充分履行政协职能 加强行政监督制约.docx

充分履行政协职能 加强行政监督制约 内容提要 本文主要阐述了加强政协对行政权利的 民主监督的必要性和现实意义，并对履行政协民主监督职 能的现状及应采取的措施作了粗浅的分析。 关键词政协 监督 必要性 现状 措施 政治协商、民主监督、参政议政，是人民政协的三项 主要职能。这三项职能的履行情况，直接关系到人民政协 在我国政治生活中的影响和作用的发挥，关系到人民政协 任务的实现。本文就政协如何履行民主监督职能，加强行 政监督制约作一些粗浅的探讨，以期引起更广泛的讨论和 研究。 一、加强政协民主监督必要性 政协民主监督，是指政协组织及其成员对国家宪法、 法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关 及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。政协履 行的民主监督是一种广义上的行政监督，在我国现行的行 政监督体系中属于行政外部监督中的政党监督。 人民政协是中国人民爱国统一战线组织，它的基本职 能之一就是进行民主监督。在新的历史时期，人民政协立 足本职，不断提升履行职能的质量和水平，进一步强化对 行政权利的监督和制约更是十分必要的： 它是体制转轨和社会变革时期的特殊需要。政协对行 政监督的客体主要是行政权。目前，我国正处于体制转轨 和社会变革的特殊历史时期，行政权力呈现出以下几个特 点： 1、体制转轨容易产生行政权力真空。我国目前进行的 改革开放是一个旧体制和新体制彼消此长的渐进过程。在 这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用，又都不 能有效地发挥作用的现象。一方面，旧体制的权力格局和 体系被打破，但其运转的惯性仍然存在；另一方面，新体 制的权力格局和体系正在形成，但还很不完善。新旧体制 共生共存的局面，既会产生很大的摩擦和冲突，又会在权 力设定和运行上造成新的空隙，使政治、经济和社会生活 呈现出暂时和局部的管理无序状态。 2、体制转轨容易引发行政道德失去规范。在体制转轨 和从传统社会向现代社会转型的发展过程中，必然伴随着 全体公民、包括国家公务员价值观念的巨大转换，即从计 划经济下的权力经济、无偿调拨、集权、人治、官本位等 观念向市场经济下的公平竞争、等价有偿、民主、法治、 效率等观念的转变。在这一过程中，绝大部分国家公务员 完成了从旧观念向新观念的升华，但也确有少数公务员被 新旧体制交错所提供的腐败机会击倒，引起行政道德严重 失范。如果我们不对少数公务员行政道德失范引发的严重 消极腐败现象予以高度重视，不坚决铲除造成公务员腐败 的体制性土壤，就有可能导致整个社会的严重腐败和严重 动荡 3、体制转轨容易造成行政权力滥用。防止行政权力的 滥用依赖于编制严密的监控制度之网，这是关键。在体制 转轨过程中，计划经济体制下的监控制度已经大部分失效， 建立在相应基础上的行政道德也已不完全适用；而市场经 济体制下的监控制度和行政道德还没有完全建立；这就为 行政权力滥用提供了条件、便利和借口。 4、体制转轨容易导致行政责任缺失。没有法律责任规 定的法律不是法律，不承担责任的行政机关不是一个负责 的行政机关。但在从计划经济体制向市场经济体制转轨， 从人治行政向法治行政转变的过程中，由于法律制度不健 全，导致一些行政机关只享有权力，不承担责任。 正是由于这一特殊历史时期行政权所表现出来的特殊 性，所以必须要求政协更好地履行民主监督职能，加强对 行政权利的监督制约。 它是巩固和发展我国广泛的爱国统一战线的需要。统 一战线是我国革命的三大法宝之一，在民主革命时期，我 国党靠它团结广大人民群众战胜了帝国主义、封建主义和 官僚资本主义，夺取了全国政权，建立了新中国。在社会 主义建设阶段，虽然统一战线的性质和政治基础发生了变 化，但它的巨大作用仍然不可忽视。邓小平同志指出： “在我国新的历史时期，我们的革命的爱国的统一战线也 进入了一个新的历史发展阶段。统一战线仍然是一个重要 法宝，不是可以削弱，而是应该加强，不是缩小，而是应 该扩大新时期统一战线的任务，就是要调动一切积极 因素，团结一切可以团结的力量，为在本世纪内把我国建 设成为现代化的社会主义强国而共同奋斗，还要为促进台 湾回归祖国，完成祖国统一大业而共同努力。”。因此， 我国宪法序言中明确规定：“中国人民政治协商会议是有 广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用， 今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进 行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中， 将进一步发挥它的重要作用。”党的十五大报告也明确要 求“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。 ”“巩固和发展广泛的爱国统一战线。”而要巩固和发展 我国广泛的爱国统一战线，就必须坚持中国共产党同各民 主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的 方针。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织，其 民主监督职能正是贯彻这一方针的要求。 它是我国发展社会主义民主政治的需要。中共十六大 报告明确提出“发展社会主义民主政治、建设社会主义政 治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。社会主义民 主政治的内容十分丰富，它既包括民主选举、民主决策、 民主管理，又包括民主监督；既包括国家政权机关内的民 主和广大基层的民主，又包括统一战线内的民主。人民政 协是我国社会主义民主政治的重要形式，它人才集聚，联 系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和 批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和 作用。坚持并不断完善这种民主形式，是发展社会主义民 主政治的必然要求和重要内容。江泽民同志指出：“人民 政协五十年不平凡的发展历程，可以归结为两大主题：团 结和民主。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人 民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根 据，是人民政协继往开来的方向和使命。”他要求“这两 大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作中”，希望“人 民政协坚持发扬民主，在推进有中国特色社会主义民主政 治建设中发挥积极作用。”。 它是推进依法治国方略的需要。中共“十六大”报告 深刻揭示了党的领导、人民当家作主和依法治国之间的内 在联系，明确指出：“发展社会主义民主政治，最根本的 是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一 起来。”中华人民共和国宪法第五条第一款明确规定： “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。 ”依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展 社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标 志，是国家长治久安的重要保障。依法治国，不但包括要 完善立法、公正执法和司法、严格守法，而且还要完善监 督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，形成完整的 法律监督体系。社会监督是整个法律监督体系的基础，它 具有监督力量雄厚、监督范围广泛的特点。政协的民主监 督是一种特殊的社会监督，它不但监督层次高、监督的内 容重大，而且是依靠组织的力量进行监督，可以下通各界， 上达中央。因此，政协的民主监督在国家整个法律监督体 系中具有独特的优势和作用。把政协的民主监督搞好了， 可以强化整个法律监督体系，推进依法治国方略的实现。 它是加强党的执政能力建设的需要。发挥民主党派和 无党派人士的监督作用，是民主党派参政议政的主要内容 和坚持共产党的领导的多党合作和政治协商制度的重要环 节。中国共产党处于领导地位，需要接受广大人民群众包 括民主党派和无党派人士的监督，以发扬民主，广开言路， 鼓励和支持他们对党和国家的各项工作提出意见、批评和 建议。这种监督是一种民主监督，它与党内监督、法律监 督、舆论监督相比更具有广泛性、科学性、超脱性和灵活 性；它能够发挥人民政协“综合人才库”的作用，各民主 党派和无党派人士可以比一般群众监督接触问题更广，揭 示问题更深，也更有影响。因此，加强政协的民主监督， 利用政协广泛反映社情民意的特殊渠道，反映出群众的意 见和要求，使党和政府的决策更加符合实际，更加科学合 理，这是加强党的执政能力建设的必不可少的重要手段。 二、政协民主监督的现状 从总体上看,政协对行政监督是较为有效的，并在经济 社会发展中发挥了巨大的作用。长期以来，人民政协积极 履行职能，重视民情、尊重民意、广集民智，通过现场视 察、开展民主评议、跟踪提案办理、听取汇报等形式，全 面准确地反映社情民意，是党和政府了解真实情况、获得 可靠信息、听取中肯意见的重要途径。但无容讳言,在政协 履行民主监督职能的过程中也还存在着一些不足和缺陷, 各地政协履行民主监督职能情况相差很大，水平不一，对 行政的监督制约缺乏规范化、制度化和程序化。甚至有时 会出现监督不力,或“虚监”、“漏监”等现象。概括起来,存 在的问题主要有: 1、政协民主监督活动过于单一。行政监督活动是一项 经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着 对行政管理活动的监督。从发展过程来看,行政监督可分为 事前监督、事中监督、事后监督三个相互衔接的阶段,行政 监督应在事前、事中、事后全方位地进行,做到三者的有机 结合。从实际情况来看，政协民主监督过于拘泥于传统监 督形式，把监督工作的重点也放在“查错纠偏”上,偏重于 事后监督,而忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制,以 致造成行政偏差出现过多,而又得不到及时纠正。 2、政协民主监督法制化程度低,监督弹性大。行政监 督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主 体的监督职能,必须以一定的法规为准绳,并通过一定的方 式和程序来实现。而目前政协监督不同于人大的权力机关 监督，人大的监督是法律赋于的一项职能，可以依法实施 监督，而政协实施监督所必需的由法律、纪律和条例等构 成的监督规范还很不完备,缺乏明确的监督标准以及具体的 实施细则,难以准确判断和及时纠正被监督者的不合法行为。 这就很容易导致政协民主监督的盲目性和随意性,甚至导致 负向功能。 3、政协和其它监督力量缺乏有机整合,监督的合力较 弱。我国的行政监督是一个多元化的体制,监督主体多、机 构多、方式和渠道多,这是一个优点。但是目前政协的监督 没能很好地和其它监督力量整合起来,这种优越性就难以发 挥出来。在目前的具体运行过程中,还没能很好地把政协的 民主监督纳入到整个监督体系之中,和其它监督部门缺乏必 要的沟通和协调,甚至造成“漏监”，影响了政协民主监督 的威信,也弱化了我国监督机制的整体效能。 4、没有很好地利用和发挥人民群众的监督作用。现代 公共行政管理活动与社会公众的关系越来越密切，越来越 直接。只有社会公众才最全面、最真切的了解公共行政管 理是否合理和正确。所以，政协的民主监督应该充分利用 熟悉社情民意的优势，把政协的政党监督和人民群众的自 发监督结合起来。但是现实的情况是，政协的民主监督很 少组织人民群众参与到监督中来，加上在实际生活中,压制 群众,对群众监督进行打击报复,不把群众监督放在眼里的 现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着，人民群 众少有机会也顾忌对行政权利进行监督。所以目前政协的 民主监督还没能很好地反映社情民意。 三、加强政协民主监督的几点思考 如何发挥政协的监督作用，加强对行政权利的监督制 约？邓小平指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方 面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设 事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和 四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论， 实行互相监督，发挥对法和法律实施的监督作用。”党的 十六大报告强调：“加强对权力的制约和监督，建立结构 合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制， 从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予 的权力真正用来为人民谋取利益。”这些理论和要求对政 协民主监督的重点及方法指明了方向。具体地说，笔者建 议从以下三个方面加强政协的民主监督： 立党为公，增强素质，敢于监督 中国共产党党内监督条例对党内监督和党外监督 相结合做出了明确规定，这是对社会主义市场经济条件下 监督规律认识的深化，要求通过全党和全社会的共同努力， 使党内监督与国家专门机关监督、民主党派监督、群众监 督、舆论监督等监督形式紧密结合，形成监督的整体合力。 而在具体的监督过程中，监督者与被监督者的自身素质， 决定了监督的结果。为使各种监督都发挥实效，监督者与 被监督者都要增强“立党为公”信念，为公，就是要为人 民、为国家、为民族。民主监督实行得如何，关键在各级 党委、政府要充分重视政协的民主监督，自觉欢迎监督， 自觉支持监督，自觉接受监督。监督者也要有高度的责任 心，有勇气、有胆量，知无不言，言无不尽，敢于监督。 同时，为了加强政协民主监督的力度，必须提高政协民主 监督的地位。在坚持党的领导的前提下，建议政协主席进 入同级党委常委，避免监督主体因在人事、经费等方面受 制于监督客体,严重影响监督主体独立性的发挥,致使监督 不力的现象发生。 遵循原则，讲求方法，善于监督 政协开展民主监督的内容十分广泛，监督的形式多种 多样，只有突出重点，注意方法，把握好角度，才能取得 好的效果。在监督的内容上，要以对宪法、法律的实施和 国家机关的工作为重点，而不能贪大求全，不分主次，全 面出击，事无巨细都要监督，抓了芝麻，丢了西瓜。在监 督的角度上，要牢记政协的性质，将自己的职责与国家权 力机关、行政机关和司法机关的职责严格加以区别，绝不 可以代替这些机关行使职权，也不能把自己的意见强加于 人，而是要摆事实，讲道理，以理服人。要做到监督不越 位，帮忙不添乱。具体说，政协的民主监督应遵循以下几 个原则： 一是经常性与广泛性相结合的原则。政协民主监督应 当贯穿于公共行政管理活动的始终，即在政府决策、组织、 协调、执行等各个环节都实行有效的监督。并注意和各种 监督力量形成“齐抓共管”的局面，使一切行政机关的所 有行政管理行为、行政措施、行政法规的实施都受到监督； 二是民主性与公开性相结合的原则。政协的民主监督要最 大可能、有意识地组织人民群众参与到监督中来，把政协 的政党监督与人民群众的自发监督结合起来。为了给人民 群众监督提供更加便利的条件和机会，政协必须借助参政 议政的权利，促使政府不断地提高公共行政管理活动的开 放程度，加强公开性，做到重大事情让人民知道，重大问 题让人民讨论，人民有权对行政机关实行公开监督；三是 客观性与公正性相结合的原则。政协在民主监督过程中， 必须实事求是，客观地对待公共行政管理中的每一个人和 每一件事，充分利用政协熟悉社情民意的独特优势，切实 掌握第一手材料，以事实为根据，科学分析研究，公正廉 明，铁面无私，做出符合法律规定的、体现行政精神的、 经得起历史检验的、客观公正的结论；四是确定性与有效 性相结合的原则。政协民主监督的过程中必须明确监督的 对象、范围、任务。只有搞清楚自己监督过程中的法律地 位、工作权限、监督范围、监督程序，把政协的民主监督 与人大的权利监督及司法监督等其它监督区别开来，才能 实施有效地监督。与此同时，要根据相应的情报信息，及 时迅速地实施监督行为，及时迅速地发现和查明可能或已 经导致违法失职行为产生的原因、条件，并及时迅速地消 除这些原因和条件，才能有效地预防违法失职行为的发生。 完善形式，健全制度，保障监督 1、创新监督形式。政协民主监督的形式，是指政协组 织和政协委员进行民主监督的具体方式和方法。根据政 协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定 ，政协民主监督的形式主要有以下三种：一是政协组织向 党和政府提出建议案、建议或有关报告；二是政协委员通 过视察、提案、举报等方式提出批评或建议；三是政协组 织或政协委员参加党和政府组织的调查和检查活动。这是 行之有效并被广泛采用的监督形式，但是仅这三种形式未 免过于单调，不利于政协民主监督职能的全面履行，目前， 各地政协组织在实践中创造了一些新的民主监督形式，如 参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟 踪，举办政协论坛，组织和参加知情问政的协商会、座谈 会，受聘担任特约监察员，特约检察员、特约审计员、教 育督导员、土地监察专员、税务监察专员、检风督查专员、 政府立法顾问等等，使民主监督和党内监督、法律监督、 行政监督有机结合起来，使民主监督发挥出了较大效果， 人大、纪委、监察局以其职能部门的权威，做政协监督的 坚强后盾，积极为政协监督工作开展创造便利条件，使政 协委员所具有的政治优势、人才优势和联系群众的优势得 到更大的发挥，从而使政协民主监督的内容得到进一步充 实，形式更加灵活多样。 2、推进政协民主监督“三化”建设。政协履行职能的 制度化、规范化和程序化，可以减少政协民主监督的盲目 性和随意性，是政协有效履行民主监督职能的重要保障。 党的十六大报告提出，要“继续推进人民政协政治协商、 民主监督、参政议政的规范化、制度化，使之成为党团结 各界的重要渠道。”推行政协民主监督制度化、规范化和 程序化，必须坚持“三个三”的制度：一是“三在前、三 在先”的制度，即重大问题要在党委决策之前、人大通过 之前、政府决定之前，经政协半数以上常委讨论通过，才 能提交党委、人大、政府决策决定。制定经济社会发展规 划、重大建设项目的实施及解决事关人民群众生产生活的 重要问题，要先协商后决策。对重要人士安排和人大常委 会任命的政府工作人员的安排要先协商后决定，没有经过 政协常委半数通过的，党委、人大、政府不得任命或决定。 制定关系地方全局的重要决策、法规要先协商后决策；二 是“三通报、三倾听”的制度，即党委和政府对国家宪法、 法律和法规的实施情况要向政协通报，对党委和政府制定 的重要方针政策、重大工作部署的贯彻执行情况要向政协 通报，对国家机关及其工作人员履行职责