关于财政依法监督问题的探讨.docx

关于财政依法监督问题的探讨 财政监督是财政机关在财政管理过程中，依照国家法 律和行政法规对国家机关、企事业单位以及其他组织涉及 财政收支的事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督 检查。 江泽民同志在十五大报告中指出：“集中财力，振兴 国家财政，是保证经济社会各项事业发展的重要条件。” 报告把“集中财力，振兴国家财政”作为经济体制改 革和经济发展战略的有机组成部分，意义深远，而且在党 的代表大会的文件中第一次明确了国家财政的地位和作用， 也就是说，集中财力，振兴国家财政，才能更好地实现报 告中提出的各项经济、政治、文化的基本目标和基本政策。 因此，我们应当深刻领会报告的精神实质，正确认识 国家财政在社会主义市场经济下的地位和作用。 财政活动作为政府活动，就要代表广大人民群众的最 根本利益，财税部门是政府的一个综合部门，它的活动是 一种政府经济行为。财税部门的任务，在任何时候都是为 实现国家的职能和实行政府的重大方针政策提供财力保证。 但是，在不同的经济体制下，财政作用的实现机制是不同 的。过去在高度集中的计划经济体制下，计划是决定一切 的，直接的指令性计划和物资调拨计划，替代了或淡化了 财政的作用。财政按计划办事，国家财政充其量充当“帐 房”的作用。但在市场经济体制下，市场在配置资源中起 基础性的作用，价格放开了，货币和货币资金在资源配置 中发挥导向作用。所以，在市场经济体制下才真正显示出 财政的地位和作用。 市场经济要求加强财政的地位和作用，也就是要求强 化财政职能。监督是财政职能中的一项重要内容，所以财 政监督活动也应当随着社会主义市场经济体制和公共财政 框架的建立尽快成为多方参与、层次清晰、宏观微观兼顾 的活动。加强财政监督，推进依法理财，对于促进经济和 社会稳定发展，规范财政分配秩序，促进财政依法理财、 依法行政水平的提高，促进财政决策与执行透明度的提高， 不断提升财政收支质量，防止腐败具有十分重要的现实意 义 在我国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中， 如何认识财政监督职能的重要作用，如何调整财政监督职 能的定位，如何转变财政职能的实现机制，是摆在我们面 前的一个重要课题。 在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督 为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和 国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、 会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政 监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配 关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、 多种分配形式并存的监督要求。一方面社会主义国家的分 配性质，要求对国家行政机关、事业单位和国有企业(主要 是大中型企业)进行监督，通过国家分配政策、财务制度以 及相关法规的颁布，反映社会主义国家为主体的分配关系。 同时，通过对其他形式企业的监督，维护按要素分配形式 为补充的分配运行秩序。另一方面，社会主义市场经济体 制要求财政监督要反映价值规律和市场经济的要求，按照 客观经济规律，运用经济、法律等手段监督地方、部门行 政事业单位和企业的经济活动，使其收支行为、分配方式、 资金营运等符合国家财政政策和市场准则，保证社会主义 市场经济国家财政分配的正常运行，维护国民经济运行秩 序。 社会主义市场经济的建立，使国家财政分配出现了三 个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统 支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机 制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳 分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配 体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上， 变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转 变。财政监督也从直接监督变为依法监督和间接监督，通 过预算法、会计法、税收征管法等财政法规， 监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税 务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况， 以及各财政部门非税收入收缴上解和使用情况。并通过社 会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财会活动， 维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业 制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运 行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使 财政监督更加必要。下面分几点试探讨财政依法监督的问 题 一、财政监督职能的定位 财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，它包 括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机 构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政 监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照 监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务 部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查 的权力，对各种资金进行监督检查。第四，体现财政监督 的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和 信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式， 旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监 督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到 监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数 据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什 么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。 二、转变财政监督职能的实现机制 在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观 管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更 具有重要的现实意义。 1.改变过去单一的财政监督内容和监督对象，把对执 法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重 要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督 模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责 特点，在开展对企业执行财会制度和税收及各项收入解缴 情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、 划分、留解、退付和转移支付等的监督上来。 2.由重收入监督转变到收支并重。通过财政收入监督， 可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支 出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象 等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发 展。因此，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到 使用等全程的跟踪监督机制。 3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督转 变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。 4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。大 检查带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体 制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转 变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财 政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更 重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常 监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。 5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变 过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监 督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监 督服务，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达 到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。 6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政 部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的 自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行 使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部 监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。 三、坚持财政监督职能，必须加强法制建设，完善配 套措施，把财政监督纳入法制化的轨道。 坚持财政监督，健全财政职能，确保市场经济有序运 行，就必须加强财政法制建设。依法理财氛围越好，财政 监督职能越能得到充分发挥。在这一点上，德国、丹麦等 国的成功经验很值得我们借鉴。 首先，德国、丹麦的法制比较健全，因此，财政监督 的法律地位非常明确，财政监督机构及其职责、工作任务 都有议会通过的法律条款作依据，财政监督有法可依，具 有较大的权威性和独立性。 其次，德国和丹麦把财政监督工作寓于整个财政收支 活动之中，监督无处不在。在税收、预算编制、财政资金 拨付、决算和资金使用效益各方面均有监督。 再次，德国和丹麦的财政监督机构体系是比较完善的， 如有议会、财政部门、政府主管部门、审计署、社会中介 机构等各个方面的监督。它们既明确分工、各有侧重，又 互相配合、形成合力，还互相制约、互相监督。预算编制 阶段由议会、财政部门和主管部门的监督机构发挥监督作 用；预算执行阶段由财政部门、主管部门的监督机构、审 计部门发挥监督作用；决算阶段则由议会、审计部门、社 会中介机构发挥监督作用。新闻媒体的监督作用也很重要， 一有问题就揭露，财政、审计部门会马上介入调查。 因此，在今天国家实行由人治向法治的转变中，认真 总结经验教训，借鉴国外好的作法，加强财政监督立法， 并逐步实现财政法治化，任务艰巨，责任重大。 (一)、逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的 财政民主法制意识，这是最重要也是最具基础性的工作。 财政民主法制意识的核心是端正对财政的本源和本质的认 识，真正明确财政乃取之于民、用之于民的道理。财政资 源是全体民众利益对于国家公共机关的让渡，为的是使公 共权力能切实为民众服务。历史上许多统治者在把其所拥 有的权力外化于民众权利，认为权力“当然”为其据有的 同时，也把财政资源视为“当然”由他们占有。他们可以 随意巧取豪夺，并肆意挥霍。有时对民众稍为放松搜刮， 或为民众公共利益作些财政支出，便大肆宣扬这是“仁政” ，是统治者对民众的恩赐。我国过去在计划经济体制下， 常见有些地方或部门领导人，以其善于向中央或上级争取 到财政资金或建设项目，能批到条子，或者能够截留本应 上缴的财政资金，引以为荣，吹嘘有本事，给了本管辖区 民众以恩泽，某些地方官员甚至以“父母官”自居。而许 多民众也为此感恩载德，顶礼膜拜。这都是本末倒置，是 非颠倒。 值得一提的是，在我国长期流行的一些教科书中，对 于财政的定义多为：财政是国家凭藉国家权力参与社会产 品的分配和再分配。这种定义乃似是而非。它只不过记录 下了国家财政活动的现象-不错，它是“凭国家权力”参与 社会产品分配；但为什么需要国家权力存在？为什么要让 它参与社会产品的分配和再分配？这才是问题的实质所在， 定义却未能回答。仅此一例，足见人们财政观念的转变， 财政民主意识的增强，多么重要和不易。 (二) 广大民众的财政观念端正、财政民主法制意识增 强，是财政和财政监督立法及法律实施的社会基础和根本 保障。法律反映民意，充分而准确体现民意的法律，才是 良法，也才最有权威，才能得到很好遵行。国家机关公务 员的民主法治意识增强，才会自觉恰当地进行财政活动， 减少财政权力的滥用和腐败的发生。 我国在上世纪 70 年代末刚刚强调法制时，人们曾提出 社会主义法制要求四句话，即：有法可依，有法必依，执 法必严，违法必究。若用法制标准来衡量，这是很不够的。 四句话只有两层意思：一是要立得有法，二是法要实施。 但所立之法如何？是良法或恶法？这往往尤其重要。我们 也常听人们在谈到加强我国财政监督立法时，往往更多关 注的是立法的完备，而未深究法所应体现的民主法制精神。 而这正是当前我国立法所要高度重视的。当然要真正实行 财政和财政监督民主法治化，还需要其他许多条件，包括 需要同国家的财政体制乃至政治体制的民主法治化进程相 适应。 下面再简要谈谈我国财政监督立法的其他几个问题。 首先，财政监督需要覆盖国家财政活动的各个方面和各个 环节，因此这各方面和各环节都需要进行财政监督立法。 鉴于我国当前实际情况，其中尤其重要的是完善预算监督 和国有企业财务监督等方面的立法。 其次，从监督主体来说，应高度重视民意机关对财政 的监督。财政监督立法应突出国家权力机关监督的权威性。 鉴于我国当前财政监督主体及其监督职权过于分散，需要 以立法明确划分职责，理顺关系。可以借鉴有些国家所实 行的财政总监制或审计院制的作法，在中央政府设立权威 性的财政监督机构，它对政府总理和国家最高权力机关负 责。立法还应加强对社会监督的规定。 再从法律效力渊源和法律表现形式上看，我国当前有 关财政监督的立法、效力层次和权威性不高。国家最高权 力机关制定的法律不多，大量的是行政法规、部门规章或 地方性法规和规章。其中有些规定互相矛盾，甚至同国家 有关法律不一致。举凡有关财政监督的基本原则和各项基 本法律制度，应当由国家最高权力机关制定为法律。制定 一部综合性的财政监督法也许未必可行，但立法机关 需要在分别制定的诸如预算法、税法、国有资产法和国有 企业法等基本法律中，进一步加强有关财政监督规定。也 可以在这些基本法律之外，再颁布各有关财政领域的专门 财政监督法律。此外，政府发布一些行政法规或规章，也 是必要的，但它们应同国家法律的规定保持一致。 此外，对于财政监督中发现的问题，特别是各种违法 行为，其法律后果和制裁方式以及处理程序，我国现行立 法也存在一些需要完善之处。财政监督立法工作相对滞后， 在很大程度上影响了财政监督的顺利开展和财政监督体系 的完善。而且财政监督的职责和权限也无法进行科学界定。 强化财政监督工作的当务之急是要加快监督的立法工作。 如制订财政监督工作条例或有针对性的财政监督法 。地方财政部门要认真研究与财政监督工作相关的规定、 办法，并积极向当地人大和政府反映情况，争取支持，制 订切实可行的地方财政监督法规，例如湖南、河南、辽宁 等省已相继出台了地方财政监督条例，使财政监督执法工 作有了尚方宝剑，真正做到依法监督，依法行政。 (三) 层层设立进入政府“内阁”的财政监督机构，是 强化财政监督职能，提高监督执法公正性的组织措施。目 前，机构改革正在进行，财政监督机构要保留，并应按照 财政部的模式成立财政监督局。财政监督局业务上归口财 政局，对外作为独立的执法主体。 要通过一系列法规和制度的制定，一系列监督办法的 健全和完善，构建起政府财政监督体系，使之规范化、科 学化、法制化。首先，要建立以会计信息质量抽查公告为 突破口，年度会计报表注册会计师、审计师审查为基础， 国有大型企业会计主管委派为依据的企业会计监督制度。 建立健全基本建设支出预算编制制度和投资效益分析报告 制度，国有资产评估和产权责任制度，社会保障资金征收、 使用、管理制度，财政预算执行监督制度，预算外资金征 收、使用和专户储存等会计监督管理制度，建立财政重点 支出预算审定、资金拨付、安排使用全过程追踪问效、考 核评估监督制度，使财政监督有章可循、有法可依。其次， 要加快对违章违纪责任追究制度的建立。根据预算法、 会计法等财政税收法规的要求，对企业内部、社会中 介机构及政府监督机构的违纪、渎职行为进行追究，要对 直接责任人和单位负责人进行处理，并通过新闻曝光，行 政、法律责任的追究，有效制止违法违纪行为，使各种法 规制度得到有效的贯彻执行，真正起到约束作用，维护国 家制度和法律的严肃性、权威性。最后，要建立政府管理 部门的综合监督体系，发挥综合监督功能。一是财政监督 部门要与政府其他监督部门之间明确划分职责权限，合理 分工，避免工作中的重复和推诿现象。财政部门要协同审 计、税务、人民银行、证券监管等部门，有效协调、相互 配合，通过年度工作会议，协商、分配监督检查的重点和 部门，调整修补监督检查计划，明确责任和范围，提高监 督的质量和效果。二是财政监督部门要协调好财政内部各 职能部门的职责权限。财政部门各业务处室作为财政管理 部门，担负着所分管财政资金的分配、使用、效益的监督 任务，因而各主要业务处室要承担起监督的主要职责，专 职监督部门主要协调与外部的监管关系，并配合业务处室 对系统内部资金分配、拨付、使用情况进行监督，形成高 层次、多角度的宏观财政监督体系，行使财政综合监督的 职能，保证国民经济的运行和稳定增长。 加大财政监督执法力度。当前，违法违纪问题仍然普 遍存在，有的甚至还相当严重，屡查屡犯、屡禁不止，成 为财经秩序混乱的重要特征。这反映了经济执法体系的执 法力度不够，处理偏轻，处罚不力，特别是对违法违纪责 任人员的处理力度不够，这种状况的存在势必产生越来越 严重的后果。财政部门，尤其是财政监督专门机构必须本 着高度的责任心，依法监督，切实加大对违法违纪问题的 处罚力度，该收缴的收缴，该罚款的罚款，特别是要对违 纪事项的处理与对责任人的处理结合起来，对那些违纪问 题严重，造成重大