刍议政务公开的法制化建设.docx

刍议政务公开的法制化建设 行政权力的合法运行要依赖有效的群众监督。让人民 群众监督权利运行，就是要让人民群众了解权利运行。让 人民群众了解权利运行的最好办法就是实行政务公开制度。 我国早在上个世纪八十年代后期，一些地方和部门就开展 了“两公开一监督工作”，即公开办事程序、公开办事结 果、加强群众监督。目前政务公开在我国各级政府机关逐 步得到落实并取得良好的效果。然而，目前我国的政务公 开从整体上还处在起步阶段，无论是对这项工作的认识的 提高还是在推行的深度、广度、规范等方面都亟待进一步 加强或改进。推行政务公开，其法制化建设是根本，其法 制化建设也是“健全社会主义法制、依法治国、建设社会 主义法治国家”的重要内容。加强政务公开的法制化建设 是当务之急。 目前，我们还没有一部统一的立法来规范政务公开， 这使得政务公开的推行缺少法律法规依据。从国际上看， 政府公开的法制化是一个根本性的问题，这个问题若不能 尽早解决，将会成为影响我国政务公开向深层次发展的主 要阻滞因素。 在政务公开的推进过程中，全国大部分地方根据自己 的特点和需要制定了一些地方性法规，对于政务公开的内 容、形式和方法等作出了适应于本地方的具体规定。中央 政府的许多部、委如劳动、银行、证券、科技、统计、外 贸、土地等部门，也都制定了适应于本行业的政务公开的 有关规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、 公开分配、公开配额、公开办事制度与结果等政府公开制 度。各地方、各部门的这些制度和规定为政务公开制度的 推行提供了制度保障。但是，由于政务公开处于起步阶段， 各地方、各部门所制定的这些规章制度呈现出极不统一的 状态，还停留在一种地方性规定或部门性规定的层次上。 从制度化的角度看，处于初始阶段的我国政务公开的基本 特点是： 1、政务公开缺少一部统一的立法有关政务公开的法律 法规只能散见于一些其它的相关的法律法规中，如档案 法、保密法等； 2、制定政务公开的地方性规定的主体极不统一，各级 地方政府、各不同层级的部门等都可以作出与自身事务有 关的政务公开的有关规定； 3、党政不分，从中央到地方，有关政务公开的规定往 往是以党政合一的名义发布的。这些特点也正充分显示了 我国政务公开的初级阶段这样一种水平。 上述情况说明，时至今日，对于实行政务公开的各地 方、各部门来说，政务公开还没有真正纳入法制化轨道， 政务公开还只是“软任务”，还处于政府“凭自己的良心 去做”的状态，公开不公开无所谓，公开不公开完全视政 府喜好来决定。没有一部统一的规范有关政务公开的法律， 就无法将政务公开纳入法制化的轨道，各地方、各部门在 公开什么、如何公开、何时公开等问题上，都取决于自己 的决定，普通民众在政务公开问题上始终处于一种被动的 地位，不能宪法和法律赋予自己的权利。法制化的缺失， 使得我们的政务公开存在着较大的随意性和不确定性。从 发展的观点来看，这种非制度化的政务公开将因缺乏法制 的有力保障而处于一种不稳定的状态，政务公开的政策连 续性也不能得到保障，这种状态下的政务公开是难以体现 政治民主的。 如何通过法制手段实现政务公开的制度化呢？在这个 问题上，国外一些发达国家的很多有价值的做法是值得我 们借鉴的。在西方，政府公开制度最早起源于瑞典，早在 1766 年瑞典就公布了“出版自由法”，对政府公开制度作 了有关规定，允许公民享有获得并出版任何政府文件的权 利。今天，世界上已经制定或即将制定政府公开制度的国 家和地区有美国、法国、挪威、英国、丹麦、芬兰、荷兰、 加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、南非、欧盟、意大利、 俄罗斯、香港、希腊、葡萄牙、爱尔兰等，其中最具有代 表性的当属美国的政府公开制度。 美国政府公开制度一向比较重视政府事务信息公开， 以保障民众与企业合法地利用联邦政府的信息。美国的版 权法规定，美国政府的任何文件都属于公有领域，任何人 都可以复制有关联邦政府的文件。美国的信息自由法明确 规定，公众有权向联邦政府索取任何材料，政府机关有义 务对公民的请求作出决定。如果政府机关拒绝民众的有关 请求，必须给予充分的理由加以说明。信息自由法还规定 了信息公开与不公开的标准。另外，美国的隐私法也有涉 及政府公开的规定，任何个人都可以查看联邦政府所保存 的有关他们本人的材料，联邦政府保存的个人信息必须准 确、全面、及时、合理相关，材料的主人可以对信息材料 的准确性提出质疑。 美国的信息自由法适用于联邦政府行政部门所拥有的 文件。这些行政部门包括内部各部、军事部门、政府公司、 政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其它公 营部门。信息自由法要求政府部门公布以下信息：1、机关 组织与办公地点；2、机关职能与运作方法；3、程序规则 与格式；4、实体规则与一般政策说明。信息自由法同时要 求政府机关允许公众查阅与复制以下信息材料：1、案件行 政裁决的最后意见；未公布的有关政策的说明与解释；3、 影响公众的工作人员手册；4、可能会成为申请对象的已公 布的材料目录。 美国政府公开制度还规定，政府机关在收到公众申请 书之后的 10 日内作出是否提供信息的决定。如果能够满足 申请人的要求，应迅速公开申请文件材料：如果部分或全 部拒绝申请人的要求，应告知申请人被拒绝的理由，并告 知申请人可以提出复议或诉讼。 美国的政府公开制度具有代表性，对其它国家的政府 公开制度产生了较大的影响。日本政府在借鉴美国政府公 开制度的基础上，经过多年的讨论和酝酿，于 1999 年颁布 并实施关于行政机关保有的情报公开的法律。对于我 国正在推行的政务公开制度也具有一定的借鉴意义。 日本情报公开法的目的在于保护国民的知情权，其适 用机关是国家行政机关，包括：1、根据法律规定内阁设置 的机关以及内阁以下设置的机关，如内阁官房、内阁法制 局、安全保障会议、人事院等；2、根据国家行政组织法有 关规定设立的府、省、委员会及厅等；3、根据行政组织法 有关规定设立的设施机关及特殊机关以及其分支机构；4、 会议检查院。以上政府机关所形成的有关文书、图画、电 磁记录等都应包括在公开的范围内，任何人都可以向行政 机关及其长官提出情报开示的要求，对申请人不作主体资 格、主观动机目的的限制。 与美国、日本等国家的有关政府公开的法律制度规定 相比，我国的政务公开制度在这方面还存在着巨大的差距。 没有法律的保障，政务公开是难以持续、有序地发展下去 的。从依法治国和依法行政的角度看，处于初始阶段的我 国政务公开必须尽快拥有自己的有关法律规定，有关人士 应当为我国政务公开的法制化而付出应有的努力。我国在 政务公开的立法问题上应当遵循统一性的标准。所谓统一 性标准，是与分散性标准相对而言的。统一性标准的优点 是有利于法制统一和民众掌握相关规定，其缺陷是不能照 顾每个具体部门领域或地方机关的不同特点。分散性标准 的优点是可以较为充分地体现不同地方或部门的具体特点， 具有较强的针对性，容易解决具体问题，其缺陷是各地方 或部门之间在职能、工作性质等问题上存在较大的差异， 不利于法制的统一和民众知情权的保护。因此，笔者主张 我国政务公开的立法应该是以遵循统一性标准，制定一部 全国性的统一的政务公开的法律，在此基础上，各地方、 各部门在不违背全国性政务公开法律的前提下，可以根据 分散性标准，制定适用于本地方和本部门的性质与特点的 地方性或部门性法规。在这个问题上，美国、日本的关于 政府公开制度的法律制度可以为我们提供有益的借鉴。我 国政务公开的法律制度所涉及的重要问题应大体包括以下 几个方面。 1、政务公开的主体：应该包括各级政府机关及其组成 部门。中央行政机关国务院的各组成部门、直属 机构、办事机构、直属事业单位，以及各部委所管理的国 家局。各级地方政府机关可以参照中央政府的有关规定， 来规定本大本地方的政务公开主体。 2、政务公开的范围：这是政务公开一个最基本、最重 要的问题。政务公开的范围应该包括除国家保密规定之外 的所有信息材料和文件。在这一问题上，美国政府公开制 度的有关规定可以给我们很多启发。与美国政府公开制度 所规定的公开范围相比，我们在这方面的做法还显得十分 滞后。如美国信息公开法规定政府机关必须明确以下内容： 机关组织与办公地点、机关职能与运作方法、程序规则与 格式等。相比之下，我们政务公开在这些方面有待改进的 地方还很多。例如我们绝大多数地方、部门在公开内容范 围上，还没有对自身组织与办公地点、自身的职能与运作 方法等基本问题加以说明，即使有一些包括这些内容的材 料也不是以向公众公开为目的，而是以自己需要为目的， 这些材料往往标识有“内部资料”、“注意保密”、“请 勿外传”的字样，不注意向公众开放。民众在遇事需要政 府处理时，根本不知道政府机关在什幺地方办公。这些问 题使得我们的政务公开流于形式、穷于应付，在很大程度 上影响着政务公开的水平。其次，在政务公开与保密的关 系上，我们的处理方法也有很多有待改进的地方。我们在 保密规定问题上一直缺乏统一的认识和科学的规定，这样， 在具体实施政务公开的过程中，政府机关往往保密为理由 拒绝向公众提供信息和文件，在这种情况下政务公开就会 成为空洞的口号。再次，在确定政务公开的范围上，如何 处理政府信息与档案的关系，也会直接影响政务公开的水 平。我们目前的档案法的一些规定实际上限制了政务 公开的范围。处理这个问题并非易事，它需要与档案法的 修改保持一致。 3、政务公开的形式问题。政务公开包括政府主动公开 和民众申请政府信息公开两种形式。美国的政府公开主要 由政府机关在联邦登记簿上主动公开，其它一些信息 则由申请人作出申请以后公开，两种形式的政府公开结合 得较好。在我国，政府公开的形式主要是政府主动公开， 但它还是一种办事制度的公开，如在政府机关办公地点张 贴办事制度与程序、设立办事公示栏、发放便民卡、召开 宣传会议、政府上网等。这些形式的政务公开对于民众了 解政府工作、监督政府工作、维护自己的合法权益起到了 很大的作用。但这些形式不以法律固定下来，就难以具备 稳定性和持久性，会影响民众对政府信息的了解，影响政 务公开的水平。从法制化的角度考虑，我们在政务公开的 立法中，应当对政务公开的一些基本形式加以规定，如政 府公报制度，如美国联邦登记簿之类的形式等等。尽 管民众申请政府信息的形式在我们的政务公开中还很少出 现，但随着社会的进步和发展，这一形式的政务公开在将 来会更多地出现。因此，在我们政务公开的立法中，赋予 民众一定的申请政府信息的权利，使之在一定的条件下通 过这一形式获得所需要的材料和信息，可以弥补信息公开 渠道的不足。 以上从政务公开的法制化建设方面探讨了目前我国政 务公开如何进一步深化和发展的问题。政务公开是世界政 治潮流所趋，也是我国发展民主政治的重要举措。因此， 如何作好政务公开工作，对于我国的民主政治建设，进而 对于我国的政治发展具有十分重要的意义。我们要敢于面 对法制化方面的问题，并寻求解决这些问题的有效途径， 这是我们深化和发展政务公开所面临的艰巨任务。解决这 个问题并非一朝一日之功，需要我们长时期的坚持不懈的 努力。尤其是在政务公开的法制化问题和基本理念的转变 问题上，我们更是任重道远。在政务公开的法制化问题上， 虽然我国已经提出了依法治国的基本方略，虽然我们的法 制建设已经取得了长足的进步，但是在政务公开这个问题 上，有关制度安排与制度创新的任务还很艰巨。我们还没 有一部完备的立法，我们的政务公开所能依据的法律法规 还较为零乱，甚至存在着某些冲突。我们应该借鉴国外的 一些有益的制度或做法，抓紧制定有关政务公开的法律法 规，尽快实现我国政务公开的法制化。在基本理念的转变 问题上，我们所面临的困难还很大，有时思想观念的转变 比起具体的制度安排与制度创新来要曲折得多，要想实现 政务公开从政府权力型到民众权利型的转变，我们还要付 出很大的努力。要让民众真正明白政府组成