关于依法行政中存在的问题及对策.docx

关于依法行政中存在的问题及对策 依法行政是依法治国的必要前提和实现基础，离开了依法 行政，依法治国便成了一个空壳。随着改革开放的深入， 我国的法制建设取得了长足的进步，在依法行政方面也取 得了可喜的成就。但就目前来看，依法行政难，执行难的 问题仍不容忽视，尤其是在城市管理执法中，仍然存在着 大量的违法行为得不到有效查处和强制性执行。研究探讨 这些问题产生的深层次原因，并提出行之有效的解决对策， 已成为当前必须重视的一个课题。 一、依法行政的历史与现实 依法行政是一个与社会形态、经济建设、文明程度动 态发展相适应的历史演变过程。我国是一个有着五千年文 明史的国家，在漫长的社会历史发展进程中，中华民族形 成了以儒家思想为核心价值的历史文化，这些文化不仅锻 造了令中华民族引以为荣的“贞观之治“和“康乾盛世“，而 且也对世界文明产生了巨大的影响。但是我们也不得不看 到，这种历史文化就其本质来说，仍就是一种封建专制文 化，其本质就是为维护封建统治阶段利益服务的，所谓“刑 不上大夫“、“利不与官争“就是这种封建文化的最好注脚。 这种封建专制文化对近代法制的演化进程造成了极大的桎 梏，影响和束缚了法制社会的进程。 新中国成立后，社会主义制度的建立和完善，为我国 推进依法治国创造了条件，提供了制度保证。但由于我国 实行的是社会主义计划经济，再加上长期的“左“的错误思 潮干扰，极大地制约了依法治国的进程。 党的十一届三中全会的召开，拉开了以经济建设为中 心的序幕，从而为推进依法治国战略，提供了现实条件。 特别是建立社会主义市场经济目标的确立和扎实推进，有 力地促进了依法治国的进程，依法行政也成了各级政府的 一项重要职能。 具体到城市管理工作，随着社会主义市场经济条件下 现代化城市管理的需求，对计划经济条件下形成的传统的 城市管理体制进行必要的改革，被纳入整个体制改革的一 部分。正是在这种情况下，城市管理监察组织应运而生。 从 XX 市城市管理监察组织成立 8 年来的实践看，体现了国 务院提出的“统一、精简、高效“的组建原则和相对集中行 使处罚权的基本要求。在体制上较好地解决了交叉执法、 多头执法的弊端，较好地发挥了综合执法的合力优势；在 机制运作上，形成了两级政府、三级管理的格局，管理主 体、责任主体、监管主体进一步明晰化；在管理效果上， 城市管理的水平逐年呈上升趋势，城市环境秩序有了显著 改善。 二、目前依法行政中存在的问题与不足 社会主义经济目标的确立和有力推进，促进了依法治 国的进程，为依法行政提供了良好的政治环境、体制保障 和政策支持，使依法行政工作摆脱了计划经济体制的桎梏， 并取得了明显的社会效益，社会生活正在步入规范化、法 制化、经常化的管理轨道。但从依法行政和依法对城市管 理的实践看，还存在着一些亟待解决的问题。主要表现在 以下几个方面。 依法行政的良好社会环境还有待加强。就城市管理监 察行政执法的现实环境看，应该说通过几年的不懈努力， 通过开展执法公示教育，城管法规进社区活动，通过各种 媒体多种形式进行城管法规宣传等方式，依法行政、依法 执法的环境有了很大改善，但依法行政、依法执法的良好 社会环境氛围还没有得到根本好转。一是经常性的法规宣 传还做的不够，社会公众的遵纪守法意识还有待进一步提 高。二是大批外来人员的综合素质较低，给依法行政、依 法执法造成了新的困难。从海淀一名副分队长在执法中被 违法经营者刀刺身亡的现实看，执法环境在某些方面还有 不断加剧的趋势。 社会保障和求助制度还有待进一步完善。改革的目的 就是最大限度地调动和发挥人的积极性，从而提高社会生 产效益，创造更多的社会财富，使人民更加富裕、国家更 加富强。因而改革的过程就是利益的再分配过程。但是由 于一些社会问题尚未得到合理、妥善地解决，使行政执法 处于两难境地。随着经济体制改革的不断深化，企业间竞 争愈来愈激烈，在竞争中优胜劣汰，从理论上讲是符合市 场经济发展规律的。但是由于相应的社会保障体系没有跟 上，目前已有的一些措施也很不完善，某些企业停产、转 产或被其他企业兼并后，企业为了减轻压力，要么裁减职 工，要么只发给职工基本生活费，有的甚至连基本生活费 也发不了，只能将库存的积压产品发给职工，让职工自己 去销售，以充抵工资。这种状况，势必会造成街面商摊的 不断增加，市场混乱的局面日益加重。从依法执法的角度 讲，对街面的无照摊贩应坚决取缔，没收非法所得；可是 这些人从某种意义上讲已经生活无着落了，又怎么能承受 罚款处罚呢？如果不实施处罚，法律的严肃性又如何体现 呢？部分农民失去了他们世代赖以生存的土地，他们要生 存，要改变生活现状，仅靠政策的部分补偿是远远不够的， 因而他们只有选择进城打工，甚至违法做生意、搞经营。 城市规模的扩展，实现了一大批城市边缘地区农民企盼多 年的农转非梦想。但现实中由于先天不足，他们在实现就 业、子女入学、购买住房等多方面切身利益上与城市居民 相比处于明显的劣势。为了弥补这种不足，他们也不得不 选择其他方式来缩小这种事实上的差距。人员流动政策的 放宽、内地与沿海、城市与边远山区物质与精神生活的反 差，促成了大量欠发达地区农民向沿海地区和大城市的无 序涌入。当他们从落后的农村来到繁华的都市之后，由于“ 农民身份“、“政策歧视“、“都市习俗“等诸多限制，使他们 想掏到第一桶金的梦想很快就化为泡影，因而他们不得不 去从事一些与城市管理法规规定相违背的违法行为。如无 照经营、散发小广告、提炼地沟油、倒卖宠物、各种非法 收购等。这些人成了事实上的社会弱势群体，使依法行政、 依法对他们中出现的违法行为实施处罚，成了一个棘手的 老大难问题。 传统管理观念的影响仍不容忽视。传统管理观念是在 潜意识中长期受传统文化影响而形成的具有排斥性和顽固 性的一些保守观念。目前在依法行政中受传统管理观念的 影响是多方面的，主要表现有三种。一是思想观念与新形 势要求还存在着一定差距。社会主义市场经济就是法制经 济，改革开放以及市场经济的运作与发展，必须用法制去 引导、规范、推动和保障，在改革不断深入和社会主义市 场经济基本形成的新形势下，如何适应新形势要求，推动 依法行政，坚持依法执法这个问题，在一些行政执法单位 和部分人员的思想认识上还有待进一步提高，在思想观念 的转变上还不能适应当前新形势要求，认为依法行政、依 法执法还是老一套的东西，对行政执法中出现的新情况、 新问题了解不多、重视不够、研究不深，因而在处理问题 时，还沿用过去的一些做法和手段，缺乏创新精神，社会 效果不明显。二是社会公众对弱势群体的同情心态观念影 响。我国自古以来就有“劫富济贫“、“不患贫、就患不均“ 等传统道德观念，至今仍被一些人视为正确与否的是非观。 只要管理者与被管理者之间有一点小矛盾，极易引起群众 围观。围观者往往是只看一点、不看全面，只讲现象、不 讲本质，一味替被管理者说话，干扰了依法行政工作的有 序进行。三是只要不偷盗抢劫就不算违法的原始观念影响。 这种观念与违法经营者自身素质有一定的内在关联。持这 种观念的人，大多是经营者本身，他们认为靠本事吃饭、 凭出力挣钱，只要不是干偷盗抢劫的事，摆个摊、挣个辛 苦钱养家糊口算不上什么违法。实践中，经常遇到类似的 场面：违法摆摊设点的，一但被查处就以我不知道这是违 法行为为由拒绝接受处理；或者以我又没杀人放火，凭什 么扣东西还罚钱，来胡搅蛮缠，致使行政处罚很难顺利地 进行下去。这种固有的原始心态是社会经济发展到一定阶 段的产物，在外来务工人员身上体现得尤为突出。 相对集中行政处罚权后被忽略问题的影响。相对集中 行政处罚权是依法对城市实施有效管理重大举措，通过几 年的实践，成果是显而易见的，较好理顺了城市管理体制 不畅、职责不清的问题，克服了交叉管理、多头执法的弊 端，节约了人力资源，降低了行政成本。但在相对集中行 政处罚权背后，有一个被长期忽视的问题，这就是相对集 中行政处罚权的同时，也相对集中了社会的交点、热点问 题。之前由十几个部门分散处置矛盾的压力、风险，集中 到了城管执法部门一个单位，这样就使得城管监察组织不 但要集中行使十多个方面的行政处罚权涉及的繁重执法任 务，同时还要面对有效化解诸多方面矛盾的双重压力。 上述问题的存在，不是一种单纯的社会现象，而是一 种有着深刻的社会历史、深层次问题长期淀积的结果，必 须用历史的观点对其加以分析，用发展的观点来加以解决。 三、解决上述存在问题的思路与对策 通过对依法行政历史的回顾及存在问题的分析，本人 认为依法行政是一个与社会经济发展相适应的互动过程， 因此，必须坚持以科学发展观为指导，以有利于构建和谐 社会、促进经济发展为目标来对待和处理这些问题。既不 能背离社会经济发展的实际，搞一刀切、一锅煮，又不能 瞻前顾后、裹足不前、等待观望。目前应着重在以下几个 方面下工夫，在发展中不断提高依法行政的水平和质量。 强化法制宣传，全面增强广大群众的法制观念，为依 法行政夯实基础。进行法规宣传教育，是增强社会公众法 制观念、提高法制意识的重要途径，是引导广大群众参与 对社会公众事业管理的有效形式。几年来，我们在城管法 规宣传中，以城管法规进社区、进学校、进工地、进“门前 三包“单位、开展执法公示教育以及在新闻媒体上开辟专栏、 专刊等形式，进行法规宣传，收到了明显社会效益。但法 规宣传是一项涉及方方面面，面对社会各个层次受众对象 的系统工程，不可以一蹴而就，必须动员全社会要广泛参 与，各部门的共同努力，才能收到事半功倍的效果。一是 要建立和完善法规宣传长效机制。结合“五五“普法宣传， 既要有宣传日、宣传周、宣传月这样相对固定的大规模宣 传活动，又要有各部门、行业依照自身职能的定向性宣传， 同时还要有各街道居委会、各社会单位、农村基层组织的 自觉性宣传。在宣传形式上，既要有新闻媒体覆盖面广的 宣传，又要有图文并茂，群众喜闻乐见的展板、墙报、板 报等传统形式宣传，努力形成机制健全、宣传经常、各方 参与、形式多样的法规宣传格局，不断增强社会公众遵纪 守法的法律意识，广泛参与的责任意识，努力营造“以遵纪 守法为荣，以违法乱纪为耻“的良好社会氛围，促进良好执 法环境的形成。 加强社会救助制度的研究，扩大救助的覆盖面。从现 实情况看，大量的违法经营、非法建设等问题的产生，均 与社会救助制度不完善、不到位有直接的关系。如城乡结 合部的违建出租房，事实上成了农转非后一些居民生活来 源的一部分，要拆除这些违建，就等于降低了他们的生活 水平，因此要依法拆除这些违法建设，其难度是可想而知 的。类似情况还可以举出很多。因此，完善救助制度，提 高低保水平，扩大社会保险等是一个亟待研究解决的问题。 对外来务工人员的涌入，应采取疏堵结合的方式。疏就是 要取消对他们的一些歧视性政策，比如在子女就学、劳动 待遇等方面，给予一些政策倾斜，不能与当地居民所享受 政策待遇的差距过大，并纳入规范管理；另一方面，通过 出台一些地方性政策，把外来人员控制在城市资源所能承 受的范围之内，尽最大可能减少因大量外来人口的涌入， 管理不规范、监管不到位而导致的违法经营、环境秩序混 乱、社会治安等问题的发生。 加强相对集中行政处罚权后相关问题保障措施的研究， 并采取有针对性的措施。在城市管理相对集中行政处罚权 后，其综合执法优势是不言而喻的，但由相对集中导致的 矛盾集中也必须引起高度重视。XX 市城管系统每年遇到的 暴力抗法事件都在百余起左右，城管队员在执法中遇到管 理相对人围攻、谩骂的事时有发生，近期海淀城管执法人 员被相对人刺杀身亡事件的背后，折射的是城管执法的无 奈和保障机制的缺失。近年来，在 XX 市城管执法局和市公 安局的努力下，城管和公安与 XX 年正式建立了配合协作工 作机制，但由于诸多因素的制约，这种机制还不够完善。 建议在三个方面加以改进。一是通过相关渠道，推动 XX 市 城管综合执法的立法工作。从法律的角度在确定城管队伍 地位作用、职责权限的同时，明确城管执法允许采取的强 制性手段、措施；二是强化公安机关配合城管组织执法的 工作力度，增加公安驻城管警力人数；三是加强与街道、 社区相关职能部门的协调与配合，进一步整合街道、社区 的管理资源，不断夯实社区管理基础，为全面落实城市管 理重心下移，提供保证。 不断强化原管理和执法部门之间的协作配合，形成合 力。相对集中行政处罚权从原职能部门划转后，并不意味 着原职能部门管理职能的连带划转，相反原职能部门的管 理还应进一步得到强化，使前期管理的规范性、基础性作 用得到充分发挥，与后期依法进行监管查处形成一个完整 的链条，形成衔接有序、配合有力的合力监管工作机制， 通过发挥两个方面的积极性，提升整体管理效绩。 加强队伍建设，提高综合素质。行政执法队伍是行政 执法的基础，行政法规的各项规定最终是要通过每一名执 法人员的行为去体现，执法人员的水平、执法队伍的战斗 力直接影响着行政法规的具体实施和执法效果。一是加强 政治理论的学习培训，为依法行政提供政治保障。通过学 习政治理论，提高执法队伍的政治理论水平，牢固树立正 确的世界观、人生观、价值观和社会主义荣辱观，躬身践 行“三个代表“重要思想，把亲民、为民、利民的执法理念 贯穿到执法的全过程；二是加强执政能力建设，为依法行 政提供能力保障。加强执政能力建设，要按