关于乡镇审计发展的调研报告.docx

关于乡镇审计发展的调研报告 上世纪九十年代，乡镇审计作为审计体系建设的重要方面， 伴随着社会市场经济的建立和各项改革的实施，逐步成长 壮大。乡镇设置了审计助理职位，建立了事业性质的审计 机构，审计工作渗透至乡镇经济的各个方面并发挥了较大 作用，得到了乡镇党委政府领导的肯定。据统计，XX 年全 市乡镇内审机构共完成各类审计项目 195 个，查出损失浪 费金额 463 万元，促进增加效益 1398 万元，提出建议意见 被采纳 179 条。向司法机关移送案件 4 起，建议给予行政 处分 5 人，移送司法机关处理 4 人。 但是，进入新的世纪，特别是近年来，乡镇审计却陷 入了进退两难的尴尬境地，与不断辉煌的国家审计、日渐 成熟的社会审计相比，乡镇审计正在弱化、甚至在一些地 区面临被撤销的境地。 一、乡镇审计发展面临的主要问题 审计对象和范围正逐渐缩减。一是农村集体企业改制 基本结束，企业审计已难以开展。改制后，多数企业已成 为民营企业，少数集体资产参股的企业，集体资产一般不 占主导地位，企业对政府的利润分配主要采取定额上缴或 协议上缴的方式。何况乡镇审计机构在法律上不具备鉴证 资格，企业可以不接受乡镇审计或不认可审计结果。二是 机构改革和财税管理体制改革不断深入，乡镇审计的对象 被削减。通过两轮政府机构改革，乡镇所属事业单位的数 量已大幅减少。财税管理体制经过多次的改革，行政事业 性收费逐步减少、逐步规范，国库集中收付覆盖范围不断 向乡镇延伸，随着财权逐步上划，事权逐步下移，乡镇对 财政资金的支配权、调控权越来越小，乡镇审计对行政事 业单位、预算外资金、专项资金的监督面变得窄小。三是 乡村民主管理程度的提高，约束了对村级财务的审计。 村民委员会组织法明确“村民委员会是村民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，乡镇政府 “不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；社会主义 新农村建设中，进一步要求加强民主管理，加大村组财务 公开，发挥村民理财小组的作用。因此，随着民主管理的 完善，村级财务将以村民内部监督为主，只有出现村委会 违反村民委员会组织法或其他经济法规，以及村委会 或具有代表性的村民要求审计等情况时，才能依法对村级 财务进行外部的审计监督。四是新文件的出台，村官经济 责任审计的实施机构产生了矛盾。农业部等三部门根据中 办发XX17 号文件精神，颁发了关于做好村干部任期和 离任经济责任专项审计的通知，要求农村经营管理部门 对村干部开展经济责任审计。从全国范围看，有些地方的 乡镇审计是农经部门的所属机构，而更多的地区则是单设 机构。从审计独立性来讲，村账镇管后，农经部门一方面 管理村账，另一方面又要实施审计，显然是不妥的。审计 署虽没有出台文件对村官的审计进行明确，但乡镇审计对 村官进行经济责任审计已有多年的实践。因此新文件的出 台，造成乡镇在由谁对村官进行审计时无所适从。 编制、经费、人员问题难以解决。乡镇审计的法律地 位在较长的时期都没有得到解决，近几年一些地区才将其 明确为内部审计性质。因此，在政府机构改革中，审计机 构第一轮改革就遇到了撤并，审计人员的事业编制也随之 被撤编。尽管乡镇党委、政府普遍认为审计机构十分重要， 实际运作中，并没有撤消审计机构，但县级人事部门根据 改革方案，无法给予列编，审计机构的性质、人员编制、 经费来源、工资标准等无法确定，成为“四不象”单位。 同时，乡镇政府也进行了多轮的撤并，乡镇的规模扩大， 所属事业单位人员也普遍膨胀，有的财政所近 40 人，有的 审计机构也达到 10 多人。显然，减少事业单位、分流富余 人员的乡镇“瘦身”计划仍将继续，审计机构的问题越来 越难以解决。 审计工作质量和水平有待提高。一方面，审计人员知 识结构单一。近几年乡镇审计机构已无法补充新鲜血液， 在岗的审计人员绝大多数是财会专业毕业生，投资审计方 面的人才十分缺乏，难以对乡镇基础设施、农村水利建设 开展审计；审计手段也停留在手工查账阶段，与会计信息 化发展不相适应。另一方面审计监督力度不够，乡镇审计 缺乏执法权，发现问题拿不出准备得力的处理措施，查处 无力度，审计经费难以保障，往往是财政拨一点，其余自 己解决，造成为收费而审计，审计成为走过场。审计报告 也无深度，审计的影响力不断下降。 二、推动乡镇审计发展的思路和对策 乡镇审计发展面临的问题是我国市场经济不断完善、 改革开放不断深入的必然结果。因此，解决这些问题的思 路，首先要立足大局。要跳出审计看审计，分析地方经济 社会发展对乡镇审计的有效需求，用发展的眼光为乡镇审 计准确定位，而不能为解决乡镇审计机构和人员的问题而 片面强调自身的重要性；其次要依法发展。只有依法发展 才是健康、长久的发展，要从依法治国，建设法制社会的 角度理性思考乡镇审计发展的问题，探索解决的措施，而 不能“病急乱投医”；第三要总结创新。要认真总结乡镇 审计发展近 20 年来的经验，调查分析乡镇审计工作的现状， 寻找提高乡镇审计工作层次、工作质量和工作水平的方法 和途径，以有为促有位，而不能低水平生存、低质态发展。 在具体措施上，可以从以下方面着手： 通过“小立法”，解决一些亟待解决的问题。目前， 我国行政管理体制的改革正在进行之中，乡镇政府、乡镇 财税管理体制今后如何运作都有着较大的变数，因此，在 大法中对乡镇审计予以规范是不可行的。各地可以通过 “小立法”的方式，通过地方政府规章，甚至可以是规范 性文件，解决一些本地乡镇审计工作中需要解决、又能够 解决的问题，对乡镇审计的管理体制、职责权限、审计内 容等，在法律规定的框架内进行一些具体的明确，指导基 层工作的开展。 以审计法修订出台为契机，重新对乡镇审计进行 定位。乡镇是最基层的一级政府，82 年宪法中明确在县以 上政府设立审计机关，使乡镇审计无法成为国家审计，其 中既是由于当时乡镇经济规模小的因素，也有着体制上较 深远的考虑。但乡镇审计作为内部审计也有所不顺，毕竟 代表一级政府的审计与其他政府部门的内部监督有所区别。 笔者认为，根据新修订的审计法第十条的规定，可以 把乡镇审计作为县级审计机关的派出机构，一个派出机构 管理数个乡镇，既可以根据审计机关的授权，也可以根据 乡镇政府的交办，开展审计工作。从人员上看，各个镇审 计助理都是公务员编制，仅需要把他们的管理权限上划到 县级则可，可操作性较强。也可以根据各镇经济发展状况， 重新核定编制，以每镇 3-5 人为宜，各镇审计助理兼审计 所所长，其人员工资、办公经费均纳入镇财政预算予以保 证。 转变思路，拓展乡镇审计发展的空间。新形势、新情 况也给乡镇审计的发展带来了新的机遇，需要我们认真研 究，努力把握。要投身社会主义新农村建设，加大专项审 计调查的力度，及时反映党委、政府富民政策的落实到位 情况；加强对各项农村实事资金、农业补贴资金的跟踪检 查，防范资金被挤占挪用，促进提高资金使用效益。要在 健全镇级人大制度上充分发挥审计工作作用，建立代表乡 镇政府向同级人大报告本级财政预算执行情况的审计工作 报告制度。要做好对企业服务的文章，帮助中小企业建立 健全内部管理制度和优化财务政策，促进其加强管理，提 高效益。总之，要研究社会各界的需求，努力彰显乡镇审 计的作用。 坚持以人为本，建设高素质乡镇审计队伍。通过竞争 上岗等措施，挑选出一支精干、高素质的乡镇审计队伍， 对分流人员按照事业单位改革的相关规定，给予调岗、买