第6章 城市规划管理

城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学 （第二版） 杨宏山 编著 第 6章 城市规划管理 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 重点问题 近代城市规划的催生背景 城市规划 过程中的多元利益分析 近代 和现代 城市规划理论 城市规划 的编制原则和实施制度 中国 城市规划的挑战与变革 城市规划 师的职业道德建设 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 第 6章 城市规划管理 6.1 城市规划的含义与作用 6.2 城市规划的理论发展 6.3 城市规划的编制和实施 6.4 城市规划管理变革 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.1 城市规划的含义与作用 6.1.1 城市规划的含义 1、城市规划的概念 城市规划，是为了合理利用城市土地和协调城市空间布局而对城市的 性质、规模、发展方向以及各项建设进行的合理选择和综合部署。 城市规划是一项复杂的系统工程，它广泛涉及经济、政治、生活、环 境、教育、文化、科学、建筑等多领域，具有综合性特点 。 早期的城市规划内含于建筑学之中，它主要是针对城市物质形态进行 的建设规划。 现代城市规划日益成为改进城市管理和实现城市功能分区的重要手 段。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 2、城市规划的发展 城市卫生防疫运动 环境保护运动 城市美化运动 工业革命兴起，城市快速发展，生活和工作 条件糟糕，垃圾和污水导致疾病蔓延 废水、废气、废渣污染城市环境 中心城区拥挤不堪 近现代城市 规划理论的 诞生和发展 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 3、城市规划立法 1 1909年，英 国制定了世 界上第一部 城市规划法 2 1933年，国 际现代建筑 协会在雅典 制订了第一 个世界性的 城市规划大 纲，即 雅 典宪章 3 二战结束后 ，城市规划 侧重城市生 态、经济和 社会的平衡 发展，并合 理安排城市 用地和建筑 分布 4 1989年，我 国制定并颁 布了 城市 规划法 ， 它标志着城 市规划管理 被纳入了法 制化道路 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.1.2 城市规划的特征 权威性 综合型 区域性阶段性 前瞻性 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.1.3 城市规划的作用 有利于合理利用土地资源 有利于 促进城市合理布局 有利于 提高城市综合效益 有利于 维护城市生态平衡 有利于 保障城市交通畅通 有利于 塑造城市特色形象 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.2 城市规划的理论发展 6.2.1 城市规划的理论演进 1、古代城市规划理论 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 古希腊和古罗马是古代 西方城市发展的黄金时 期，它们给后世留下了 雅典卫城、古罗马城等 精美绝伦的建筑文化遗 产。 古希腊建筑师希波丹姆 ：把城市分为圣地、公 共活动中心和住宅区。 古罗马建筑师维特鲁威 所著的 建筑十书 ， 是最早的城市规划著 作。 古希腊和古罗马 在神权至上的 思想控制下， 神权和等级成 为城市规划的 主要理念，教 堂和市政厅成 为城市的中 心 。 中世纪欧洲 冲破了神权的精 神枷锁，将人文 主义理念引入城 市规划之中。 人文主义理念运 用到城市规划的 杰出代表：威尼 斯的圣马可广场 文艺复兴时期 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 2、近代城市规划理论 城市规划提出了建造大片 公园绿地的理念。 1859年，美国建筑师欧 姆斯特在纽约市曼哈顿地 区规划设计了中央公园。 此后，城市规划还兴起了 用绿化带分隔市区，完善 城市空间布局的观念。 19世纪 60年代 西班牙工程师索里亚 马塔提 出沿铁路干线建设 “ 带形城市 ” 理论，它为沿交通线发展城 市提供了理论依据 。带形城市 理论对以后的西欧城市规划产 生了较大的影响。 1882年 英国记者霍华德在吸取文艺复 兴时期 “ 理想城市 ” 理念的积 极因素的基础上，提出了把城 市和乡村结合起来的 “ 田园城 市 ” 规划理念。 19世纪末 20世纪初 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 3、现代城市规划理论 1910年，法国建筑师托利 戛纳尔在进行城市规划时，第一次系统 地进行城市功能分区，他把工业区、港口、铁路、居住区严格区 分开来。 1915年，英国学者格迪斯在其出版的 进化中的城市 中，第一 次从区域经济出发考察城市规划，并提出城市规划应该遵循 “调查 分析 制定规划方案 ”的基本程序。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 1922年，法国人著名建筑师柯布西埃在 明日的城市 中提出依 靠现代经济和技术力量，通过建造摩天大楼和发展高层建筑，来 减少建筑密度和增加人口密度 。 同年，英国伦敦规划委员会总顾问昂温为疏散伦敦市区人口、创 造田园式理想城市提出了建设城市新城（卫星城）理论。 1929年，美国规划师佩里提出 “邻里单位 ”理论，主张汽车不要穿越 居住区，这一理论成为城市建设中规划居住小区的指导思想。 1933年，德国地理学家克里斯泰勒提出 “中心地 ”理论，率先论证了 城市体系对城市规划的影响。同年，国际现代建筑协会制定了第 一个世界性城市规划大纲 雅典宪章 ，是世界城市规划理论演 进中的重要里程碑。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 20世纪 30年代以来，城市规划提出建设步行商业街和步行商业区 ，至今仍被许多城市的核心商业区所采纳。此外，城市公园理念 得到普及性传播。 1942年，芬兰建筑师沙里宁在 城市：它的生长、衰退和未来 一书中，提出城市 “有机疏散论 ”，主张在城市中心过分拥挤或衰败 地区，把大工业疏散到城市周边和郊区去，使城市中心区和郊区 得到有机协调发展。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 4、当代城市规划理论 法国经济学家 帕鲁提出城市 “ 增长极核 ” 理论，揭示了 大城市的经济 集聚作用。 城市规划理念日 益重视保护历史 纪念物和历史文 化遗产。 1964年 ， ICOM通过 保护文物建筑及 历史地段的国际 宪章 （即 威 尼斯宪章 ）。 国际现代建筑协 会在秘鲁首都利 马召开会议， 通 过 马丘比丘宪 章。它对雅 典宪章发布以 来的城市规划实 践进行了客观评 价，旨在回答城 市规划所面临的 新情况和新问题 国际现代建筑协 会在波兰首都华 沙召开会议 ，通 过 华沙宣言 。宣言重申了 马丘比丘宪章 的主要观点，并 对日益严重的环 境问题给予特别 重视。此后，城 市规划理论中的 环境论引人注目 。 1955年 20世纪 60 年代以来 1978年 1981年 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.2.2 中国城市规划的发展历程 中国古代 可追溯到 周礼 冬官考工记 从实践上看，中国古代城市规划经历了从里坊制到街巷制的转变 中国近代 19世纪中期以后，我国呈半殖民地状态下的城市规划和建设，城 市规划总体上十分落后。有组织的城市规划始于 20世纪 30年代 新中国 成立后 城市规划得到重视和发展 “ 一五 ” 时期的城市规划 国内外形势下，正在成长的城市规划受到严重损害 改革开放 以来 我国现代化建设全面展开 1989年 城市规划法 与 2007年 城乡规划法 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.3 城市规划的编制和实施 6.3.1 城市规划的编制原则 随着城市化和工业化的加速发展，城市环境污染有可能出现恶化趋势。 因此，城市规划要注意保护和改善生态环境，阻止污染和其他公害，实 现人与自然的和谐发展。 1.协调原则 2.效益原则 3.节约原则 4.人文原则 5.生态原则 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.3.2 城市规划的分类 1、城市总体规划 是指导城市建设的纲领性文件，是城市详细规划的基础，是城市 政府进行规划管理的法律依据。城市总体规划期限一般为二十 年 。 2、城市详细规划 是在城市总体规划的基础上，详细规定建设用地的各项控制指标 ，直接对局部地区的建设作出安排的具体规划。确定建设用地的 性质，是规定详细规划的核心内容。 分为 控制性 详细规划和 建设性 详细规划 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.3.3 城市规划的制定和修改 1、城市规划的管理机构 各级城市的总体规划实行分级 审批制。 直辖市；省、自治区政府所在 地的城市、人口在 100万以上的 城市以及国务院确定的城市； 其他城市；县政府组织编制县 政府所在地镇；其他镇； 城市、县政府城乡规划主管 部门和镇政府，可以组织编 制重要地块的修建性详细规 划。经本级政府批准后，报 本级人民代表大会常委会和 上一级政府备案。 2.详细规划 的管理机构 1.总体规划 的管理机构 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 2、城市规划的编制程序 勘察 、搜集和分析城市基础资料。 编制 城市总体规划纲要。 起草 城市总体规划。 公告 城市总体规划草案，征求专家学者和公众的意见。 城市 政府全体会议讨论，通过城市总体规划草案。 市 人大审议和通过城市总体规划。 上 一级政府审查、批准城市总体规划。 城市详细规划的编制程序相对简单。它在组织编制完成后，由本 级政府批准，报本级人大常委会和上一级政府备案即可。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 3、城市规划的修改程序 经依法批准的城市规划，是城市建设和规划管理的依据，未经法定程 序不得修改。根据经济和社会发展的需要，经评估确需修改规划的， 城市政府按照法定的权限和程序，可对城市总体规划、详细规划进行 修改。修改城市总体规划前，组织编制机关应当对原规划实施情况进 行总结，并向原审批机关报告。修改后的城市总体规划，应当按照总 体规划的审批程序报批。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 修改控制性详细规划的，组织编制机关要对修改的必要性进行论 证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专 题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控 制性详细规划，要按照规定的审批程序报批。修改后的城市规划 经批准后，应当及时向社会公布。 经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不 得随意修改。确需修改的，城市规划主管部门应当采取听证会等 形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权益造 成损失的，应当依法给予补偿。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.3.4 城市规划的实施 我国实施城市规划的基本制度安排主要 有： 依法 实施城市规划管理 分 步实施、统筹兼顾 旧城 改造与新区开发相结合 土地 用途管理 制度 建设用地规划许可证制度 建设工程规划许可证 制度 监督 检查和责任追究制度 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.4 城市规划的挑战与改革 6.4.1 中国城市规划面临的挑战 城市发展存在过度蔓延的问题 城市建筑缺乏个性特色 旧城改造中断历史文脉 城市交通拥堵问题严重 城市房地产存在泡沫问题 城市环境面临生态问题 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.4.2 城市规划中的多元利益博弈 城市政府的利益诉求 ： 分税制带来的财政压力导致城市政府从 土地批租和城市开发寻找新的收入来源 政府官员的利益诉求 ： 公共利益和个人利益的博弈，往往通过 寻租设租、以权谋私等行为牺牲公共利益。 城市规划师的利益诉求 ： 关注自身工作和收入状况、注重权威 ，社会责任感和依附强权的双重矛盾 开发商的利益诉求 ： 认为城市规划须经过一定的政治过程和经 济较量 普通市民的利益诉求 ： 期望借助于城市规划提升自身福利水平 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.4.3 中国城市规划的理念变革 维护多元利益平衡 促进 城市可持续发展 推行 “四条线 ”管制方法： 绿线管制 绿地系统管制 紫线管制 历史保护区管制 蓝线管制 城市水系管制 黄线管制 交通规划管 注重 理性预期收益管理 扩大 公众参与渠道 推行 城市规划委员会制度 7.加强对规划机构的监督 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 6.4.4 城市规划师的职业道德建设 一些人认为，规划师这个行业的职业道德有问题，他们更多 地是为有权有势的社会阶层服务，在土地批租、拆迁民房等 城市建设的大事情上，规划师和开发商站在一起，而忽视普 通百姓的 “ 利益 ” ，规划局的服务质量不佳，甚至有规划师 以权谋私、以权谋利。 对于社会的批评和指责，规划师们则感到冤枉，他们认为公 众反映的很多问题实际上是上面决策的结果，规划师没有决 策权只有执行权，他们仅仅是 “ 市长手里的一支笔 ” ，所以 这些问题和规划师的职责道德关系不大。 1、城市规划行业面临的批评 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 普通社会人的身份 知识分子身份 规划专家 身份 2、城市规划师的三重身份 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 、 体现社会公正、公平 尊重和保障公民参与 尊重多元利益诉求 接受批评和改正错误 保护自然资源和历史文化遗产 3、城市规划师的职业价值观 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 发挥规划师行业组织的作用。 强化城市规划行业管制工作。 依靠规划师的自身修养。 与社会共同进步。 4、提升规划师职业道德的手段 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材 关键术语 城