问题。尤其是规划管理，由于 规划代表城市的公共利益和整体利益，在市场经济条件下， 与部门利益和局部利益不可避免地产生矛盾，因此城市规 划管理权限一定要集中在市里，不能下放。在这方面有过 教训，前几年很多城市包括 XX 把规划管理的部分权限下放 到区级，结果给城市的整体发展带来很多弊端，现在虽然 收上来了，但仍然产生了一些后遗症。 三是部门之间的配合问题。城市管理中专业执法部门 较多，有行政执法职能就要成立执法队伍，不仅政出多门， 而且横向配合与衔接一直是一个薄弱环节，这又在很大程 度上体现了城市管理的效能。按照城市管理内在统一性的 要求，加强综合管理势在必然。如香港就撤消现有各类执 法队伍，成立城市警察，一警多能，综合执法，全面管理。 现在很多城市成立了综合管理机构，对城市管理的诸多方 面、诸多环节进行平衡、协调和综合部署。如柳州市把城 建、环卫、市政、房管、公安、文化、工商等多个执法主 体组合在一起，形成综合执法体系，联合执法。从目前的 法律依据和实践看，综合管理应着重强化综合管理机构的 协调权威，而不能取代各专业执法队伍的执法。 完善城市管理运行机制 在市场经济条件下，既要继续加强政府行政管理这只 “看得见的手”，又要按照市场化的原则，把市场机制引 入城市管理，更多多地用经济手段解决一些具体问题。如 烟台等城市改革环卫管理机制，实行政企分开，拍卖道路 保洁权，不仅节约了费用，更重要的是大大提高了工作质 量和效率，政府也省了心，可谓一举多得。广州市改革 “门前三包”制度，成立专门的队伍，有偿服务，彻底解 决了以往街道和居委会只收费不管理的弊端。事实证明， 市场化是城市现代化管理的有效形式和发展方向。我们也 要借鉴先进城市的改革经验，用市场的观点、产业的观点 来推动和促进城市管理事业的发展，政企分开，政事分开。 可以考虑从易于量化考核的环卫等作为突破口，变以钱养 人为以钱养路。现在东区成立了清洗保洁公司，开始对 “门前三包”进行有偿服务试点，也已经取得了初步成效， 显示了良好的改革前景。 严格依法行政 城市经济要活，但城市管理要严。城市“三分建、七 分管”，一层意思是说城市管理的重要性，另一层意思就 是说明城市管理的难度。因此，城市管理必须严格依法行 政，严管重罚。严格管理要体现在三个方面： 一要严在制度上。要加强城市管理法制建设，建立一 套系统、规范的城市管理法规体系，要能够基本覆盖目前 城市管理的方方面面，同时又要具备较强的可操作性。从 规章制度这个源头上堵塞各责任单位之间管理脱节的漏洞， 减少扯皮，做到事有人管、职责明确、权责一致。 二要严在落实上。“徒法无以自行”，法律法规贵在 落实，再好的法规不能落实到位也等于一纸空文。城市管 理就是对正常有序行为的服务，对违章违法行为的惩处。 管理的作用就是遵法、守法、护法，有章必循，有法必依， 管理出秩序，管理出成果，管理出效益，管理长正气。要 通过严格依法管理，坚决维护法律的严肃性和政府的权威， 为城市各项工作健康发展提供保障。新加坡目前高水平的 城市管理就是从严管重罚起步的。 三要严在监督上。城市管理对象的复杂性，决定了管 理过程的复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、 不同环节地存在一些执行中的具体问题，如执法人员的执 法素质、部门之间的配合与工作衔接，必须靠强化经常性 的督促、检查和考核，切实解决各种有法不依、有令不行、 执法不到位、以罚代管和扯皮推诿的具体实施行为，保证 管理的落实力度。 加强精神文明建设 “两手抓