傅涛：审视城市供水定价成本监审办法.docx

傅涛：审视城市供水定价成本监审办法 对于城市供水而言，其产品既有商品特性，又有公共必需 品特性，更与水资源的制约紧密关联，同时其自然垄断特 性限制了竞争机制的引入。因此，水价的形成机制以及监 管方式成为一个国际性难题。 价格监管是水业市场监管体系中经济监管的核心内容。 1998 年原国家计委和建设部制定了城市供水价格管理办 法，办法确定了城市供水价格由供水成本、费用、 税金，加上 8-10%利润的构成原则。1998 年以来，中国城 市水价的平均年增长率为 16.5%，总增长率达到了 363%。 这种增长之中大部分是污水处理费和水资源费，但是自来 水的平均增幅也接近 7%。水价的迅速提高，也使自来水企 业的成本迅速膨胀，公众对此反映强烈。统计数据表明， 现行水价仍然低于成本回收的水平；这里有成本失控的因 素，也有价格不到位的原因。 基于以上背景，最近国家发展改革委员会就城市供 水定价成本监审办法征求意见。征求意见稿的核心动机 就是由价格部门利用监管权利对成本进行科学的约束。这 一目的能够通过此办法达到吗？这种约束方式对城市供水 的发展将产生什么影响呢？中国水网就此专访了清华大学 水业政策研究中心主任傅涛博士。 傅涛博士认为，该办法是在大量成本研究基础上的工 作，对完善原有的成本管理体系有较大的进步。办法 也承袭 1998 年城市供水价格管理办法中关于供水价格 中成本加收益的定价体系，对城市供水成本进行了细化， 其约束成本的立意很好，但是采用的方法和思路的层次过 低。傅涛从专业角度剖析了这个办法存在的几个问题， 并提出了自己的建议。 办法离开服务和质量，片面强调成本，存在系统 风险 日益严重的水污染使城市供水的原水水质逐年恶化， 水质安全受大极大挑战。社会系统的负载过大又使包括城 市供水的城市基础设施系统越来越脆弱。 在傅涛看来，城市供水服务在不同的原水、不同的水 质要求、不同的服务水平、不同的可靠度之下有巨大的成 本差异。抛开服务效果和服务水平的单边成本控制，如果 过于严格，必然造成服务水平的下降。不利于企业增进服 务，提高安全保障。 因此，成本监管不能独立于服务监管之外，需要建立 横向绩效比较的经济监管系统，对成本、服务、水质进行 系统监管。价格监管是政府用以约束企业行为最为有效的 手段，必须与其它监管相互协同。单纯由物价部门来制定 和执行的这个办法，缺乏与其他相关部门监管的协作，一 方面影响执行，另一方面，会使其他监管内容缺少价格这 一强有力的约束。总之，办法对成本的片面强调对保 障供水安全、提高服务是不利的。 办法的实施存在体制障碍 发改委在其网站上就办法征求意见时提出，希望 有关建议能解决三个问题，如何合理确定供水企业合理的 生产能力利用率，防止由于过度超前建设增加的成本由当 期消费者负担？如何合理确定供水企业的人员数量？如何 根据不同的供水规模、范围、密度及抄表到户等情况合理 确定产销差率？可以说，这也是办法制定者自己都觉得困 惑的地方。傅涛博士认为，根据办法现有的制定思路， 这三个问题注定难以解决。 事实上，不同的体制下这些问题难以有整齐划一的答 案。城市供水是一种政府责任和企业合理收益的协同，在 原先福利体制之下的城市供水，收费十分低廉，只是一种 对政府财政能力的一种补偿，没有人关心是否存在投资超 前。在合理确定供水企业合理的生产能力利用率这个问题 上，傅涛认为，对其成本监管的核心是约束运营成本；对 于政企分开的企业来说，对新建设施如果不认可，那就不 能够，也不可能建设；而对已有设施的生产能力的确定， 实际上是政府责任与公众支付之间的平衡。未来是否会有 生产设施投资超前，暂不考虑，对于以往在政府指令下造 成的过度超前投资，这种情况下的投资成本应该由谁负担？ 这需要政府、企业、公众三者之间的责任平衡，而在办 法中，将三者的矛盾简化成企业和公众之间的矛盾，政 府方的责任被抹去，这就造成办法制定及执行中的困 难。 办法制定者对于如何合理确定供水企业的人员数 量感到疑惑，傅涛博士表示对此难以理解：为什么要限定 供水企业的人员数量呢？其实，用人员费用占总费用的比 例来衡量更加合理，通过约定工资总额来实现更为可行。 例如，一个企业中有 300 名工作人员，可以完成一定的工 作量，如果这个企业减员增效，使人员减少至 200 名，但 是通过合理的安排依然完成了必须的工作量，在约定工资 总额的情况下，就可以提高这 200 名员工的工资，同时也 没有增加企业的成本总额。因此，没有必要对平均工资和 员工数做出强制性规定。 在傅涛博士看来，办法沿用成本加收益的方法， 基本思路是用更细的计划，更科学的配额，来实现成本的 合理性，这多少带有计划的思路和色彩。但是被监管的主 体已经多样化，有市场主体投资的企业、也有国营企业的 模式，还有政企不分的事业体制，加上历史遗留的问题和 发展不同阶段的问题，有些问题在这种体制之下几乎没有 答案。这些问题难于回答的关键在于其涉及公共服务体制 向市场体制转型的责任界定，而不是简单沿袭原来的成本 监管思路。 办法中规定统一的产销差率标准是不科学的 办法第三十三条规定：“产销差率指城市供水企 业供水量和应收费水量的差额与供水量之比。原则上年供 水量 2 亿立方米以内的不高于 18%；年供水量 2 亿立方米以 上的不高于 16%。各地可根据实际供水规模，消防、绿化、 环卫用水计量收费情况以及抄表到户等情况修正确定合理 的产销差率。” 对于此条规定，傅涛博士认为，产销差率由各种因素 复合确定，因此他反对制定一种全国统一的标准。经济监 管的核心是约束运营成本，产销差确实是经济监管作为核 心的内容，也是难点。一般来说，评价供水企业产销差率 的方法有两种，一是国际通行的系统漏损系数，这是一种 实际产销差率与不可避免的物理漏损来标志的指标体系， 反映管理者的水平，不可避免的物理漏损可以由国际水协 给出的经验公式可以获得，清华大学正在研究这种评价体 系，但是需要科学的统计为基础，可以在统计和管理健全 的城市应用。二是产销差率的历史评价法，就是要求自来 水企业产销差率保持一个合理的逐渐改进的趋势，这种办 法适合于管理水平低下的中小型自来水公司。傅涛博士说， ILI 和历史评价法两种比较科学的方法可以分别适应经济发 展程度不同的城市。希望尽快进入国家的绩效考核系列， 能够尽管解决实际中的问题。 从办法对产销差率的规定可以看出，办法的 手段和思路是传统行业管理思路的细化和延伸，而当前市 场机制企业的引入供水领域的目的，实际上是政府寻求对 可变成本的优化，其间的差距是比较大的。 办法没有应用特许经营制度中的市场机制 办法缺乏与特许经营制度的衔接。傅涛博士介绍， 目前，在供水领域中特许经营制度正在逐步建立和完善， 在推进市场化的改革中，并没有改变政府的最终责任。他 说，特许经营制度是适合水业特征的制度体系，特许经营 制度下有几个利于成本优化的因素可以在办法中体现 和应用： a) 特许经营的准入竞争环节，对经营企业的准入竞争 将补充政府能力的不足。因此，成本的监管不能与准入监 管相分离，通过准入能够在市场机制之下优化成本。 b) 特许经营制度的过程绩效评价体系，绩效比较的面 越宽，经济监管的合理性和科学性就越强。办法以约 束代替竞争，没有充分考虑市场机制的作用，难免事倍功 半。 c) 特许经营制度将实施产权与经营权的分离，使部分 投资成本不进入价格体系，因此投资规模问题