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关于国库集中支付制度的几点思考 摘要：全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济 条件下实行公共财政的必然选择。改革取得了显著的成效， 同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支付制度还 有相当大的差距。对此，文章拟从加强改革的认识、解决 国库集中支付制度中的问题以及深化配套改革、完善各项 规章制度等角度来探讨进一步推进国库集中支付制度改革。 关键词：国库；集中支付制度；资金 建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支 付为主要形式的现代财政国库管理制度，是当前我国财政 预算管理制度改革的重要内容，是构建社会主义公共财政 框架的重要环节。所谓国库集中支付制度，就是改变现行 的财政资金层层拨付的程序，建立国库单一账户体系，将 所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政国 库支付中心通过国库单一账户体系将财政资金直接拨付到 收款人的制度。本文就国库集中支付制度提出几点思考： 一、目前国库集中支付的发展状况 建立了国库单一账户体系 按照党中央和国务院深入开展反腐败工作的总体部署 和要求，结合财政国库管理制度改革，财政部门首先全面 清理归并各预算单位的银行账户，除了住房基金专户等特 定用途的专用存款户外，取消其基本账户，严格规范预算 单位的银行开户管理。旧账户作为改革的一个过渡措施， 资金只出不进，直至余额为零，注消账户。在清理账户的 基础上，财政部门在银行开设国库单一账户，用于记录、 核算和反映纳入预算管理的财政性资金收入和支出活动， 并用于与财政零余额账户，单位零余额账户进行清算。财 政部门按资金使用性质在银行开设零余额账户，用于财政 直接支付和清算。为预算单位在银行开设了零余额账户， 用于财政授权支付和清算。初步建立了国库单一账户体系， 支出统一归集到国库存集中收付中心支付，实行一个“笼 子”进出。 规范了财政支出拨付程序 进行支出分类。根据支付管理的需要，将支出分为四 类：工资支出，即预算单位的工资性支出。公用支出，即 预算单位除工资支出和专项支出以后的经费支出。专项支 出，即预算单位年度预算中有确定项目、用途的固定资产 购建和大修理以及其他专项等支出。转移支出，即拨给预 算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出，如拨付企 业的补贴等。 进行了支出方式分类 按照不同的支付主体，针对不同类型的支出，分别实 行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付指由财政 部门开具支付令，将支出直接支付到收款人或用款单位账 户，实行财政直接支付的支出包括：工资支出、公用支出 中的政府采购支出、专项支出。转移支出仍按老方式办理， 待条件成熟再实行直接支付。财政授权支付指预算单位根 据财政授权和批准使用的资金使用额度，自行开具支付令， 通过单位零余额账户将财政性资金支付到收款人账户，包 括小额购买支出、零星支出及小额现金的提取。 建立了国库集中支付信息系统 根据财政部统一部署，采用财政部统一推广的信息系 统。建立了联接人行，财政部门，预算单位的国库集中支 付管理系统。预算单位通过拨号连接信息系统。初步建立 发包括财政内部支付审核系统、代理银行接口系统、预算 单位联网系统和预算指标接口系统等四个子系统的国库管 理信息系统，实现了财政内部审核流程网上进行、代理银 行对有关信息实时处理、预算单位用款计划和财政支付网 上申请、审核及信息实时查询。 二、当前国库集中支付存在的问题 集中支付制度试点改革总的来看，进展顺利，运行平 稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范， 收付效率明显提高，财政监督明显加强。但离全面推行国 库集中支付制度还有相当大的差距，主要体现在以下几方 面： 由于改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对 改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力 在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受 预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作 为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在， 因此，地方和部门自然会有抵触和阻挠。另外取消政府部 门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源， 银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带 来一定的压力。 预算单位和代理银行在资金支付清算中存在以下违规 或不规范操作问题 一是违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账 户；二是违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；三 是违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单； 四是使用预算内资金违规发放政策补贴；五是违规提取现 金，并以虚假发票大量提取财政资金；六是代理银行违规 划转财政预算内资金。这些问题的发生，反映出国库集中 支付制度政策还存在薄弱环节。 相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中 支付制度的改革的瓶颈 建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理 发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款数成为财 政支出数。这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统 的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个 档次。 相关的法律法规仍不完善 我国现行的预算法是 1994 年通过的，而国金库 条例则是 1985 年通过的。随着我国的财政收入制度改革、 财政支出制度改革、公共财政体制的建立等改革的不断深 入，已有许多地方不能适应改革的进程，加上相关的行政、 事业单位的制度不健全等一些因素，使得国库集中支付制 度的改革缺乏足够的法律制度保证。 三、进一步加强国库集中支付改革的几点思考 应当加强对国库集中支付制度改革的宣传力度，进一 步加强学习，提高对国库集中支付制度改革的认识 由于分散支付模式实行时间长，影响根深蒂固，操作 习惯已经形成，而国库集中支付模式是新生事务，现代技 术要求比较高，信息系统操作上还有一些不尽完善的地方， 再加上一些财务人员的素质不太适应改革的要求，因此， 一些单位和财务人员有抱怨情绪，这是可以理解的。但是 仍有一部分单位和财务人员有畏难情绪。因此，财政部门 和预算单位要以与时俱进的态度，认清形势，统一思想， 牢固树立现代国库管理的意识，高度重视，主动学习、掌 握国库集中支付的知识、做法和制度，积极推进国库集中 支付改革，克服和防止抵触、消极、畏难情绪。 财政部门应进一步加强服务 国库集中支付牵涉千家万户，搞好服务是全面推进改 革的保证。针对目前国库集中支付存在的审批环节多、时 间较长、系统不够稳定、数据传输速度慢等问题，财政部 门要牢固树立服务观念，采取积极措施，加以改进。要进 一步完善系统，适时进行系统版本升级，加强系统维护， 落实网络安全措施，确保安全。要增加通讯线路，对重点 预算部门和二级单位较多的预算部门，可考虑改拨号上网 为光纤专线，全面提升上网速度。要加强人员培训，提高 财务人员电脑操作水平。要简化国库集中支付审核业务流 程，缩短用款审核时间。要设立热线值班电话，实行专人 每日值班制度，通过强化国库集中支付入口和出口双向服 务，为预算单位排忧解难，提供优质服务。 针对国库集中支付制度中出现的委托代理关系问题， 可以借鉴新制度经济学的解决方式，围绕着构建国库集中 支付监督制约机制展开 1、应健全代理银行的筛选机制，充分利用现有商业银 行的网络系统，选择具有资信的商业银行作为财政日常支 付业务的代理银行。具体确定代理银行，原则上要按照市 场经济原则，引入竞争机制，通过招投标进行。 2、应建立完备的国库集中支付监督机制，紧紧围绕财 政国库管理制度改革，建立以财政资金收付实时监测为中 心，以现代信息网络技术为支撑，以国库集中收付系统和 动态监测系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式、强化财政事前事中监管的现代财 政资金收付监督管理模式。 3、应建立有效的激励机制。要提高代理人产生机会主 义行为的成本，通过利益激励约束代理人的行为，以最大 程度地符合委托人的利益取向。 进一步强化国库内控机制 为消除国库资金隐患，建立一套科学、规范和完善的 国库内控制度已势在必行。具体说应从以下三个方面着手： 一是操作程序进一步规范化，将岗位责任系统化，形 成规范、合理、实用的标准化流程。二是构筑三道防线： 自控防线、互控防线、监控防线，建立、健全国库会计核 算重要岗位的制约、监督机制，建立“前台核算”与“后 台复核”相分离的机制。三是严把“五关”：凭证审查关、 账务复核关、部门对账关、事后监督关和离岗审计关，做 到未雨绸缪，防范于未然，以彻底消除国库风险隐患，防 范国库案件发生，确保国库资金完整。 必须深化配套改革，完善各项规章制度 推进国库集中支付制度改革，必须进行配套改革，这 些配套改革主要有以下几个方面： 1、抓紧制定和完善改革的配套制度办法，以适应国库 集中收付制度改革的需要。如及时修订国家金库条例 及其实施细则；抓紧做好财政资金支付管理办法及相 关资金清算等办法上升为法律或部门规章等工作，完善国 库集中支付改革的法制建设，增强改革的权威性、合法性 与不可逆转性；研究修订财政总预算会计制度和行 政单位会计制度等制度；研究制定改革后单位银行账户 管理办法、国库支付凭证的使用和管理办法、代理银行代 理财政业务手续费的支付标准和预算单位提取现金管理办 法，既方便预算单位用款，又保证改革规范有序进行。 2、全面推进财政其他支出管理制度改革，充分发挥国 库集中支付改革的作用。推进财政国库集中收付制度的改 革，离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步 推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将 预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目，国库部门 才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监 督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的重要 前提，政府采购规模越大，财政直接支付的额度越高，国 库集中支付的效果就越明显。因此，国库管理制度改革必 须与部门预算和政府采购改革相互促进，才能共同构筑公 共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。 3、进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进 一步简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用 款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直 接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则 在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的 审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时 用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单 位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行 制定电子住处的使用和管理办法，逐步取消纸技凭证的传 递，实现网上资金的无纸化清算。 4、着力提高直接支付的比例。随着改革的推进，要规 范直接支付和授权支付的范围，提高直接