关于土地招拍挂制度的若干思考.docx

关于土地招拍挂制度的若干思考 一、土地招拍挂制度的由来和影响 XX 年 5 月国土资源部发布第 11 号令，颁布了招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定，明确规定包括商业、 旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂 方式出让；XX 年,国土资源部颁布第 71 令,规定 XX 年 8 月 31 号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度,即 所谓的”831”大限. 至此，土地招拍挂制度基本上开始得 到刚性的落实。 经营性用地招拍挂制度的实施对中国土地市场的 发展有着深远的影响,一方面招拍挂制度提高了土地的使用 率，可以防止暗箱操作、体现了公平的原则;另一方面现行 的土地招拍挂制度存在程序不严谨、商业规则不完善、工 业用地的招拍挂公开程度不够等三大问题,对于经营性用地 的招拍挂制度探索研究有必要深入进行. 土地招拍挂制度是通过土地市场竞价形成土地价格的 一种市场机制，充分体现了市场机制在土地利用中所呈现 出来的重要作用。实践表明，在土地利用中招拍挂有利于 土地资源价格的明晰和形成，是土地资源的一种较好的交 易形式，有利于建立一个公开、公平、公正的土地市场。 但是，土地作为最基本的公共资源、最基本的民生需求品， 在社会中理应具有其独特的地位，不能完全任由市场自发 形成。也就是说土地招拍挂过程中，如何使土地价格充分 体现国家应有的意志和执政理念，促进土地集约节约利用、 进而成为国家宏观调控管理国民经济事务的一种手段，不 能不认真地予以研究。 因为土地招拍挂制度意味着土地市场交易的根本性的 变化，而这种变化对土地资源管理而言无疑是一次巨大的 变革，即：国家对土地资源的管理从办理出让手续的审批 管理变为：利用市场手段公开配置土地资源；影响土 地价格，使土地理所当然地成为国家公共管理、公共政策 的一部分，成为名副其实的宏观调控的手段；参与土地 价值分配，进而保证实现土地价值的“涨价归公”。可以 认为土地招拍挂制度是土地资源管理由单纯的审批管理转 向审批、调控等其他综合管理的必然。 二、实施土地招排挂制度的优点 (一)实施土地招拍挂制度，有利于规范土地市场， 公平竞争。 土地使用权出让招拍挂制度的推行，以及与之配 套的土地储备制度的建立，使土地供应的信息公开化，土 地出让规划的科学化，杜绝了以往通过行政命令协议出让 土地中存在的盲目性，有效防止了由于土地市场不规范导 致的国有资产的流失以及由于规划不当造成的宝贵土地资 源的浪费。 政府通过招拍挂的方式推出地块，以城镇中长期 发展规划和城镇土地利用规划为基础，制定详尽、科学的 土地出让计划。并通过网络、报纸、电视等传媒方式进行 公示，保证了信息的公开性。政府通过招拍挂转让方式中 严格的评标拍卖制度，保证了房地产开发商的机会均等， 保证了土地市场的公平性。开发商在同一时间获得信息， 并可在规定时间内购买标书、现场踏勘、集中答疑，避免 了由于信息不对称而造成不公平竞争。 (二)实施土地招拍挂制度，有利于杜绝腐败现象， 提高政府对城镇土地的管理能力。 土地是全社会宝贵的公共资源， 土地招拍挂制度 并不是简单的土地交易手段，政府必须进行一系列相关工 作以保证土地出让的科学性，土地交易市场的完善性，在 此过程中政府对土地的管理能力必然大大提高。 首先，政府要运用宏观调控手段，提供与社会经 济协调发展的土地供应量，对于每年土地市场的各类土地 供给、征用数量进行总体规划，并建立相应的土地储备制 度，避免土地市场中的投机行为，保证市场的健康发展。 制定和公布土地出让计划是完善城镇土地供应的基础，将 有助于提高城市土地管理的科学性，促进城市土地市场的 规范和完善。 其次，政府在招标出让前必须对土地进行前期规 划和开发，逐步推进“熟地”招标出让，并要制定一系列 的出让计划、招标程序和管理制度。政府要真正实现调控 市场的能力，就必须对拟出让土地进行详细的分析规划， 确定最佳的土地利用方式，针对土地特点灵活选择招标办 法和方式以提高工作效率，降低工作成本等。 最后，要体现土地的使用价值，政府必须对土地 进行正确的评估，采用合理的评标办法，公正地评出中标 单位。 通过以上行为政府对城镇土地的综合运用管理能 必将大大加强。 (三)实施土地招拍挂制度，有利于房产开发商综 合实力的提高，促进房地产企业的整合。 土地通过招标、拍卖和挂牌等方式进行出让，有 利于市场的竞争性，开发商可以从市场上通过竞争拿到 “熟地”直接开发，缩短了开发周期，简化了开发程序和 环节，从而降低了开发风险。能够进行专业化、规模化生 产、把土地价值发挥最大化的房地产开发商将成为市场的 主流，促进了房地产企业的优胜劣汰，真正通过的市场的 力量对房地产商进行整合。同时，实行招拍挂的土地交易 方式有利于打破房地产开发企业的地域限制。对外地开发 商来说，由于可计算成本，有了平等进入的机会，进入目 标城市市场就相对比较容易，为跨地域经营的房地产商提 供了机会，这必将促使房地产市场的规范化。 (四)实施土地招拍挂制度，促进房地分离，有利 于提高土地开发效率。 目前的土地招拍挂的供应方式，有利于土地的合 理利用和总体规划。由于政府将逐步把生地转化为熟地后 再行招标，动拆迁问题已妥善解决、土地的开发工作基本 完成、周边的市政建设逐步完善、水电煤等市政配套都有 计划地分配到位，开发商只要按规划要求有计划地做好设 计图纸并得到许可后就可顺利开工了，大大缩短了房产开 发周期，有效控制了开发成本。因此，土地利用的高效率 成为必然。 (五) 实施土地招拍挂制度，有利于优化投资环境， 吸引外资。 土地供应从划拨、协议出让到公开招标、拍卖、挂牌 的转变，透明化程度越来越高，这是城市土地使用制度进 步的一种表现。这标志着我们在土地市场上正在逐步与发 达国家、地区接轨。这也是世界贸易组织(wT0)原则的要求。 WT0 的非歧视原则、公平原则和透明度原则等要求土地行政 管理保证国民待遇普遍实现，保证市场公平竞争，保证统 一、公开、公正地实施各项法律、法规、行政规章、司法 判决等。加入 WTO 后，在土地市场管理方面，政府的职责 是使市场能够稳定、公开、公平，而且能够安全运行，进 而优化投资环境，并以此来吸引投资。实行土地招标、拍 卖，可以说是一项重大的“土地革命”，土地最直接的与 资本结合而不是与关系结合，提高了效率，同时有利于境 外资金的流入和国际化进程的加快，这对城市发展经济， 加快基础设施建设，具有非常重大的意义。 三、土地招拍挂制度存在的问题 土地的社会需求极为复杂，土地市场满足其需求的有 效性需要加强监管 社会财富可以无限增长，但是人们赖以生存的土地确 是有限的，即：无限的“财富”最终会在有限的土地上沉 淀，故随着社会经济的发展，土地上所积累的社会财富价 值实际上是难以“估量”的，特别是在城市化高速发展的 今天，伴随农地大量转变为市地、工业用地变更为商业、 居住使用等，因土地变性所带来的巨大的利益无疑会引发 无数投机者的狂欢，形形色色的土地投机已成为土地市场 紊乱的根源。土地作为一种特殊商品，特别是在经济活动 高度金融化的今天，已难以在土地市场的交易中解决这些 直接面临的问题。土地价值是要通过可扩大生产的投资才 能实现的。因此，土地市场运作的现实中必须区别土地投 资与土地投机，由此判断其市场行为的后果区别对待。 土地招拍挂过程中过分强调市场化配置土地资源，弱 化资源禀赋及国家管理、调控职能，不利于土地资源的管 理与利用的取向值得重视 目前在土地市场上遵循“价高者得”的原则来确定土 地的使用者，看起来似乎公平合理，但是这种作法实际上 是把“土地资源”简单的等同于“土地资产”或“土地资 本”，从而忽视了土地资源的价值在于通过土地利用能够 产生利用土地所得到的与此相应的更多更广泛的生产价值。 目前土地市场上“价高者得”的标准实际上是一种庸俗的 简单的所谓价值观念，完全偏离了土地供应在维系经济社 会可持续发展中所必须具有的促进生产、发展生产，以此 获得更多社会效益、经济效益，这实质是将土地作为非社 会公共资源来看待。 现实表明土地资源是无可置疑的“社会公共资源”， 任何不妥的定位都将导致对土地作为资源的错误认识，从 而从根本上影响到资源的合理配置及社会的持续发展。 目前世俗的土地价值观念实际上透支了土地作为社会 发展资源的重要支撑作用。这忽视了土地作为资源的禀赋 规律及其作用的后果、淡化了土地作为经济社会发展的基 础价值作用。过分强调土地的所谓资产资本属性，特别是 企图以土地开发带动经济增长及“土地财政”政策，势必 会对土地资源产生不切实际的遐想，违背基本经济规律， 最终会影响到土地作为公共资源的合理化配置及社会经济 的平稳发展。影响社会大众之福利。 应该充分意识到目前单纯的“价高者得”的作法，忽 略了不同的土地利用可能产生的社会效果，其结果不仅不 可能促进土地利用，增进生产，反而容易造成土地的不合 理开发与利用，增加社会成本，浪费社会财富，阻碍生产 力的发展。 地价的管理调控机制需深入思考，特别是土地招拍挂 的结果大财团借助政策漏洞轰抬地价洗劫社会财富需要 高度警惕 土地价格为社会之基本价格，土地的基准地价更是国 家管理土地、管理经济的重要工具之一，是衡量宏观经济 是否正常的参考之一。作为国民经济的重要价格之一，由 政府颁布测定的地价构成了国家管理经济、进行宏观调控 的一部分。 应该充分意识到地价不同于房价，房产价格往往因为 供需关系而飞涨，这是因为住房是最终消费品，在供不应 求的市场规律下必须上涨，毕竟一个劣市场也比没有市场 强；而土地价格则不然，地价的上涨不仅会带来严重的通 货膨胀等经济问题与社会问题，还会因此导致富人剥削穷 人，有产者剥削无产者不应有的结果。譬如，奔驰、宝马 的价格可以成倍上涨，但钢材的价格却不可以成倍上涨， 因为造车需要钢材，生产农具、铁锅、生产钉子同样需要 钢材，不能因为汽车疯涨而让钢材跟着同样疯涨。同理， 豪华住宅可以一年上涨三倍五倍，但地价却不可以翻几番， 因为地价的上升意味着征地、拆迁价也会翻番，而修路、 建设廉租房、体育馆、办学校、医院、建造工厂等同样需 要土地，地价上升意味着社会整体成本的上升，社会负担 的加重。富人买房一亩地多花 100 万元其可以承受，但是 举办公共、公益事业一亩地多花 100 万无异于天方夜谭。 房价飞涨是因为住房制度不合理或是错误的住房政策所致， 地价飞涨则说明国家对社会基础资源失去控制力，必然带 来严重的社会问题。 XX 年土地招拍挂制度执行后，在最初的几年内，部分 社会利益集团借助房屋预售制度不尽完善、房地产金融政 策不尽健全及价高者得的土地拍卖制度，在全国大肆疯狂 圈地，展露出了像顺驰等一批“黑马”公司，能在短时间 内将公司扩大数十倍，不尽完善的制度造就“中国企业发 展史上的奇迹”，也劫掠了大批社会财富。仅仅 4 年时间 通过这一制度也使地方政府也成为地价狂飙的推手。XX 年 后，随着金融体制的改革，上市企业又成为市场的主流， “融资-市场飙地-再融资”几乎成为天才的赢利模式，上 市企业集团的疯狂行为引发了地价及房价的更大的非理性 上涨，又是仅仅 4 年左右时间，XX 远郊区的普通商品房价 已从 5000 元/m2 涨至 2 万元/m2 左右，地价则从 120 万/亩 涨至 700-800 万/亩。如此之速度实在令人匪夷所思。 土地市场与金融市场的高度联动，地方政府对土地资 源的不准确定位，致使招拍挂政策反而成为大财团炒作土 地、洗劫社会财富的工具更成为绑架国民经济的推手，看 看房奴们忠诚勤恳地工作以赚取不断地必须支付的贷款金 额而安分守己以及因此而造就的“安定团结”与“社会和 谐”，真不知道以追求社会公平正义、资源可持续利用发 展的土地工作者作何感想。 四、对完善招拍挂制度的建议 现在，政府已开始着手改革土地招拍挂制度，有不少 专家学者建言献策提出了不少中肯的意见和看法，其中不 少意见显然是冲着房地产行业来的。例如有人提出“捆绑 限价”出让土地、“土地出让房价低者得”“土地出让配 建公共房多的得”等意见，但是，市场机制下企业逐利是 天经地义，没有几个以营利为目的的企业是为慈善事业而 存在的。“公共房”的建设需有一种好的机制去规范，而 非是土地出让的“携带品”故而这些建议和土地招拍挂制 度仅仅是有一丝关系，应该不是招拍挂制度改革的方向。 须知，今天的房价高涨而引起地价高问题，根子不在 土地招拍挂制度，而是在于住房制度的缺失或失败，应该 反省的是住房制度而非土地招拍挂制度。虽然土地招拍挂 制度的不合理操作导致了地价的上升，但没有理由引起房 价的飙升，毕竟这是两种市场，土地问题是资源的利用分 配问题，房地产及住房问题则是社会问题、公共问题、消 费品的消费问题、尽管二者在金融范畴有所联系，但丝毫 不能动摇土地招拍挂制度所主导的方向。毕竟土地招拍挂 制度的改革是在促进土地资源节约、集约利用，需者有其 所，进而实现地尽其力、地利共享这个根本上关系到我国 经济社会可持续发展以及和谐社会的构建的大是大非，是 社会公平公正之所在。对此我们必须有如下基本的考虑， 而非朝着解决房地产问题而一边倒。 加强市场监管，打击各种各样的土地投机行为 土地市场的投机多种多样，有拆迁户的投机，开发商 的投机，房虫的投机等，当前针对目前房价飞涨、地价飞 涨的现实及资源利用、分配的现状，应特别打击圈地、圈 房等房地产投机行为，征收环境资源超额消费税、土地增 值税、空地税、空屋税等，这虽然不是最好的办法，但也 不失为目前的一种选择。政府对土地的长期计划的完善也 是保证房地产市场住宅价格稳定的重要手段，通过合理的 土地供应量，透明的土地供应信息，防止在信息不对称情 况下投机商对房地产市场的炒作行为，确保房地产市场乃 至整个国民经济的平稳快速发展。 强化国家管理、调控职能，增进国家对地价形成的影 响力 “地者，政之本也”，在古代土地是国家管理的根本， 在今天也不例外。在土地资源价格的形成上，政府应站在 资源永续开发利用，社会永续发展繁荣、人民生活福利改 善的角度上去调控管理土地资源价格，而非任其发展、放 任自流，或者干脆选择对自己有利的方式。古人说：“国 不以利为利，以义为利”，在市场化改革中，可市场化的 应该市场化，不宜过份市场化的则不必强求。例如土地资 源管理有一套科学的理论体系，基准地价、标定地价等各 有其功用，本应由政府