2011.11.3县乡村一体化管理指导意见

昆明市卫生局关于开展县乡村医疗卫生 服务管理一体化改革工作的指导意见 为加快我市县域医疗卫生事业快速发展，推进县、乡、 村级医疗卫生机构综合改革，解决县域内群众看病就医问题， 根据中共中央 国务院关于深化医药卫 生体制改革的意见、 国务院关于印发 2011 年公立医院改革试点工作安排的通 知和全省县乡村医疗机构一体化管理现场推进会精神，决 定在我市开展县乡村医疗卫生服务管理一体化改革工作，现 就有关工作提出如下意见。 一、指导思想和基本原则 （一）指导思想 坚持政府主导和公立医院公益性质，按照“保基本、强基 层、建机制” 的要求，以建立 县域经济社会 发展相适应的医疗 卫生服务体系为目标，科学规划、合理使用现有医疗卫生资 源，明确市级医院、县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中 心、村卫生室、社区卫生服务站功能定位，改革现行医疗卫 生机构运行体制，加强行业指导监管机制，建立技术设备共 建共享、人员流动灵活顺畅、区域发展联动均衡的新机制,提 升县域基层医疗卫生机构的服务能力，切实解决广大人民群 众“ 看病 难 、看病贵 ”问题。 2 （二）基本原则 坚持政府主导与发挥市场机制相结合，发挥好市级综合 医院、专科医院、大中型民营医院在技术、管理上的优势，按 照“ 资 源共享、 权责 清晰” 的原则，通过 整合资源、深化管理和 运行机制改革，提高县域内基层医疗卫生机构的服务能力， 满足农村基层人民群众医疗服务需求，推动区域公共卫生和 基本医疗协调发展。 二、发挥好各级医疗机构职能 （一）市级医院 市级医院在县乡村医疗卫生服务管理一体化改革中，承 担县级医疗机构业务和管理的帮扶指导职能。实施分类指导。 市级大型综合医院、专科医院根据自身服务能力和专科特色， 通过管理输出、技术输入、专家输出，开展分类指导，帮助提 高县域内县及县以下各级各类医疗卫生机构的服务能力和 水平。 昆明市延安医院、昆明市第一人民医院、昆明市中医医 院负责联系指导市域范围内县级人民医院、中医医院和其他 二级及二级以下综合医院、中医医院；昆明市第三人民医院， 负责联系指导全市设有传染病科的各级各类医疗机构业务 建设，有针对性的开展传染病专题培训，并主动接收有关人 员的进修培训工作；昆明市第二人民医院，负责联系指导全 3 市设有老年病科各级各类医疗机构业务建设，有针对性的开 展老年病专题培训，组织做好有关老年病康复的进修培训工 作；昆明市妇幼保健院负责联系指导全市各级各类妇幼保健 机构、妇产医院的业务建设，并组织做好人员进修培训的接 收工作；云南省精神病院负责联系指导全市各级各类医疗机 构精神病科建设及人员培训工作；昆明市儿童医院负责联系 指导全市各级各类医疗机构儿科建设及人员培训工作。 （二）民营医院 民营医院是医疗服务体系的重要组成部分，主要以医疗 服务市场需求为导向，提供专业性、多样化、差异化的医疗 服务。鼓励社会资本在农村地区开办医疗机构。市域范围内 具备一定服务能力的民营综合医院、专科医院，在自愿的前 提下，通过双向选择，可以与县级公立医院、乡镇卫生院、村 卫生室、社区卫生服务站广泛开展医疗服务、医院管理、医 疗技术等方面的协作。 （三）县级医院 县级公立医院是县域内的医疗卫生中心和农村三级医 疗服务网的“ 龙头” ，是 统筹城乡医疗卫 生发展的纽带，主要 承担县域居民基本医疗服务、常见病、多发病的诊疗、危急 重症病人救治、重大疑难疾病的初诊、处置和转诊、适宜医 疗技术的推广应用、自然灾害、突发公共卫生事件应急处置 以及乡镇卫生院及基层卫生人员教学培训和技术指导等工 4 作。以县级医院为中心完善农村急救服务体系，建立城乡对 口帮扶、危重病例远程会诊等多种形式的合作，促进城市优 质医疗资源向农村转移，支持和带动基层医疗卫生机构的发 展，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现分级医疗和双向转 诊。 发挥县级医院城乡纽带作用和县域龙头作用，推动城乡 医院人才、技术、管理纵向流动的制度化、稳定化，加强县乡 村区域医疗服务网络建设和协调，促进纵向管理的机制创新， 使县级医院与城市大医院对接，向基层医疗卫生机构辐射， 提高医疗服务体系的整体效率。 （三）乡镇卫生院与村卫生室 乡镇卫生院受县级卫生行政部门的委托，负责履行本辖 区内卫生管理职责，医疗业务接受县级医院的指导，在辖区 内向农村居民提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等 综合服务。承担对村卫生室的管理和指导职能；村卫生室承 担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治等工作。 三、县乡村医疗卫生服务一体化改革工作内容 （一）调整县级医院功能定位、改革运行模式，转变服务 方式，提升服务能力，是县乡村医疗服务一体化改革的最核 心内容。 1.以县域为单位，做好区域医疗机构设置规划，统筹县 级医院建设，调整县级医院的规模、编制和功能定位，使县 5 级医院设置更加合理。 2.提高县级医院服务能力，加强县级医院人才、技术、管 理、信息化建设，使农村常见病、多发病、危急重病的诊治在 县域能够得到基本解决，减轻群众转诊负担。 3.以改革补偿机制为切入点推进县级医院综合改革。完 善政府投入政策，实行总量控制、结构调整。通过改革支付 方式、调整医疗服务价格等多种形式改革现行补偿机制，提 高县级医院运行效率。对县级公立医院承担的公共卫生任务 给予专项补助，按服务成本保障政府指定的紧急救治、救灾、 援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费。 4.完善县级医院基础设施建设。全面完成县级医院标准 化建设，持续改善县级医院就医条件和医疗能力，确保每个 县在 2012 年基本建成 1 所二级甲等公立医院。 5.加强县级医院卫生人才队伍建设。进一步加大政策优 惠力度，采取有效措施，鼓励和引导学科带头人，高、中级技 术人才，高等医学院校毕业生到县级医院就业，优化基层医 务人员队伍。加强县级医院业务骨干培训，完善以住院医师 规范化培训为重点的培训制度，制定人才培养计划，选拔骨 干力量到城市三级医院学习进修，不断提升医务人员专业素 质和临床诊疗能力。 6.加强县级医院学科建设，使常见病、多发病、危急重症 能够在县级医院得到及时有效救治，降低向上级医院的转诊 6 率。要根据当地的疾病谱和转诊情况，组织开展重点学科建 设工作。 7.加强县级医院医疗技术管理。根据本地疾病结构变化、 医学技术进步和经济发展，引进和开展新技术项目。控制和 规范超越县级医院功能定位或疗效不明确、费用高昂的医疗 技术的引进和应用。筛选包括中医药技术在内的一批适应医 疗技术在县级医院推广应用。 8.加强县级医院医疗质量和财务管理，重点管理病历书 写、手术安全、医院感染、急诊急救等工作；严格执行医院财 务会计管理制度，加强医院成本核算与控制。 9.改善县级医院服务。以病人为中心，不断改进群众就 医服务和流程。实施县乡村三级网络之间双向转诊服务，加 强便民简易门诊，方便群众看病就医。优化医院门急诊环境 和流程，开展预约诊疗服务。完善患者投诉机制，实行院务 公开制度。 10.加强县级医院信息化建设。加快以医院管理和电子病 历为重点的县级公立医院信息管理系统，充分利用现有资源 逐步建立医院之间、上级医院和基层医疗卫生服务机构之间、 医院和公共卫生机构及医保经办机构之间的互联互通机制， 构建便捷、高效的医院信息平台。利用信息化手段，加强对 县级医院医疗质量控制、药物合理使用、医疗费用控制等方 面的监管，促进县级医院加强管理，改进服务，提高水平。逐 7 步开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等服务项目，实现 城市优质资源与县级医院的互补和相互支持，充分发挥优质 医疗资源的辐射作用。探索建立以居民健康档案为基础的县 域医疗卫生服务信息网络，有条件的县区可试行患者诊疗信 息“ 一卡通” 和县、乡远 程会诊，逐步实现县 域居民健康档案 信息资料的有效利用。 11.提高县域中医药服务能力，充分发挥中医药特色优势。 加强县级医院中医科或县中医院的能力建设，充分利用当地 中医药资源，发挥中医简便验廉的特点，提高辨证论治水平， 为群众防病治病，加强县中医院对乡镇卫生院和村卫生室中 医药服务能力建设的支持和指导，促进中医药进基层、进农 村。 12.深化县级医院人事制度改革。健全以人员聘用制度和 岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。坚持按需设岗、 竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，打破行政职务、专业技术职 务终身制,实行由身份管理向岗位管理的转变。 13.加强对县级医院运行监管。健全县级医院财务审计和 医院院长经济责任审计制度；建立县级医院综合评价考核指 标体系，每年对医院运行情况进行科学的量化考核。 （二）提高县级医院对区域医疗服务的管理能力。 14.加强县级医院对乡镇卫生院的支持指导，建立起县级 公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，实行分级医疗、 8 双向转诊，着力提高基层医疗卫生机构的服务能力和水平。 15.鼓励城市农村不同规模的公立医院之间积极探索以 资本、技术、管理为纽带，组建医院管理集团、上级医院整体 托管、城市医院团队帮扶、城乡对口支援等多种模式，促进 医疗资源合理配置。逐步实现急、慢性病分治，常见病和疑 难危重病分治，为农村患者提供优质、可及的医疗服务，提 高医疗资源的利用效率，缓解群众“看病 难” 问题。探索建立 县级医院向乡镇卫生院轮换派驻医生制度。 16.依托县级医院，可以探索成立县域医疗服务管理中心， 对辖区内乡镇卫生院医疗服务工作实施业务、财务、药品采 购、人力资源、信息五个规范化管理。 业务管理规范化。通过组建职能团队和业务指导监督组 织，加强对基层医疗卫生服务机构基本医疗服务工作的指导 督查。强化基层医疗卫生机构医疗服务质量和安全监管；统 筹安排体检人员，深入乡镇开展农民健康体检工作；借助卫 生信息化平台，实现县级医院和乡镇卫生院之间的双向转诊， 逐步建立起区域会诊平台，帮助乡镇卫生院医生提高诊疗技 术水平；在县城所在地，通过整合资源，提高县人民医院临床 检验服务规模与能力，有条件的，可以逐步建立独立的临床 检验中心，医学影像中心，规范质控管理，向全县所有医疗 机构提供临床检验、医学影像检查服务，在县域内逐步实现 临床检验、医学影像检查一单通。 9 财务管理规规范化。根据卫生管理体制和财务管理制度 的要求，管理中心依托卫生局会计代理记账中心对各乡镇卫 生院财务实行统一决算、单独核算。统一规范乡镇卫生院的 会计核算和财务收支，确保会计资料的真实性、完整性、合 法性和合理性。及时掌握乡镇卫生院的资金流向，规范资金 的划拨、费用的支付、收入的上缴，统一实施绩效工资，优化 资源配置，发挥资金效益，确保经济的良性循环和事业的健 康发展。 药品采购管理规范化。管理中心督促指导基层医疗机构 认真落实基本药物制度。所辖乡镇卫生院定期向管理中心申 报采购目录，管理中心审核后实行网上统一采购，配送机构 按采购要求实施配送服务，乡镇卫生院在规定的时限内完成 药品费用的结算工作。管理中心对乡镇卫生院、村卫生室（社 区卫生服务站）药房管理、合理用药和基本药物制度执行情 况的指导和监督检查。 人力资源管理规范化。在现行人事政策条件下，由管理 中心根据医疗卫生任务、岗位职责要求和医技人员特点统筹 调配使用，实行人才柔性流动。各乡镇卫生院新进人员由管 理中心负责统一培训。 信息管理规范化。按照医药卫生信息化建设规范要求， 逐步建立县级医院以电子病历为核心与辖区乡镇卫生院、村 10 卫生室（社区卫生服务站）以电子健康档案为核心并涵盖基 本医疗保险、农村合作医疗保险和诊疗信息的区域卫生信息 化平台，实现县级医院、乡镇卫生院和村卫生室（社区卫生服 务站）三级网络信息无缝对接，促进慢病管理、健康档案管理 和双向转诊制度的进一步落实。 （三）乡村医疗卫生服务一体化。 在全市建立起以各县（市）区卫生局和乡（镇）政府建设、 各乡（镇）卫生院管理为主要组织形式，对村卫生室实行“三 制四有七统一”管理 为基本内容，坚持村 卫生室的法律责任 独立、财务核算独立的两独立，与基本医疗、基本公共卫生 服务相结合，责、权、利相统一，实现硬件设施标准化，运营 管理规范化，指导监督体系化，服务质量优质化的乡村卫生 服务一体化管理模式。通过实施乡村卫生服务一体化管理， 使农村卫生资源配置更趋合理，农村卫生资源得到有效利用； 村卫生室基础设施和服务条件逐步得到改善；乡村医生业务 素质不断提高，基本医疗卫生服务行为进一步规范；乡村医 生开展基本医疗、疾病预防、妇幼保健等公共卫生服务的技 能进一步提高；乡村医生开展公共卫生服务的补助水平逐步 提高，队伍更加稳定；农民基本健康需求得到进一步保障。具 体按照昆明市卫生局关于进一步推进乡村卫生服务一体化 管理的实施意见2010 19 号）文件要求 执行。 11 四、推进县乡村卫生服务一体化管理的工作要求 （一）加强组织领导。 县乡村卫生服务一体化管理工作是农村卫生管理体制 的一项重要改革内容，是新形势下农村卫生管理工作的有效 形式，有利于农村卫生资源的优化配置，有利于农村卫生服 务质量的提高，有利于新型农村合作医疗制度的推行，有利 于保障农村经济社会的可持续发展和社会主义新农村建设 目标的实现。各级卫生行政部门，相关医疗卫生单位要把县 乡村医疗卫生服务一体化管理改革工作摆上议事日程，高度 重视，加强领导，精心组织，确保这项工作落到实处、取得实 效。 （二）明确职责分工。 市级卫生行政部门负责全市县乡村卫生服务一体化管 理工作的指导，协调市级医院及有关医院，支持县级医院能 力建设。组织有关部门和专家对各县（市）区的落实情况进行 定期或不定期的检查和督导；各县（市）区卫生行政部门具体 负责县乡村一体化管理的组织领导工作，对