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关于迎接国有林场改革的调研报告 中共中央、国务院近日印发了国有林场改革方案 和国有林区改革指导意见，对国有林场和林区改革作 出了顶层设计，全国国有林场、林区改革大幕拉开。走过 60 年历程的林朵林场即将踏上改革新征程，为全面了解林 朵林场场情现状，为改革做好准备，我们进行了调查研究。 一、林朵林场基本情况 XX 县林朵林场始建于 1955 年 2 月，隶属关系几经调整， 现为副处级单位，业务受市县两级林业主管部门双重管理， 是一家实行企业化管理、自收自支的事业单位，有自收自 支事业编制 297 个。 目前，林场有干部职工 701 人，林场下设 8 个营林分 场、12 个职能科室及酒店、液化气站、加油站、园艺公司 等场办产业单位。全场经营总面积 14.95 万亩，其中商品 林 11.25 万亩，公益林 3.5 万亩，非林地 0.2 万亩，森林 覆盖率 83.36%，森林蓄积总量 131.4 万 m3。主要经营树种 为杉、松、西南桦、桉树、毛竹等。其中杉木类面积 5.29 万亩，马尾松 1.63 万亩，速生桉 1.24 万亩，竹林纯林 0.68 万亩，其它阔叶树 4.1 万亩，其他经济果木林等 0.71 万亩。 XX 年，全场资产总额 2.88 亿元，负债 1000 万元，总 产值 8228 万元，经济总收入 6688 万元，净利润 236 万元， 干部职工年人均工资收入 3.03 万元，职工全部缴纳“五险 一金”，社会保障支出总额 474.53 万元。 二、制约林朵林场改革发展的主要因素 功能属性不明确。长期以来林朵林场被定性为生产性 的事业单位，职工身份既不是产业工人，又不是事业单位 员工，也不是农民。在管理上，林场的生产、技术和管理 人员不列编制不给经费，国家林业重点工程建设项目向国 有林场倾斜不够，“企不企、事不事、工不工、农不农” 的定位与体制，导致管理体制不顺，经营机制僵化，投入 渠道不畅，资源管理弱化、经济发展困难，不能更好保障 国家生态安全、提升生态公共产品供给能力。 基础设施落后。当前林朵林场依然面临饮水难、行路 难等问题。在饮水方面，居住在林区深处的干部职工常年 饮用未经处理的沟道泉水或地表径流，水质不达准，严重 影响林场干部职工身体健康。在道路交通方面，目前林朵 林场林区公路总里程为 330 公里，大部是为较简易砂石、 泥土路，以上林区公路途径 3 个村及 13 个自然屯，通达 8 个分场，其中未硬化里程达 324.6 公里。每逢雨季，林区 道路损毁严重，塌方、滑坡等地质灾害随处可见，林场营 林生产、木材生产等工作受到极大影响，常年生活在边远 分场的干部职工及沿线的村屯群众生产生活也受到严重影 响。多年以来，由于国家财政没有安排落实国有林场道路 建设专项资金，林朵林场每年自行投入维修林区公路的资 金就达到 200 多万元，资金压力很大。 政策扶持不到位。一是国家对农村的扶持优惠政策在 国有林场未能得到同步落实，如近年来的农村电网改造、 改水、村村通等一系列工程建设少有将林场列入计划。二 是林场办社会问题还没有得到很好解决。目前林朵林场还 有一个场办的卫生所，林场社会负担重，急需当地政府及 有关部门尽快帮助落实剥离林场办社会职能。三是林场作 为生态建设主力军的价值没有得到充分肯定。例如生态公 益林补偿金的落实发放问题，同为生态公益林，权属是集 体的公益林，每亩补偿 9.75 元，权属是国有的公益林，每 亩补偿 4.75 元，后者明显偏低，对国有林场略显不公。 林木林地维权难度大。近年来，随着林地资源的升值， 部分农民开始把目光投向国有林场，故意制造林权纠纷蚕 食林场资源，处纠维权工作困难重重，单靠林场自身力量 单打独斗难以招架。目前林朵林场与周边村民存在林权纠 纷隐患的林地面积超过 XX 亩。林场在坚持依法维权的同时， 也面临着场群关系僵化恶化的严峻考验。 职工的经济收入偏低。林朵林场总经营面积 14.95 万 亩，场外联营 2.5 万亩，公益林 3.5 万亩，划分给职工自 营经济林地 1.8 万亩，剩下的场内可经营的商品材林地面 积只有约 7 万亩，全场职工人数共 703 人，人均土地资源 十分有限，严重制约了职工经济收入增长，XX 年，全场干 部职工年人均工资收入 3.03 万元，与其他行业相比整体上 偏低。又如全场共有自营经济职工 174 人，通过将林地经 营权分解落实到人解决职工安置问题，但是由于林场能力 有限，在资金、技术、优惠政策等方面扶持受限，多数自 营经济职工的经济收入偏低，生活依然困难。 社会保险负担沉重。全场干部职工参加“五险一金” 的费用全部须由单位经营收入来支付，XX 年，单位社会保 障支出总额 474.53 万元，负担非常沉重。此外，为消弭历 史形成的社保不充分，从 XX 年起，林朵林场实行退休人员 按人社部门核算的退休费全额补差，总场为此每年增加退 休费支出近 200 万元；为适应医保政策调整，XX 年，林朵 林场又投入 378 万元，为退休人员补齐基本医疗保险。为 保民生，林朵林场作出了巨大的努力，由此而来的沉重负 担也成为制约林场改革发展的重要因素。 部分职工对改革有所顾虑 部分职工担忧改革冲击其待遇、就业、自营经济地经 营和社会保障，有对现实的考量和揣度，有对改革“保生 态、保民生”两条底线的不了解，属人之常情，须慎重对 待，认真处理涉及职工切身利益的大小事项，培育动力， 防止形成阻力，化解风险与矛盾。 三、当前林朵林场改革的有利条件 上一轮改革成果仍在 1997 年以来，林朵林场推行一系列改革，在人事制度 上，打破干部与工人的界线，推行干部聘任制；在劳动制 度上，推行全员劳动合同制，充分调动干部职工工作积极 性；在分配制度上，实行按劳分配为主，推行多种形式的 分配方式，根据岗位技能和实际劳动贡献确定职工的收入； 强化内部管理，转换经营机制，合理设置内部管理机构， 压缩非生产人员；从生产经营的各个环节入手，规范内部 管理，提高管理水平和管理效益；大力提倡发展职工自营 经济，按照 25-50 亩/人不等，将 1.8 万亩国有林地经营权 划给 635 名职工发展自营经济(使用 50 年)，鼓励职工发展 种植、养殖和小型加工项目，解决了 174 名富余职工的安 置问题。上一轮改革受制于“钱从哪里来”、“人到哪里 去”两大难题，改革虽然只走了一半路程，但其取得的成 果仍在，有利于本轮改革全面推进。 近年来民生政策落实良好 林朵林场坚持民生第一，为职工群众办实事办好事， 在涉及职工切身利益问题上，坚持职工利益至上，调整完 善工资分配方案，缩小分配差距，XX 年，在职职工工资比 上年增长 3600 元；大力推进危旧房改造工程，改善职工住 房条件，226 户职工解决了住房困难；建立健全职工子女教 育奖励机制和困难职工帮扶机制，优先安排就业，解决职 工子女就业难题；完善退休人员工资差额补贴机制，从 XX 年起，退休人员按人社部门核算的退休费全额补差有效解 决退休人员工资待遇落差问题；XX 年，分解落实林木采伐 指标 3700m3，用于解决职工自营经济木材采伐指标难题； XX 年，为适应医保政策调整，林朵林场投入 378 万元，为 退休人员补缴基本医疗保险，一次性解决退休职工的医疗 保险之忧。目前，林朵林场干部职工已全部参加城镇职工 养老保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、失业保险、生 育保险，参加住房公积金缴存。一系列民生政策的落地生 效，对于林朵林场改革发展是一个重大利好。 近年来经营管理取得重大进步 近年来林朵林场坚持调结构、用良种、选壮苗、精造 林、重抚育，推行精细化管理，加大抚育管护力度，全场 森林经营管理水平和森林质量不断提高，保持资源增长大 于资源消耗；加强自治区级杉木良种基地建设，努力培育 当家树种，并积极发展桉树速丰林，推动林场主业向高质 量、高产出迈进；加强森林资源管护，守住每一寸国有林 地，管好林场的每一棵树木，森林资源安全得到良好保障， 林场的发展根基更加牢固坚实。 林朵林场积极创办了酒店、液化气站、加油站、园艺 公司等二三产业项目，增加了林场经济收入，有效解决了 部分职工就业问题，而且减少了森林资源消耗。例如园艺 公司大力发展园林绿化美化树种及核桃苗木产业，基地种 植规模已经达到 1000 亩，基地苗木市值已达 XX 多万元。 场班子成员切实改进工作作风，深入基层、贴近职工 群众，把时间和精力集中到狠抓森林资源增量、企业增效、 职工增收、民生改善等工作落实上来。深入推进民主管理， 认真贯彻民主集中制和“三重一大”制度，凡涉及重要人 事任免，一律经场党委会议研究决定；凡涉及重大决策、 重大项目安排及大额度资金的使用，全部经场党政联席会 议研究；凡涉及职工切身利益的，先倾听职工群众意见， 再集体讨论决定，实行民主、公开、透明、科学决策。 严格实行绩效考评制度，对全场各单位、在岗干部职 工进行绩效考核，职工收入与绩效形成正比，并加强工作 督查，提升干部职工执行力，提高工作效率。 从 XX 年 10 月份至今，林朵林场连续 8 次提高木材销 售基础单价，平均增幅为 160 元/ m，在此基础上，强力 推行木材竞价销售机制，两年多来累计成功举行 24 场销售 竞价会,竞价增收 820 多万元，竞价单价平均增幅为 93 元 /m，最高达到 250 元/ m，杉原木平均销售单价达到 1214 元/m，位居全市第一。通过提高木材单价和竞价销售，林 场的林木资源价值得到了深度挖掘，竞价销售增加的收入 目前全部投入改善民生，取得了良好的效果。借鉴竞价销 售经验，林朵林场对工程建设项目全面实行招投标和竞价 比选制度，凡达到招投标条件的全部由招投标确定施工方， 其余项目则开展竞价比选确定施工方，公平与效率兼得。 竞价销售与工程建设项目招投标和竞价比选制度是林朵林 场提升内部管理的有益探索，保证了企业增收节支和风清 气正，营造了改革发展的良好氛围，取得的经验值得在新 一轮改革中继续探索。 四、对改革的几点思考 明确公益性事业单位定性 国有林场改革方案明确国有林场主要功能明确定 位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。国有林场生 产的主要的产品应该是生态产品，发挥的最大效益应该是 生态效益。要将发挥生态功能、提供生态服务、维护生态 安全确定为国有林场的主要功能和基本职能。林朵林场 14.75 万亩森林发挥着重要的生态功能，其中 3.5 万亩公益 林完全以生态功能为使命，应视具体情况明确公益性事业 单位定性，总体上求林朵林场的改革坚持公益性方向，做 到林场公益性质明确到位、事业编制落实到位、财政预算 保障到位、基础设施建设资金安排到位。 改革要充分体现林业行业特点 要考虑林朵林场经营面积大、偏远分散、农林地交错 以及森林巡视看护、森林防火、森林现场调查等岗位条件 艰苦等实际情况，不宜套用一般事业单位改革的做法，照 搬一般事业单位人员经费和机构运行经费标准，在核定编 制时，除管理、技术、执法人员外，涉及管护人员的数量， 不仅要考虑规模，还要顾及布局、结构等因素，编制宜相 对宽松。 要服从于国家对林场今后主导产出的要求，立足长远 保障林朵林场完成肩负的生态建设使命。不能把林场经营 的产业资产无偿移交给国资管理部门，不能把账户上的资 金上缴财政，使林场成为产业发展的配角，挫伤林场的积 极性，使林场失去发展的内在动力和活力。 林朵林场的发展方向、经营目标、阶段任务都应当服 从和围绕生态建设这一战略取向，把保护森林资源、发展 林业作为中心工作。同时林场应当也可以挖掘自身的多功 能来满足社会的多需求，包括进一步发展现有二三产业及 今后发展绿色经济、繁荣生态文化等潜在需求，在确保坚 持生态效益优先前提下，要允许林场继续办产业、搞经营。 就国家和地方财力而言，在未来的较长时期内，同级财政 对公益型林场经费预算也只能考虑其基本需求，应当采用 激励机制鼓励林场在确保生态效益前提下合理发展产业。 确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失 要厘定林场资源资产，全面摸清森林资源以及固定资 产、流动资产、无形资产等资产总量，建立明晰的国有资 产台账，严格资产管理，严防国有资产流失，不能靠卖资 源来推动改革。要以维护和提高森林资源生态功能作为改 革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林地和林木资源 管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失， 为维护国家生态安全奠定坚实基础。 化解林场债务及负担 林朵林场现有债务 1000 万元，年社会保障支出总额 474.53 万元，每年自行投入林区基础设施建设资金 400 多 万元，现有卫生所 1 个。应当对直接投入生态建设即生态 公益林培育保护的款项，包括造林抚育、森林管护、病虫 害防治及道路修建维护等基础设施建设所发生的银行、金 融机构等真实借贷，类比实施天然林保护工程的相关政策， 先行实行停息挂账，在核实基础上经报批豁免。要落实社 会保障支出的资金来源，不能卖林子买保障。要剥离林场 办社会职能，将林朵林场卫生所无附带条件划归县卫生主 管部门管理，整合升级，提高其服务社会的能力。 坚持以人为本，保障改善民生 林朵林场现有职工 701 人，近年来民生政策落实良好， 职工在经济收入、社会保障、住房改善等方面取得一定进 步，所有职工都有对美好生活的向往。要立足林场实际稳 步推进改革，坚持做到以人