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关于城市公交事业发展的认识 摘要： “公交优先”几乎是世界各国在解决城市交通问题上 的首选原则，我国城市公交事业的发展，需要克服国有垄 断经营、政企不分等弊端，通过引进市场竞争机制、运用 价值规律等市场手段解决公交事业发展的问题。 关键词：公共交通 政府 垄断经营 市场机制 公交优先是世界各国城市发展的基本原则，即使在家 庭拥有轿车数量日益增多的情况下，这一基本原则也没有 被否定和放弃。我国城市居民的消费能力不高，城市人口 密度却很大，而且，在我国城市化进程中，随着城市规模 的扩大和城市人口的增加，城市交通的压力也正在不断加 剧，公交优先的方向应当始终坚持。公交优先，就是说要 率先发展公共交通事业，保证公共交通在解决城市交通问 题上的主力军主渠道的作用。 城市公交在我国建国以来的基本特点，主要有二：一 是自然垄断，独家经营，二是政企不分，官商形象，这种 状况决定了公交事业对于市场竞争不够敏感，对于成本约 束和经营效益缺乏内在动力，对于政府有关主管部门地依 赖性比较强。改革开放以来，城市公交事业也在探求改革 创新，发生了一系列变化。首先是引进市场竞争机制，形 成了多家竞争的局面，比如合肥先后引进了香港白马等两 家公司，白马公司一次性投入 500 辆大巴士，增加了公交 运力，改善了车况和服务质量。其次是公用事业民营化， 让民营资本进入到国有垄断经营的领域，缓解了发展公交 事业的资金压力，也是公交事业从亏损走向自负盈亏保本 赢利的方向。三是将原来的公交公司组建成公交集团，实 行内部经营机制的转换，通过承包经营，实行独立核算， 确立了详细的经营指标体系，强化了与成本和服务质量等 挂钩的绩效考核机制，调动了内部人员的工作积极性。四 是将公交路线营运权进行招标或拍卖，通过市场调查，对 公交路线进行合理规划设计，然后通过市场化招标或拍卖， 使具有经营实力的公司参与公交事业服务，既满足了市民 对于公交服务的需求，也保证了这些公司的赢利目标的实 现，还使公交主管部门通过拍卖公交路线经营权而收到了 一定费用，增加了政府的财政收入，在公交服务中实现取 之于民、用之于民的良性循环。 城市公交的管理体制实际上涉及三个层次，一是政府 在城市交通规划建设方面的总体管理体制，这需要在市政 府的统一领导下，将有关城市规划、城市道路建设、交通 运输管理、公安、工商税收物价等部门协调起来，只有这 样才能在总体上保障“公交优先”战略的实施，才能统筹 解决交通难以及公交难的问题；二是直接管理城市公交事 业的政府部门，在引进竞争机制、拍卖公交营运路线、实 行公交事业民营化、公交票价确定、公家路线规划涉及和 网点布局等方面进行统一管理，制定必要的公交发展战略， 对公交企业进行行业指导和市场监管。三是公交企业自身， 需要遵守国家和地方有关公交管理的法律法规和规章，履 行公交服务的社会责任，接受政府和社会的监督，建立行 业协会，进行行业自律和协调合作。 目前，城市公交发展的主要问题是： 票价定价问题，按照物价法和有关规定，公交票 价实行政府定价，在一个城市范围内，地方政府物价部门 通过举行价格听证会，征求相关社会公众的意见，然后确 定公交票价。这里的问题是，价格听证会的与会人员是否 具有充分的代表性和全面性，是否需要在更为广泛的社会 范围内广泛征求意见，接受舆论监督，是否有必要公开听 证过程和听证结论，是否需要在最终确定价格的时候，接 受同级人民代表的监督，等等，都是需要进一步规范和完 善的。值得研究的是，在已经有多家公交公司投入公交服 务的城市，是否可以实行公交票价的政府指导价政策，即 在政府核准的指导价的上下限范围内，允许各个公交公司 自由定价，实行市场价格的竞争，通过价格竞争，来提升 公交公司的内部经营管理水平和服务质量。有的地方增加 了空调车，票价相当于同等路线非空调车票价的两倍，但 是，受气温的影响，空调车不一定都开空调，但是收费并 不因此而调整，市民对此多少有微词。 路线设计和运营时间，这本来是公交公司自行调研和 计划的问题，但是，如果一味放开，公交企业完全出于赢 利目标的考虑，就会使公交路线过于集中在交通主干道和 市中心或者成熟社区，公交服务的时间就相对集中在白天 的高峰期，而缺乏全天候服务和晚间的专线乃至通宵的线 路和班次，结果，市民的出行需求就不能得到满足。以合 肥为例，在一环范围内，集中了 90以上的公交路线，几 乎所有的线路都要经过市中心，而一些新建住宅小区，因 为入住率较低，地处偏远，连一路公交车都没有。因此， 应当由城市交通的主管部门，在有关专家的协助和指导下， 对于城市交通需求和供给做经常性、前瞻性和系统性的调 研论证，特别要对于公交需求的人口流量、流动方向和行 为规律等做系统的调查，对城市公交战略进行统筹规划， 并将这些信息提供给公交公司，使之在具体设计公交路线 时有宏观和长远的事实依据和政策依据。可以考虑，公交 公司在新设或调整公交线路和公交营运时间表的时候，有 关部门加强行业指导，实行备案制度。对于公交公司新增 和调整公交线路以及调整营运时间表，是否实行行政许可 和审批制度，笔者认为，应当根据有关法律，做到“师出 有名”。即使是公交公司的自主行为，但是，从公交事业 是城市基本的公共服务事业这一基本点出发，政府有关部 门发挥政策调控作用还是有必要的。 站点规划和布局，包括公交车站名称，是否完全由公 交公司自行确定，合肥原来有很多地名，带有鲜明的地方 特色和历史文化韵味，如三孝口、回龙桥、逍遥津、四牌 楼、城隍庙、百花井、白水坝等地名，有着丰富的历史文 化意味，但是现在很多新建的站名要么用单位的名称挂名， 而这些单位未必就是该地的城标，要么就使用什么“交口” ，大约是两条道路的交叉口，这种说法也不错，特别是新 建的道路和新通车的公交路线，给人们一个比较清晰的地 理定位也是可以的，但是这种地名实在没有多少新鲜感， 给人们一种十分平淡模糊的印象。站点的设置也是问题， 到底每站的间隔该有多少，是否在市中心的站点就应当更 加密集一点，而到了郊区或者二环三环的区域，站点就该 更加稀疏，给市民的印象是，站点的设置更多是从公交公 司增加收入的角度考虑的，而不是从便民的角度考虑的， 如何将赢利与便民的目标统一协调起来，也是有值得研究 的。 XX 年 3 月建设部发布的关于优先发展城市公交的意 见中，提出争取用 5 年左右的时间，基本确立公共交通 在城市交通中的主体地位。特大城市将基本形成以大运量 快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其 他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，城市公共交 通在城市交通总出行中的比重达到 30%以上。大中城市将基 本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共 交通体系，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在 20% 以上。按照这一战略，我国城市公交行业面临非常好的发 展机遇，存在着一个巨大的市场。但是如果没有处理好企 业的盈利和社会公益之间的关系，就很难达到这一目标。 从长远的角度看，引进市场竞争机制是大势所趋，这 意味着需要打破原来由当地政府财政补贴或者负担，当地 国有公交公司垄断经营的格局，形成多元化经营主