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内部行政行为的可诉性解读 根据行政诉讼法第 12 条第项的规定,行政机关对 行政机关工作人员的奖惩、任免等决定属于不可诉的行为。 这里的“等”属于不穷尽列举,将行政机关的内部人事管 理行为,如工资的升降、福利待遇、住房分配等均排除在 行政诉讼的受案范围之外。行政诉讼法第 12 条第项之 所以这样规定,在当时是有原因的:我国的行政诉讼刚刚 起步,经验不足,行政诉讼解决的行政纠纷重点应放在属 于外部行政法律关系的争议。当时我国有关公务员管理的 一系列制度尚未健全,法院审查有一定难度。内部人事管 理行为对政府机关外部的公民、法人或者其他组织不存在 权利义务关系,属于机关自身建设问题,行政机关工作人 员不服的,可以向该行政机关或者上一级行政机关或者监 察机关、人事机关提出,人民法院不宜对行政机关组织建 设事务,通过审判程序加以干预。 行政诉讼法第 12 条第项的规定,理论来源是曾经 盛行于早期德国、日本的特别权力关系。所谓特别权力关 系,是指国家或者公共团体等行政主体,基于特别之法律 原因,在一定范围内,对行政相对人有概括性的命令强制 之权力,而另一方面行政相对人却负有服从义务。传统的 特别权力关系理论认为,特别权力关系具有四个特征:行 政相对人义务不确定;有特别规则的存在;对违反义务的 行政相对人,有特别的惩戒权;不得提起行政诉讼。 第二次世界大战以后,随着宪政的发展,传统的特别 权利关系理论在德、日等国受到强烈批评,并进行了很大 的修正:缩小特别权力关系的范围。在营造物利用关系上, 如使用博物馆、图书馆、邮政等均被排除在特别权力关系 之外;涉及基本权利限制的,也应该有法律依据。凡是涉 及基本权利的,国家立法机关不应放弃制定法律的任务, 而听任行政机关裁量;涉及基础的特别权力关系,允许提 起行政诉讼。在法国,行政法院隶属于行政机关,行政复 议与行政诉讼程序大体重合,法院审理有关行政机构内部 组织建设的行政案件;而且就连像美国这样由普通法院承 担行政审判任务的国家也将某些内部行政行为纳入行政诉 讼的范围。 党的十一届三中全会以来,我国的社会主义民主制度 不断健全与完善,国务院于 1993 年 8 月 14 日颁布了国 家公务员暂行条例,此后,人事部根据国家公务员暂 行条例先后制定了国家公务员考核暂行规定、国 家公务员录用暂行规定、国家公务员辞退暂行规定、 国家公务员申诉控告暂行规定、国家公务员职务升 降暂行规定等规章,也就是说,有关公务员管理方面的 法律制度现在已经基本建立,结束了无法可依的年代。各 级人民法院经过 20 多年的行政审判实践,已经取得了足够 的审判经验,并且对内部行政行为的审判进行了有益的尝 试,依法行政的理论已经被广泛接受。因此,我们应当紧 跟时代的步伐,将行政机关内部的涉及其工作人员的基本 权利的管理行为纳入修改后的行政诉讼受案范围之内。对 公务员的基本权利的管理行为是指涉及公务员职务关系的 产生、变更、消灭的行为。具体可以分为两类:一类是公 务员的录用、降级降职决定,这类行为分别影响公务员的 职业前途、工资、福利等待遇,因为涉及公务员的基本权 利,所以不应排除在行政诉讼受案范围之外;另一类是公 务员的免职、辞退、开除、强
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