切实规范集体土地征收征用制度.docx

切实规范集体土地征收征用制度 我国现行征地制度是计划经济时代的产物，其基本特征是 政府的垄断性和低价补偿。全国人大十届二次会议坚持 “以人为本”的理念，以维护、保障农民权益为基本宗旨， 对原宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者 征用，?给予补偿”。这一重要修改，既确定了国家为了公 共利益的需要有权征收、征用公民个人财产和农民集体土 地，又确定了国家实施征收征用必须遵循目的正当性、程 序正当性和必须给予被征收人、被征用人补偿的基本原则。 这对于保护农民权益，规范国家权力具有重大意义。 要确立规范的征地制度标准 在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和 农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导 思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本 买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了 体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功 能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功 能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、 就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势 的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、 实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是 否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并 作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保 在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有 效地实现耕地资源的动态平衡。 要科学界定“公共利益” “公共利益”是一个抽象概念，人们可以从自身的立 场出发给予定位，作出解释。土地是稀缺资源，不可再生 资源，是一切社会经济活动的载体。有鉴于此，可以引入 帕累托最适度原理来解释、界定公共利益。帕累托是意大 利经济学家，他在序数效用论的基础上考察集合体效用最 大问题，并提出了资源分配的效率问题，即经济资源的有 效使用问题。笔者认为，作为稀缺经济资源的农民集体土 地在以“公共利益”需要为理由被征收、征用时，其目的 即所谓的“公共利益”，必须满足以下三个条件：1、土地 使用方向具有鲜明的社会性特点，不以赢利为目的，一般 以社会公共产品为最终表现形式；2、项目受益人是社会绝 大多数人，具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点； 3、土地征收、征用后较征收、征用前更具社会效益。此外， 国家基于扶助弱者和特殊人群的立场，允许其中部分人可 以“公共利益”的名义征收、征用农民集体土地。 由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对 “公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公 共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共 利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出 现这类现象，参照国际上有关国家征地法的规定，有 必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：1、 国防、军事需要；2、国家和地方政府需要修建的铁路、公 路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建 设事业；3、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营 利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共 利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定 难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。 对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的 公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等， 政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由 社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对 公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制 度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共 利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。 要规范政府的征地行为 在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始 终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的 主体。虽然，新修改的宪法对有关土地征用的条款作 了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过 程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解 释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如 何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要 是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益 的关键。为此，拟采取如下措施： 1、严格控制政府的征地权力。首先，应厘清征收、征 用的界限。所谓征收就是财产所有权的变更，集体土地变 更为国有。所谓征用就是财产使用权一时的变更，集体土 地一时为国家所用，使用到期后归还集体农民，其所有权 始终未变。其次，对集体土地不论是征收还是征用，必须 符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围。最近，国 土资源部作出了土地管理部门实行垂直管理的决定，可以 说这是限制地方政府征地权力的一项重要措施。 2、强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需 要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所 有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用 的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得 绝大多数农民的认同。 3、弱化乃至剥离政府与征地行