关于基层领导干部职务任期制问题研究.docx

关于基层领导干部职务任期制问题研究 建立领导干部能上能下、能进能出、充满生机与活力的用 人机制，是深化干部制度改革的基本要求和关键所在。党 的十六大报告指出：实行党政领导干部职务任期制，从整 体上推进干部人事制度改革。任期制作为加强干部队伍管 理的一项基础性工作，是建立社会主义市场经济体制的迫 切要求，也是推进我国社会主义民主政治建设的必然选择。 我市在 1999 年开始推行领导干部职务任期制度，起步较早， 但与目前干部制度改革的要求相比，尚须作进一步地完善 和补充。因此，今年我们把完善基层领导干部职务任期制 度作为组织工作的重点课题，在总结我市推行领导干部职 务任期制度工作经验的基础上，借鉴学习了外地一些好的 做法和经验，重点对基层领导干部职务任期制的期限设置、 任期管理、期满调整等进行了深入的调查研究，并经过综 合分析，初步形成了一些思考。 一、我市推行领导干部职 务任期制度的基本情况 执行现状。市委在 1999 年就制 订出台了关于实行领导干部任期制的试行办法。办法 规定，凡市委管理的科级领导干部，其任职都有期限，其 中乡镇任期一届为 3 年，市直部门与市级领导班子届期相 同，一个任期为 5 年；在同一领导岗位任职，乡镇一般不 超过 3 届，其他一般不超过 2 届。同时，办法还对任职开 始的时间、任期内的管理、任期届满干部的安排等工作程 序作了相应规定。办法出台后，在市级机关和乡镇领导班 子换届、日常干部调整交流工作中，我们严格按照任期制 的规定操作，取得了一定成效。通过推行领导职务任期制， 强化任期考核，严格任期管理，使干部的进退去留取决于 岗位表现和工作实绩，增强了在职领导干部的竞争意识、 忧患意识和自律意识，促进了各级干部争先创优、积极进 取局面的形成。同时，推行任期制后，“大稳定、小调整” 的思路在干部日常调整工作中得到进一步明确，干部工作 的科学化、制度化、民主化程度进一步提高，为健全我市 干部能上能下机制，加强干部队伍建设，优化领导班子结 构，发挥了重要作用。 存在问题。由于我市任期制度出 台时间较早，内容、体系不是很健全，规定得相对简单， 存在着“先天缺陷”和“后天不足”。主要表现在：一是 内容不完整。对任期管理、任职期满干部安排等重要内容 涉及不多，对任期监督管理措施等关键性问题更是缺少实 际可操作的标准和途径。同时，制度规定原则性过强，缺 少可操作性的实施细则，有关表述不严肃，欠规范，“一 般、应当”等模糊规定多，留有较大的弹性和漏洞，在执 行中伸缩性大。二是执行欠规范。从制度执行的实际情况 看，存在较大的不平衡和不连续。一般情况下，选任制干 部执行任期制度的自觉性、规范性总体上好于其他干部， 与市级机关部门相比，乡镇街道领导干部的调整交流相对 频繁些；在班子换届、机构改革或大面积调整干部时，领 导比较重视，执行比较规范，但一般性日常交流时则较少 考虑任期制的规定。三是推进不配套。与其他选拔任用、 考核、监督等干部制度没有统筹考虑，同步推进，在一定 程度上削弱了任期制整体作用的发挥。 工作难点。一是 保持任期稳定与干部日常交流的关系难处理。明确领导职 务时限，确保任期相对稳定，是推行领导干部职务任期制 的根本目的。但是，考虑到工作、培养锻炼年轻干部以及 领导班子建设的实际需要，日常的干部调整交流也很必要， 而且干部调整交流有较强的连动性，往往牵一发而动全身， 势必会对实施领导干部职务任期制产生一定的影响。二是 干部任期目标管理制度难落实。基层工作多、职责细分难、 可量化的少，要科学、合理地界定每个领导干部的任期目 标或工作目标有难度。同时，受各种人为因素和客观因素 的影响，任期目标或工作目标变动多，缺少连续性。“如 何管、管什么”没有明确，现行的考核办法很难真正体现 领导干部完成任期目标或工作目标的实际情况，尤其是对 不胜任、不称职行为认定标准仍比较模糊。三是任期届满 的干部难安排。受领导岗位和领导职数的限制，目前基层 干部调整交流的空间变小。不同机关业务有所区别，不同 乡镇街道的经济发展水平、经济待遇差别较大，客观上也 增加了干部轮岗交流和卸任后出路的难度。虽然近年来加 大了工作力度，但总体上领导干部正常退出的渠道狭、出 路少，特别是对达到最高任职年龄或年限的领导干部缺少 有效的安置途径。 原因剖析。调查表明，造成任期制难 以实施的主要原因有：一是干部的观念、角色转换跟不上。 首先表现为心理素质还存在着能上不能下的观念，对领导 职务退下来心理上难以承受。其次表现在个别领导干部能 力上不能适应，职务调整后，角色不能及时转换。二是组 织运作尚欠规范。调查对象普遍认为任期制难开展，主要 是因为这项工作主观裁量权大而刚性规范不足。一方面， “下”的制度规范少，如岗位目标考核制度、民主评议干 部制度、不胜任干部调整制度、弹劾罢免制度等，有的尚 未建立，有的不够完善，有的执行困难。另一方面，领导 干部政绩考核体系虽然有了新的改进，但是与科学发展的 形势与现实的要求还有一定差距。三是社会舆论评价的成 见。长期形成的“官本位”思想支配着社会价值认同，长 期存在的领导职务终身制，使社会把调整干部职务与处分 干部等同划一。四是利益驱动间接制约。干部待遇职务化， 工资、福利、奖金等都与干部职级高低密切相关，干部职 务“下”来，就意味着待遇福利的降低。 二、完善基层领 导干部职务任期制度的基本构想 领导干部职务任期制是依 照我国现有的法律、章程规定，对各级领导干部设置一定 的任职年限，任期届满，按一定的程序解除领导职务，由 任免机关根据其任职表现情况重新予以安排。由此可见， 任期制是一种适用性、动态性、强制性及兼容性的干部管 理制度，其制度设计应包含以下三方面： 任期制的基本功 能具备 赋予于职责功能。党政领导干部最主要的义务， 就是履行自身职责。通过履行职责，保证机关工作的正常 运转，实现机关的职能作用。这是推行任期制的根本目的。 职责来自于职务，职务就是职责，职务和职责相互依存， 融为一体，有什么样的职务就有什么样的职责，当要求一 名干部履行职责时，就需要赋予其一定的职务，不能或不 需要其履行职务时，自然就免除其职务。基层领导干部普 遍存在重职务、轻职责以及职务能上不能下的问题。这就 需要由任期制去加以规范和落实。 完善管理功能。对党 政领导干部的管理，体现在身份管理和职务管理两个方面。 身份管理，党政领导干部作为机关工作人员，与一般干部 的管理上没有多大区别，是共性管理。但这种管理只注重 内部的共性特点，没有体现内部的个性特征，管理的针对 性不强。这就需要建立完善领导干部职务管理系统，针对 领导干部担任的职务实施有针对性的管理。而建立职务管 理系统的前提就是推行领导干部职务任期制。通过建立任 期制，确定领导职务期限，然后根据不同的职务的特点和 要求，以及履行职务情况，实施有效管理。 保障权利功 能。即保障任免机关和领导干部双方的合法权利。对党政 领导干部而言，担任一定职务后，享有行使本职务的权利， 并享受非因法定事由、非经法定程序不被免职的权利；对 任免机关而言，从加强领导班子建设、保证工作有效运行 考虑，有权任用其担任职务，也有权免去其担任职务，另 选他人担任。双方的权利关系，需要任期制来调节和规范， 通过规定职务期限、任期管理、解职条件、工作程序等， 来规范双方的行为，有效保证双方的权利。 任期制的总体 原则把握 依法设定原则。我国的社会主义性质和党的执 政地位决定了党既领导立法又必须在宪法和法律规定的范 围内活动。作为干部制度改革的重要内容，任期制必须遵 循和体现这些原则。这里的法主要是指中华人民共和国 宪法、中国共产党章程、中华人民共和国地方各 级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、中华人 民共和国公务员法、党政领导干部选拔任用工作条例 。 激励约束原则。推行任期制，首要的任务在于激励领 导干部，合理地利用开发领导人才资源，优化领导班子结 构。同时，通过限制任职时间、强化任期目标责任制、严 格任期考核、规范任期监督等措施，对领导干部在任期内 的德能勤绩廉以及工作实绩作出全面、客观的评价，为干 部进退去留提供依据，从而达到有效激励约束干部的目的。 公平合理原则。任期制直接关系到领导干部个人切身利 益，能否顺利推行，关键是制订的制度是否科学规范，宽 严是否适度，规定是否合理。因此，在制订完善任期制时， 要吃透上情，掌握下情，既要大胆创新，又要积极稳妥推 进，力求使制度内容有所突破、相互配套的同时，做到各 项规定合理、公平。 统筹配套原则。推行任期制是干部 制度改革的重要组成部分，要取得实实在在的效果，必须 与传统的干部任用制度相衔接，与新时期干部制度改革相 配套，与不同类型干部的实际情况相联系。在推行过程中， 要从实际出发，处理好老办法与新政策的关系，针对不同 层次、不同岗位的特点，合理界定任职期限和任期目标， 不搞一刀切。同时，要上下联动，兼顾地区平衡，以免因 政策不统一而制造新的矛盾。 任期制的内容体系设置 推 行领导干部职务任期制是一项系统工程，涉及面广，内容 丰富。从基层来看，在制度的内容设计上，要着重考虑解 决以下三个问题：一是如何科学界定适用范围和职务的任 期问题；二是如何加强和规范任期管理以及任期届满退出 干部的管理问题；三是如何与本地现行干部政策的衔接问 题。实际操作中，重点应把握： 突出操作性，明确适用 范围，确定任职期限。任期制适用范围的确定，必须体现 依法定规、普遍适用的原则，要将担任下列职务的党政领 导干部列入适用范围：市委、市人大、市政府、市政协的 工作部门或者工作机构的领导成员；市纪委副书记、常委； 市检察院、法院副职领导成员；乡镇街道党委领导成员， 人大主席、专职副主席，政府领导成员。同时，规定各人 民团体和直属企事业单位的领导干部可以参照执行。 任期 是硬性的规定，是任期制的核心问题；科学规范地设置任 职期限，是确保任期制顺利推行的前提条件。一般情况下， 职务任期可按任职年限和年龄界限设定，任职年限又可按 同一职位和同一职级设定。要按照不同层次、不同类型的 领导职务规定任期和连任届数。一是实行任期限届制。委 任制和选任制的党政领导干部的职务每一个任期或每届任 期为五年，聘任制领导职务的任期按聘任合同的规定执行。 党政领导干部在同一职位上连续任职不得超过两届或两个 任期。其中，选任制领导干部从换届当选或者换届后三年 内任职到新一届领导班子成员选举产生，均为任满一届。 换届前二年内任职的，只计算任职年限，不计算任职届数。 委任制领导干部任期内转任同一层次其他领导职务的，任 期时间合并计算，满五年为一个任期。实行试用期制领导 干部的任期，经考核正式任职后，任期自试用期开始之日 起算起。不连续任职的领导干部任期从新任职之日算起。 党外领导干部、专业性和技术性较强的领导干部，任职年 限可适当放宽，但不得超过三个任期。二是实行任职年限 制。规定党政领导干部担任同一职级领导职务最高不得超 过十五年。同一职级不连续任职的领导干部，其任职时间 可以累计。同时担任两个领导职务的，在一个职位上达到 最高任职年限的，应免去该职位的领导职务。因工作需要 经批准允许交叉任职的除外。三是实行到龄退位制。最高 任职年龄设定比较敏感，必须从实际出发，区别对待，要 与老政策、老办法相衔接。从我市实际出发，可以规定最 高任职年龄为：正职男为 57 周岁，女为 54 周岁；副职男 为 55 周岁，女为 52 周岁。同时，对担任人大、政协的领 导干部，最高任职年龄可以相应增加两岁。任期届满后继 续任职的或新提任领导职务的，其提名年龄原则上应低于 相应领导职务对应最高任职年龄 3 周岁及以上。 注重科 学性，制订任期目标，落实任期责任。如何有效地加强对 领导干部任期目标的管理，既是当前干部工作十分关注的 问题，也是推行任期制需要着重考虑和解决的问题。一要 规范领导干部的岗位职责。由于目前领导干部缺乏规范的 岗位职责，许多工作目标难以量化和法定化，一个目标、 一项工作由几个部门、几个干部共同承担的现象客观存在， 以责任目标为基础来考核工作实绩，存在责任主体难以分 清的问题。因此，要推行任期制，首先必须要规范领导干 部的岗位职责。二要科学合理地制订任期目标。正职领导 干部在任职后应当根据党和国家方针政策，从本地本部门 实际出发，制订任期内本地经济社会发展目标或本部门工 作目标。副职领导干部在任职后应当根据领导班子整体目 标和岗位职责规范，制订任期内的工作任务和目标。目标 制订后，要进行全方面、多角度、深层次的综合论证，确 保目标既不脱离实际，又能提升工作层次。三要建立领导 干部任期目标报批制。为确保任期目标的科学合理，必须 进行严格审核。除地方党政正职的任期目标须经党代会、 人代会讨论通过外，对其他领导干部的任期目标要经上级 分管领导审核，并由上级党委组织部门或考核领导小组备 案，作为任期考核的重要参考依据。经审核后的任期目标， 应逐年分解，按规定程序确定后签订责任状，并在本单位 内公开，接受干部群众监督。同时，除不可预见因素外， 任期目标不能因领导干部的交流而随意调整，任期内应保 持稳定和连续。 立足规范性，健全各项制度，强化任期 管理。任期制是一种责、权、利相统一的干部管理制度， 必须建立科学、严密的任期管理制度。一要建立科学的干 部政绩考核评价办法。针对各部门、各单位实际情况和不 同层次、不同类别的干部存在差异的实际，在考核内容上， 要全面考核领导干部德能勤绩廉情况，重点考核任期目标 完成情况和履行岗位职责情况。在考核指标设置上，要进 行分类考核，引入社会公众满意度评价指标，加大“民考 官”的力度。在考核方法上，坚持平时考核与年度考核相 结合、届中考核与届末考核相结合、重点考核与一般考核 相结合。在考核结果运用上，坚持把考核结果作为干部任 职期满后升降去留的重要依据。在考核组织上，要建立以 组织部门为主体，纪检、人事、审计、统计等部门参与的 领导干部任期考核工作班子。同时，要扩大考核工作民主。 二是领导干部责任追究制度。对领导干部任期内未能履行 任期责任的行为实施责任追究。三是领导干部任期台帐管 理制度。把干部任期台帐纳入干部档案信息化管理。 力 求实效性，拓宽能下渠道，维护制度权威。干部任期一到 就按照有关程序解除领导职务，并进行合理安排，是任期 制的主要特征。一要多渠道安排。要采取提拔任用、连续 任职、交流任职、退休、改任非领导职务、转任下一层次 领导职务、改任下一层次非领导职务、到国有企业和事业 单位任职、提前退休等各类形式，合理安排任职期满的领 导干部。对实绩突出、群众公认的优秀干部要大胆提拔； 对胜任岗位工作的干部可连任或交流，其中对任职满两届 而没有达到最高任职年限的必须交流；对不称职的要及时 调整出领导班子。二要经常性管理。有效地对任职期满改 任非领导职务干部进行管理，是任期制顺利推行的重要保 证。要妥善保障好他们的工资待遇，合理落实好他们的工 作安排，继续加强对他们的管理教育。应根据各单位实际 和这部分干部的自身情况，进一步明确他们的工作职责， 促使他们积极参与协管部分工作、组织调研督查、参与市 级专项任务等工作，使工作促管理，寓管理于工作。 三、 推行任期制需要重点关注的问题 合理构建制度体系的配 套。一要建立科学的选任制度。推行任期制后，采用什么 形式和方法选拔任用干部就成为关键问题。总体上要按照 “完善选举制、扩大竞岗制、试行聘任制、减少委任制” 的基本思路和方向，建立科学合理的选拔任用工作制度。 二要健全监督制约机制。要充分发挥组织、纪检综合协调 职能，整合监督资源，构建全方位、立体式、互动性的监 督体系，切实落实民主集中制、重大事项报告、经济责任 审计、谈心交心、诫勉等制度，重点对领导干部的思想政 治状况、行使职权、履行职责、个人行为进行有效监督， 避免短期行为、政绩效应及年龄效应的出现。三要完善利 益分配制度。要结合当前的职务消费及公车使