农村土地流转的障碍与政府行为探析.docx

农村土地流转的障碍与政府行为探析 主题词：农村土地流转 障碍 政府行为 家庭联产承包责任制使农村土地的所有权与经营 权分离，极大地解放了农村生产力，但同时也造成了农村 土地产权不明晰和土地细碎化经营的后果，而这正是导致 目前农业生产规模化程度低、农产品生产成本高、科技含 量低、农业比较效益差，农民增收困难的关键因素。 农村土地是不可再生的稀缺资源，对于它的高效开发 利用只有两个途径：引入科技、资金、信息等新的生产要 素，提高单产和农产品品质；或通过土地流转把土地集中 到更有效率的人手中进行规模化集中开发，以降低成本， 提高农业比较效益。对于引入科技、资金、信息、技术等 新要素，政府已经连续多年来将其作为农业工作的重点来 抓，并取得了较为显著的成效。但目前的问题是：一家一 户的小农经济对于农业新要素的有效需求相对不足。由于 土地经营规模小，比较效益差，许多农户放弃经营农田出 外打工或经商，宁愿让土地荒芜也不愿在上面投资更多的 资金和精力。在许多地方，农地的浪费和低效化经营已成 为不争的事实，必须通过土地流转来提高土地的经营效率 并促进农民增收。 一、 农地流转的现实障碍 1、农地产权残缺。一种明晰并富有效率的产权制度应 该是所有权、占有权、使用权、收益权、处分权的统一。 但民法通则、土地管理法以及农业法等法律 法规对农村土地产权的界定是“土地国有或集体所有，农户 经营“。即意味着农户不是土地的所有者，只有使用经营权。 而乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权，有权对土地 进行处分。这种所有权、处分权与占有权、经营权分离的 产权已成为农地流转的体制性障碍，也成为一些乡村组织 借地发财，损害农民利益的政策依据。目前，在非农建设 用地上，一些地方政府和乡村组织借建开发区、开发房地 产，建设小城镇的机会，垄断土地一级市场，获取大量土 地出让资金，而失地农民仅得到为数很少的土地征用补偿 金，利益分配比达到 7：1 甚至更高，严重损害了失地农民 的合法利益。一些地方乡村组织采用行政强制手段，利用“ 反租倒包“方式，低价从农户手中取得土地，高价租让给农 业产业化企业，从中赚取差额利润。同时由于土地家庭承 包制导致的土地细碎化经营状况，一些需要土地的农业产 业化企业需要和分散经营的农户分头谈判，增加了交易成 本。而分散的农户由于缺乏组织难以联合起来维护自身利 益，结果往往是在谈判中处于劣势，地价被过份压低；或 是被乡村组织低租高包，使自身合法权益受到损害。 2、流转农地供给不足。农村社会保障机制的缺位，使 农地的流转风险和机会成本加大。而土地对农民来说，具 有特殊的生存保障功能。从满足农民的衣食住行、婚丧嫁 娶到承担子女教育和养老医疗费用，土地几乎承担了本应 由国家和社会对农民承担的所有保障职能，所以除非找到 能获取更高收益并较为稳定的非农岗位就业，否则农民不 会轻易出让自己最后的保障权利。根据沈阳市的抽查统计， 大约有 64%的农户愿意继续承包土地，而其中有 79.4%的农 户认为土地是生活的基本保障，不愿转让。尽管外出务工 收入在农民人均纯收入中的比例在逐年上升，但出外打工 可以缓解一时经济困境，解决不了长期收入来源问题，随 着非农职业周期性、季节性、结构性的调整，或当处于阶 段性失业时，种地会成为农民的首选谋生之计。所以，有 的地方农民尽管出外打工顾不上经营耕地，宁愿让土地荒 芜，也不愿租赁给别人经营。这在客观上造成了流转农地 要素的供给不足。如榆林市子洲县三川口镇八塌湾村，全 村共 150 多人，现在家人口不足 50 人，外出务工人口高达 67%，由于缺乏青壮年劳动力，全村耕地大面积撂荒，但大 多数农户不愿将其流转给外来户。 3、农地需求相对不足。由于农业生产需要投资量大， 农作物生长周期长，面对的自然风险和市场风险较大，投 资收益率低。同样的土地，投资工业要比农业项目的比较 收益高，所以即便是体制障碍消除了，农民自愿出让土地 了，也未必立即就有许多企业和种养大户前来接包土地从 事农业生产，尤其是地处偏远山区，土壤肥力差的土地， 更是少有人问津。这在一定程度上造成了流转农地需求不 足。如榆林市 XX 县，在风调雨顺的情况下，种植市场看好 的黄豆，一亩最高亩产 80 公斤，扣除籽种、化肥、农药等 费用，亩收入 200 元左右，一个劳动力经营 20 亩，年收入 也只有 4000 元左右。而外出打工每天收入在 20 元左右， 半年就能达到全年收入。过低的收益导致这些地区耕地大 面积撂荒，但是却无人承包开发。 4、非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足。一是 乡镇企业发展减速，吸纳农民就业能力不足。从陕西省的 统计情况看，乡镇企业发展速度明显放慢，1995-XX 年期间， 总共增加了 6.3 万家企业，年均增长速度为 1.1，其中 XX 年为 0.6，XX 年为-2.67。乡镇企业吸纳就业能力不 足。1995-XX 年, 乡镇企业的从业人员年均增长仅为 1.5%。其中，XX 年转移向乡镇企业的农村劳动力为 29.65 万人，与 XX 年同期的 45.8 万人相比下降 35.3%。由于吸纳 就业能力下降，靠乡镇企业增加农民收入的难度进一步加 大。二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限。目前国有 企业大量减员分流，下岗失业职工增多；一些城市采取某 些对农村劳动力流动限制的措施，农民进城务工经商机会 骤减；加上受自身文化素质及技能因素的制约，农民进城 增收的门路越来越窄。目前全省 760 万农村富余劳动力， 初中以下文化程度达 600 万人，占 79%。由于知识和技能储 备不足，农村富余劳动力外出务工大多只能从事一些简单 的肩挑背扛型的体力活，很难适应目前非农职业技能化的 要求。 5、农地要素市场不规范。一是流转行为不规范。一些 乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反 租倒包，集中土地搞开发。有的借流转名义随意改变土地 的农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利 益。二是缺乏土地流转中介组织。由于缺乏土地流转中介 服务机构，农地流转信息得不到沟通，导致有的地方大面 积的撂荒地无人承包开发，有的地方涉农企业和承包商需 要农地却找不到可用资源，流转地资源紧缺与相对过剩并 存，影响了土地资源的合理流动和有效配置。三是缺乏流 转监督机制。对于违规流转农地缺乏相应的惩罚措施，对 于农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准。四是流转程 序不规范。目前农地流转大多以口头约定为主，即便签订 合同也只是简单协议，对双方权利义务及违约责任没有明 确规定，一旦出现纠纷无法追究责任。且大多数流转地没 有登记并进行公证。 二、 农地流转中的政府行为 针对以上问题，农地流转中的政府行为应该把着力点 放在：转变政府职能、规范流转程序、创新流转机制、培 育流转市场、保护农民权益、减少农地依赖、强化服务体 系建设上面，综合应用经济、行政和法制手段，推动农村 土地的合理有序流转，实现土地规模化经营，促进农民收 入快速稳定增长。 1、转变政府职能，准确定位政府角色。在农地流转中， 政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转， 从中获取超额利润的“越位“行为，又要克服对违规流转放 任自流，缺乏服务规范机制的“缺位“行为。要坚决从土地 流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好 土地流转的宏观调控、监督监测和中介服务。一是制定土 地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡， 引导农地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构， 为农地流转提供信息、中介、登记、公证等服务。三是监 督农地流转的程序、流转合同是否规范合法。四是强化耕 地保护，依法查处巧立名目改变农地用途或违背农民意愿 强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补 平衡。五是制定优惠政策，积极扶持吸引农业产业化龙头 企业和种养大户对流转农地进行农业产业规模化经营开发。 2、加强法制建设，规范农地流转程序。一是抓紧研究 制定农地流转方面的法律法规，科学界定农地产权归属、 交易方式与流转程序，保护农民权益，促进农地流转。二 是建立健全农地流转合同制度、交易登记制度、公证制度、 纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解农地流 转纠纷，规范流转程序。三是完善农地价格评估制度和土 地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和承包者利益的前提 下，科学合理地确定土地流转补偿标准和利益分配比例。 四是积极落实土地承包法，坚持土地承包三十年不变 的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺 利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。 3、创新流转机制，优化农地资源配置。要在充分尊重 农民和投资者意愿的基础上，在现有的土地制度框架内， 大胆创新土地流转机制。借鉴 XX“股田制“，鼓励农民以土 地入股，直接参与投资企业的利润分红，变土地资源为土 地资本；借鉴海口“五统一分“制，将农民手中不能流转的 分散土地资源进行互换整合，根据市场需求，因地制宜对 当地种植业结构做出整体规划，“统一规划、统一耕作、统 一技术、统一种苗、统一销售、分户管理“，形成优势产业 区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面，以降低生 产成本，提高农民收益；借鉴山东“田保姆“做法，对因出 外打工缺乏劳力而荒芜的农田实行代耕、转包、转让、出 租等多种灵活有效的方式，收益分配由双方商定，优化人 地资源配置；借鉴大连模式，对于大片农村集体闲置土地 可“上市招标“实现高效流转。总之，要鼓励农民采取多种 行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。 4、建立健全中介服务组织,培育农地要素市场。以县 乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建农 地流转中介服务网络。普查流转地资源，收集发布供求信 息，进行供求登记建档；开展政策咨询，提供合同范本， 调解流转纠纷；邀请土地评估机构进行土地等级评估定价， 进行大面积流转农地的租赁招标；代办土地流转手续，组 织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁。培育农地市 场，引导农地要素合理流动，优化农地资源配置。 5、尊重农民主体地位，保护农民合法权益。农地流转 要以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、 促进农民增收为目标。坚决反对乡村以各种名目违背农民 意愿进行的圈地开发和反租倒包行为。积极鼓励农户之间 进行农地转包、出租、互换、转让、代耕等流转行为，引 导流转农地向农村种养能手集中；对农业产业化企业用地 要尽量采用租赁或入股经营的方式，尽可能为农民提供稳 定的收入来源，最大限度地保护农民利益。对公共建设用 地，要坚持将土地征用补偿金的大部分交给农民，并要为 失地农民办理失业和养老保险。 6、积极引导农民到非农岗位就业，减少农民对土地的 依赖。要促进土地流转就必须减少农民对土地的依赖，降 低土地对农民的重要性，从而就必须降低种植业在农民收 入中的比重，大规模转移农村劳动力到非农岗位就业，实 现农业生产的规模化经营。一要大力发展乡镇企业，积极 引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大 力发展第三产业，加强就业容量较大的基础设施建设，千 方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消 化“。二要加强对农民的职业教育和技术培训，提高他们的 科学文化素质，从而提高劳务价值，为农民“走出去“务工 创造条件。加强对农民出外务工的信息引导和组织管理， 确保农民工有序流动，顺利增收。三要取消对农民工进城 务工的各种不合理收费，取消户口限制、降低农民工子女 上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。四要积极为外 出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术 和经营能力的打工者“走回来“，在本地投资经商搞开发， 带动地域经济发展。 7、强化服务体系建设，促进农地流转。农村公共服务 体系不健全，必然会阻碍农地的集中和流转。因此，必须 抓好农村公共服务体系建设，帮助流转地经营者克服自然 与市场风险，提高投资经营效率。一要做好筹资服务。由 于农业投资项目具有成本高、周期长、风险大、收益低的 特点，银行和投资者对涉农项目望而却步。建议政府通过 减税贴息的办法，激励银行和各种融投资机构简化贷款手 续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确 保租赁经营流转农地所需资金。二要做好信息服务。在电 视、网络、广播、报刊等各种媒体上开