其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理调研报告.docx

其他组织利用国有资产举办事业单位登记 管理调研报告 近年来，随着经济和社会事业的发展，其他组织利用 国有资产举办、非经机构编制部门审批的事业单位不断增 多，在教育、科研、文化、卫生等领域的社会服务、社会 公益事业方面日益发挥着越来越广泛的积极作用。按照 事业单位登记管理暂行条例及其实施细则对事业 单位的定义，此类单位属事业单位范畴，但事实上无论是 其设立的条件过程、监督管理模式还是其社会地位、相关 待遇等方面，与国家机关举办、经机构编制部门审批的事 业单位相比，都存在较大差别。因此，如何在条例及 其细则的宏观框架下，规范开展其他组织利用国有资 产举办事业单位的登记管理工作，促进其他组织利用国有 资产举办事业单位的健康有序发展，成为新形势下事业单 位登记管理工作的一个重要课题。 一、XX 市其他组织利用国有资产举办事业单位登记管 理现状 自 XX 年开展全国统一的事业单位法人登记以来，我市 依据条例和细则，本着条件成熟一个登记一个的 原则，其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理工作 开展顺利。全市登记的其他组织利用国有资产举办事业单 位涉及教育、卫生、科研、文化、新闻等诸多领域。从现 登记的事业单位情况来看，呈现以下特点： 1所从事的行业主要集中在社会需求度高的教育、卫 生、科研等领域。 2登记管辖的权限涉及国家、省、市、县四级登记管 理机关。 3发展势头强劲，登记数量呈现逐年递增趋势。 4市本级、县登记开展情况发展不平衡。 5单位净资产普遍递增，国有资产保值增值稳定。市 本级登记的单位中，历年年末净资产普遍逐年递增，特别 是卫生、教育、科研行业的部分单位增势明显、增幅较大。 6发展相对比较规范，发挥作用日益显著。大多数单 位都能够依照章程开展业务活动，发展相对规范，业务活 动开展良好，在服务社会方面发挥了日益显著的积极作用， 促进了社会公益事业发展。 二、开展其他组织利用国有资产举办的事业单位登记 管理的作用 其他组织利用国有资产举办的事业单位作为一种以社 会公益为目的的社会服务组织，是对国家机关举办事业单 位的补充，在经济社会发展中发挥了积极作用。 1有利于满足人民对社会服务的需求。开展其他组织 利用国有资产举办事业单位的登记管理，使更多的事业单 位以法人资格进入市场开展活动，解决了许多社会急需而 国家机关又无从顾全、无暇顾及的公益服务问题，如其他 组织利用国有资产举办的学校、医院、科研机构等，在一 定程度上满足了人民群众日益增长的物质和文化需求，缓 解了社会矛盾，维护了社会稳定。据统计，全市现登记的 20 家其他组织利用国有资产举办的学校在校生数达 3.5 万 人，市本级登记的 3 家医院年就诊量达 50 万人次等等，从 一定程度上缓解了群众就学难就医难的矛盾，满足了人民 群众就学、就医的需要。 2有利于推动社会公益事业发展。虽然其他组织利用 国有资产举办的事业单位往往会在保证社会效益的前提下， 为实现事业单位的健康发展、社会服务系统的良性循环， 根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服务费 用，但事业单位所追求的首先是社会效益，是不以盈利为 目的的社会公益服务组织。开展其他组织利用国有资产举 办的事业单位的登记管理工作，必将有利于推动教育、科 技、卫生、文化等社会公益事业的协调发展，向社会提供 更多更广的公共服务，满足社会发展和公众的需求。 3有利于培养各类人才，增加社会就业。各类公立学 校利用现有的资源举办的学校、各类培训机构、科研机构 等每年为社会培养、输送大量的学历教育人才、专业技术 人才，已逐步成为人才培养的又一个崭新平台、重要基地。 全市现登记的 20 家学校共培养学历教育毕业生约 5 万人， 6 家培训机构共为社会培训了各类技能人才达 15 万人。同 时，其他组织利用国有资产举办的事业单位为社会提供了 更多的工作岗位，扩大了就业和再就业的渠道，对缓解就 业压力和社会矛盾起到了一定的作用。据统计，全市 72 家 其他组织利用国有资产举办的事业单位从业人员约 5000 人。 4有利于推进社会科技进步，促进精神文明建设。科 研类机构通过开展科学宣传、科学研究、科技创新等业务 活动，不断推动全市的科学普及、科技进步、技术创新， 同时科技进步、技术创新又产生了巨大的社会经济效益， 并已成一些企业的重要科研场所。如在本级登记的 6 家从 事自然科学研究的其他组织利用国有资产举办的事业单位， 为 XX 地区的皮革制鞋、眼视光学、泵阀等行业提供了很好 的科研服务，许多前沿性的高技术科研成果为相关产业带 来了丰厚的社会经济效益。 三、其他组织利用国有资产举办的事业单位登记管理 上存在不足和问题 1法律法规不健全，登记条件难把握。对于其他组织 利用国有资产举办事业单位的登记管理而言，目前可依据 的相关法律法规政策，只有国务院颁布的条例、中央 机构编制委员会办公室批转执行的细则等，总体层次 不高，数量少，相关条款过于宏观，可操作性不强。一是 国有资产的比例难以把握。条例和细则中对事业 单位的定义中都把“国家为了社会公益目的，由其他组织 利用国有资产举办的，从事教、科、文、卫等活动的社会 服务组织”纳入事业单位的范畴，属于事业单位的登记管 理范围。但对于“国有资产”这一问题，究竟是要达到多 少比例就可以纳入事业单位登记管理，是全部资产都是国 有资产还是部分资产是国有资产、或是只要其中有国有资 产就可以纳入事业单位登记管理范畴是登记管理机关在实 际登记工作中首先面临的一大难题。民办非企业单位登 记管理暂行办法第五条规定“民办非企业单位必须拥有 与其业务活动相适应的合法财产，且其合法财产中的非国 有资产份额不得低于总财产的三分之二”，说明国有资产 比例低于三分之一是可以登记为民办非企业单位的，这就 更增加了事业单位登记管理机关的困惑。二是审批机关的 权限难以区分。经审批机关批准设立是申请事业单位法人 设立登记的单位必须具备的第一条件，事业单位到登记管 理机关申请法人设立登记时，需要提交审批机关批准设立 的文件。细则第三十八条也专门明确了批准事业单位 设立的文件种类。对于登记管理机关来说，经编制管理部 门批准设立的事业单位申请设立登记时提交的批准文件， 其合法有效性比较好界定、好把握。但非经机构编制管理 部门批准的事业单位，申请设立登记时提交其他有关政府 部门的批准文件、举办单位决定设立的文件是否合法有效， 也就是说这些批准文件的发文单位是否具备这样的权限， 很难加以区分。三是“国有”与“非财政性”难以界定。 随着民办教育促进法、民办教育促进法实施条例 的颁布施行，促进了民办教育事业的健康发展。事业单位、 国有企业利用国有资产参与举办民办学校日趋增多，尤其 是一些公办学校，参与举办民办学校也比较积极。在全市 登记的 72 家其他组织利用国有资产举办的事业单位法人中， 民办学校就有 26 家。这些民办学校的开办资金，除 XX 大 学城市学院有非国有资产外，其余学校的开办资金均是国 有资产。依照条例规定是可以纳入事业单位法人登记 范畴的。但民办教育促进法适用的民办学校是指利用 非国家财政性资金举办的，在这些公办学校举办的民办学 校中，其开办资金是否属于国家财政性经费，很难加以界 定。如果属于国家财政性经费，就不应属于民办学校的范 畴，依据民办学校办学许可证以民办学校的名义登记 事业单位法人就欠妥。四是开办资金的限额难以衡量。 细则对开办资金限额仅作了“有与其业务范围相适应 的开办资金”粗略规定，登记管理机关有较大的自由裁量 权。就某一申请设立登记的事业单位来说，究竟要多少开 办资金才能与其业务范围相适应，作为登记管理机关很难 作出准确衡量。 2政策措施不配套，单位发展受限制。其他组织利用 国有资产举办的事业单位虽然依法登记取得了事业单位法 人地位，但在性质地位、人员编制、人才引进、人员交流、 工资福利待遇、税收减免、土地使用等方面，由于没有出 台相关配套的政策措施，与机构编制部门审批的事业单位 存在着较大的差别，导致人才招不进、留不住，单位发展 受限制。一是地位不“真”。按照条例对事业单位的 定义，其他组织利用国有资产举办的事业单位显然属于事 业单位的范畴。但目前从中央到地方政府出台的有关事业 单位的政策措施，涉及的对象基本上与这类事业单位无关。 可以说，在社会普遍共识中，其他组织利用国有资产举办 的事业单位还不是真正意义上的事业单位。二是待遇不 “实”。经调查，其单位、人员的有关待遇与经机构编制 部门审批的事业单位相比，差别很大。如“五险一金”问 题，非经机构编制部门核准编制的人员除部分民办学校教 师依据XX 市人民政府办公室转发市教育局等部门关于 XX 市民办学校教师依照公办学校教师标准落实五险一金政策 实施意见的通知规定依照公办学校教师标准享受五险一 金待遇以外，其余基本上都是按企业职工缴纳养老、医疗 保险，有的甚至没有缴纳。三是扶持不“多”。国家政策 对其他组织利用国有资产举办的事业单位扶持力度不够， 很少得到政府的财政资助和拨款，政府规定的各项优惠政 策有的也因种种原因不能享受，使得有的单位在开展有关 活动时资金短缺，发展受限。如 XX 交通技术学校，业务范 围中有中等学历教育职能，也属民办学校的范畴，但其在 土地使用、人员编制、人才引进、人员待遇、税费优惠等 方面却不能享受到同等政策待遇。 3自律机制不完善，自身发展不规范。一是用工制度 不规范。相对于国家机关举办的事业单位来说，其他组织 利用国有资产举办的事业单位享有更多的用人自主权，但 同时由于其没有纳入编制管理，有单位人员聘用制度不够 规范，录用人员把关不严，存在着用工随意性，缺乏约束 机构。有的单位编制内事业人员兼职过多，有的单位甚至 全由编制内的事业人员兼职。二是财务管理不规范。一些 单位对财务工作不够重视，有的单位没有配备专职、兼职 会计人员，有的单位没有制定财务内控管理制度或者内控 制度不具体、执行不力。三是公益性不足。以社会公益为 目的是事业单位的组织目标，事业单位所追求的首先是社 会效益，是不以盈利为目的的。应该说，大部分其他组织 利用国有资产举办的事业单位社会效益是好的、公益性是 足的，但也有个别单位过多注重开展收费性业务而忽视公 益事业，给社会造成不良影响。 4监管机制不合理，监督管理较薄弱。一是监管职责 不明确。当前，对国家机关举办的事业单位监管制度相对 比较完善，监管部门责任也比较明确。但对其他组织利用 国有资产举办事业单位的监督管理，除条例赋予登记 管理机关监管职责外，审计、财政、人事等其他相关部门 监管职能、责任不够明确具体，导致部分单位处在“监管 网”之外。二是监管制度不完善。举办单位重筹设轻监管、 行业主管部门重准入轻监管、登记管理机关重登记轻监管 的现象普遍存在。由于疏于日常监管，缺乏主动监管以及 监管手段单一、监管方法不多、处罚措施不力等原因，使 监管流于形式，效果不明显，难以到位监管、监管到位。 三是自身建设不规范。根据条例的授权，事业单位登 记管理机关承担事业单位登记管理职责，理应定性为行政 执行机构，纳入国家机关序列。但由于种种原因，目前我 市各级登记机关多数定为参照公务员管理的事业机构。其 自身为事业性质，管理事业单位登记工作，体制不顺，一 定程度上影响了其机构地位及权威性，影响了整体功能的 发挥，并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡 性。从登记管理机关人员配备来看，市、县力量相对薄弱， “一人多岗、一岗多职”现象比较普遍，有的县甚至没有 配备专职管理人员，在这样的状态下，对事业单位实施监 督管理精力得不到保证，措施也难以到位，影响了监督管 理工作的正常开展。 四、加强其他组织利用国有资产举办的事业单位登记 管理的对策 1完善法律法规，规范登记行为。国家、省级事业单 位登记管理机关应依据条例、细则制定出台其 他组织利用国有资产举办事业单位登记管理暂行办法， 进一步细化登记管理规定，增强可操作性，确保各级登记 管理机关规范有序开展其他组织利用国有资产举办事业单 位的登记管理工作。一是明确国有资产比例。条例、 细则中都没有对“国有资产”的比例作出具体规定， 而民政部出台的民办非企业单位登记管理暂行办法已 对民办非企业单位的非国有资产比例作了“不低于三分之 二”的规定，暂不论此比例是否合理，至少登记管理机关 登记时有了一个参照执行标准。在出台的办法中，应 对“国有资产”比例加以明确，考虑到与民政部门规章的 衔接，可以把比例定为“国有资产占三分之一以上”，便 于各级登记管理正确区分登记对象。二是统一验资报告模 式。属多元化举办主体的，中介机构出具的验资报告不仅 应有写明所审验事业单位的净资产、固定资产和流动资金 数额，还应有资金来源说明、各投资者资金的具体数额、 国有资产与非国有资产比例份额，并附有关评估报告、相 关出资协议或合同等。对国有企事业单位尤其是公办学校 参与举办的民办学校，其出具的验资报告还要作出开办资 金中的国有资产不属财政性资金的说明。三是设定审批机 关的权限。从全市登记的其他组织利用国有资产举办事业 单位的批准设立的文件看，批准机关可谓五花八门，有国 务院、省、市、县有关部门批准设立，有国家企事业单位 等举办单位决定设立，也有行业主管部门批准成立等等， 这些批文的合法有效性很难加以鉴别。办法应对批准 其他组织利用国有资产举办事业单位的权限加以明确，对 批准设立的文件类型加以细化。四是规定开办资金的额度。 办法应按照事业单位行业类别、级别规模等对开办资 金的最低限额作出规定，如对地级市管辖的各类所站开办 资金不得低于 10 万元、各类学校开办资金不得低于 100 万 元、等级以上医院开办资金不得低于 500 万元等，对县管 辖的事业单位开办资金最低额度可以适当降低。 2严格依法登记，强化监督管理。一是要严格审查。 登记管理机关在依据细则规定程序操作的基础上，对 其他组织利用国有资产举办事业单位设立登记的办理中， 尤其要把好审查关。不仅要注重申办材料要件完整性的审 查，更要注重材料内容真实性、合法有效性的审查。对有 疑问的，必须深入实地、相关单位进行核查。对涉及社会 影响较大的其他组织利用国有资产举办事业单位的登记， 还须征询政府有关部门意见。二是要注重讨论。核准前， 登记管理机关应在调研、核查的基础上，形成登记可行性 分析报告提交编办会议讨论，权衡利弊，审慎定度，最后 按照编办意见作出是否给予登记的决定。三是要加强监管。 对其他组织利用国有资产举办的事业单位，要建立健全监 督管理制度。登记管理机关在抓好法定的年检监督基础上， 尤其是要在日常监管上下功夫，至少每半年要组织一次实 地监督检查，及时制止和查处事业单位违反条例和细则的 行为，切实规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权 益，维护正常的社会经济秩序。要明确审计、财政等相关 部门的监督管理职责，防止其他组织利用国有资产举办的 事业单位游离于审计、财政监管之外。要对事业单位的财 务管理进行监控，督促其严格执行事业单位会计规则，强 化财务管理。要严格落实法定代表人任期经济责任审计规 定，加强审计监督。 3加强规范建设，完善自律机制。一是建立健全内部 治理结构。要从基本建设、组织建设、制度建设、业务建 设、党的建设和信息化建设等方面着手，加强其他组织利 用国有资产举办事业单位的规范化建设，督促其建立健全 以章程为核心的各项规章制度，完善内部治理结构，提高 开展业务活动能力，促进自身规范健康发展。二是完善财 务管理制度。要严格执行事业单位会计制度，做到收 支规范、账目清楚。收取各项服务性费用要坚持标准合理、 公开的原则，并如实开具票据。单位的经费及按照国家规 定取得的合法收入，应主要用于其章程规定的业务活动， 接受的捐赠、资助要严格按照与捐赠人、资助人约定的期 限、方式和合法用途使用。要合理有效使用资金，既要确 保国有资产的保值增值，又要完成好所承担的事业任务， 创造出应有的社会效益。三是提高诚信度和公信力。事业 单位作为市场经济的主体之一，要在社会主义市经济中求 得生存和发展，必须遵守市场经济原则，加强自律与诚信 建设。以自律为发展之道，以诚信为立身之本。要以社会 公益服务为目的，实行承诺服务，制订措施规划，要在服 务内容、服务方式、服务责任及收费标准等方面作出公开 的承诺，提高服务质量。四是要建立考评和公示制度。制 定绩效考评标准，每年组织对事业单位的执行条例和细则 情况、单位运作情况、社会经济效益情况、诚信建设情况 等方面进行考评，依据考评结果奖优罚劣，并将考评结果 在政府网站上予以公布，接受社会监督，提升社会认知度， 激励事业单位发展。 4健全配套政策，促进健康发展。针对不同行业类别 的其他组织利用国有资产举办事业单位的不同特点，研究 制定人事人才、工资福利、社会保障、政府扶持等相关配 套政策，逐步形成以条例、细则为主体，各种规 章制度、政策文件相配套的较为完善的其他组织利用国有 资产举办事业单位政策法规体系，使之与国家举办