失地农民问题研究述评

失地农民问题研究述评 林添福 原文出处：香港中文大学中国研究服务中心网站 论文摘要：文章认为失地农民已经成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体， 成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素，如何解决和处理好失地农民问题已经变得 越来越重要，理论界对此也给予了大量的关注。文章对已有的研究成果做了系统的疏理后， 总结了有关失地农民的四大热点问题并作了相关评述，在此基础上，指出了当前研究中的 不足和改进方向。 关键词：失地农民；安置；社会保障 Discussion on the Problem of Farmers Losing Land （Lin Tianfu Fuzhou Fujian，350007 ） Abstract：This article holds that farmers losing land have been becomingone group of most disadvantaged who are short of security and on the borderlineof our society.How to handle the problems of farmers losing land has become moreand more important，which has also brought great attention from many theoreticiansat present.This paper has summarized four problems of farmers losing land，donethe detailed survey to every problem and pointed out the efficiency in present research. Key Words：Farmers losing land ；settlement ；social security 伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进，失地农民数目越来越多，给社会带来的 压力越来越大。失去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无 地、就业无岗、低保无份的“三无农民” 。他们游走于城市和乡村的边界，依靠着少的可怜 的征地补偿，艰难的生活着境遇十分悲惨。他们是中国最弱势、最缺乏保障、最边缘 化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素。一句话，失地农民已经成为一 个中国当前最重大的社会问题之一。但是，辩证地看，失去土地对他们而言，本身也意味 着获得了一次新的机会让他们摆脱相对落后的农村生活环境，以此为契机迈向城市，从而 开始一种新的生活状态。这个转变还需要一个过程，要循序渐进地为这部分潜在的城市居 民建构一系列完善的社会保障制度。也惟有如此，才能体现出社会主义社会的和谐发展态 势。 中国政府在这个大问题上能否给世人交出一份满意的答卷，不仅直接影响到中国的国 家形象，而且还关乎自身的生死存亡。因此，应该把失地农民问题上升到一定的高度加以 解决。于是，如何有效地对失去土地的农民加以保障就成为当前和今后一段时期内党和国 家政府的一个工作重心。对于失地农民这个摆在中国政府面前的大问题，已经有相关的研 究人员从不同的角度进行了研究，现将已有研究成果作一下粗浅的综述和评论。 一、关于失地农民的规模研究。 对这个问题的研究基本上达成了共识，主要有对目前该群体总数的研究和对其未来情 况的预计等方面。其一，对目前群体总数的研究。据国土资源部统计，从 1987 年到 2001 年，全国非农建设占用了 3300 多万亩耕地，近七成是政府用行政方式征占土地。目前， 全国失地农民总数在 4000 万人左右，每年还要新增 200 多万人（张喆，2004 ） 。对 4000 余万农民失地这个数据，有人认为这还是一个保守的说法。上个世纪 90 年代至今全国大 搞开发区，最高峰时开发区多达 8000 多个，当时全国每年流失的耕地数量为 1000 万亩以 上，人为征占为 500 万亩，按人均 2 亩地计算，13 年间全国失地农民数量起码达 6500 万 人次。东部一些发达地区，人均耕地只有几分，失地农民的系数就更高。因此，由此可以 推断，从 1990 年至今制造的失地农民已经远远超过 4000 万人次（杨盛海、曹金波， 2004） 。其二，对群体未来情况的预计。我国有近十三亿人口，其中有八亿农民，在城市 化进程中，我国将有近六亿农民成为失去土地的农民，他们必须逐渐从农民转变为市民 （陆福兴、杨盛海，2004） 。另外，按照全国土地利用总体规划纲要 ，2000 年至 2030 年的 30 年间占用耕地将超过 5450 万亩。届时，我国的失地农民将超过 1 亿人，而将有一 半以上的农民既失地又失业。 二、关于农民失地的原因和途径 在工业化、城市化的进程中，农民为何会失去土地，他们是怎么失去土地的？对于这 个问题的研究成为许多学者关注的焦点，现分别总结如下： 关于农民失地的原因：曲天娥（2004）分析说，城市化和工业化的快速发展，扩大了 非农用地；各类开发园区过多过滥，侵吞了大量农民土地；土地流转中行政管理缺位与执 法不严流失了一部分土地；工商企业和专业大户直接进入农业生产领域，导致农民间接失 地：“圈地之风”盛行， “征而不用” ，造成耕地资源闲置浪费。孔祥利、王君萍、李志建 （2004）认为：地权主体的失缺，这是造成农民失地的根本原因；现行补偿制度不合理导 致的征地的成本收益不对称刺激了圈地行为；利益集团的寻租行为助长了土地的征占； 信息不对称下农民的劣势地位必然导致在和政府的博弈下失地的结果；政府对土地征占监 管不力，以及圈地带来的暴利，致使占用农地的利益主体有恃无恐。 关于失地途径：白呈明（2003）指出，农民稳定的土地经营承包权构成了农民安身立 命的根基。然而农民的这种权利却在一定的范围内，沿着一定的路径萎缩、失却，并渐呈 扩张之势。在排除农民自主性的抛荒弃地后，在强大的外力作用下，农民正沿着以转让、 转包、租赁、拍卖、入股、抵押、互换、返租倒包等形式为主体的农地流转和以国家征用 农地、农村城市化用地、农村兴办各类企业用地为主要表现形式的农地非农化的途径失去 他们的土地。而农地非农化是构成农地锐减的重要原因之一，农地非农化的过程也是农民 失地的过程。孔祥利、王君萍、李志建（2004）指出农民失地的路径有三条：其一，利益 集团（包括某些违规批地的地方政府、名目繁多的开发区以及各类娱乐项目投资商）非对 称性的强占乱建失地，其特征是：为了本部门和集团利益，把土地作为生财、敛钱之道， 借助公共权力开展商业行为，违法违规甚至强征强占农民的承包地，占补严重失衡。其二， 政府政策诱致的组织性失地。为了经济社会的协调、持续发展，政府政策诱致的组织性失 地是允许的；其三，农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。由于土地耕作的生产经营成本 高，种田的收益低甚至赔本，农民不愿从事农业生产，主动离开土地，造成土地搁荒，这 实际上是一种自愿性失地通过此路径，农民“失去土地” 的数量也不在少数。 三、关于失地农民的补偿安置问题。 国家明文规定失地农民的补偿安置是征地前必须作好的工作。目前，各地在实际工作 中摸索出了一系列的安置方式，其中以货币安置较为普遍。所谓的货币安置，是将安置补 助费（有时包括土地补偿费）一次性发放给征地农民，让其自谋出路（耕地司，2002） 。 但是，货币安置过程中政府出钱进行一次性买断的“强制购买” 把农民“一脚踢开”造成农民极 大的不满，所以常常要采取配套措施保障农民的生计。 目前学术界主要把关注的焦点集中在补偿的公平性上，表现在以下几种点上： 第一种，认为补偿标准的测算不够科学合理。高勇（2004）指出，依据土地管理法 规定的征地补偿费“产值倍数 ”计算方法，即征用土地补偿费，为该土地被征用前 3 年平均 年产值的 610 倍；安置补助费为该土地被征用前 3 年平均年产值的 46 倍。这种测算办 法对农民说服力较差。因为，首先，以产值作为征地补偿标准不尽合理，无法反映被征占 耕地本身的产出价值，价格偏低；其次，征地补偿标准未包括土地的增殖部分；最后，没 有考虑到地区经济发展水平的差异会导致地价的差异。第二种，征地补偿费在各利益主体 之间分配不公。黄华明、陈广桂（2004）撰文指出现行的农民失地的土地补贴很显然存在 着一些先天性的有失公平之处，主要表现为以下四个方面：第一，土地收入永续性问题没 有得到充分体现，以 15 年的代价来替换永续收益就是众多土地猎手觊觎农民土地的最直 接利益动机；第二，土地的级差地租问题没有得到明确体现，在土地征收时却没有针对不 同的土地有不同的补偿措施；第三，土地对于农民的就业依靠没有得到考虑，有背我国 宪法规定的公民的劳动权；第四，土地收入随着科技水平的提高而出现递增的可能性 没有得到体现。 对于如何改进我国当前整地补偿原则，主要存在着以下四种观点：第一种观点是：改 不对等补偿为对等补偿。具体而言就是把征地补偿改为征地赔偿，承认土地农民集体所有 权及其土地承包经营权的财产性质，作为征地主体的政府和作为土地所有者的集体及土地 使用者的承包农户在法律上处于平等地位，双方按照市场机制进行交易，从而体现具有土 地所有权和使用权的物化价值（徐元明，2005） 。第二种观点是：通过区分土地用途，按 照“片区综合价”分别补偿原则，兼顾国家、市场征占主体和农民三方利益。按照统一制定 分片的征地综合补偿标准，严格区分商业用地社会公益用地，结合土地的基准价、级差价、 市场浮动价、土地用途、土地出让受益、人均耕地和经济发展水平等情况，划分片区综合 价（周志坚，周庆松，2004） 。第三种观点：变“不完全补偿为相当补偿原则 ”以土地市场价 格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目（吴次芳、鲍海君，2003） 。第四种观点 主张要该纯粹的经济补偿办法为实现“可持续生计” 办法，以解决现行补偿法普遍缺乏效用 且容易被滥用、不足以预防失地农民的贫困的缺陷，把征地安置的重点放在使失去土地的 人重新建立生产力并提高他们的生活水平上。至少要保证及时足额支付置换农民原有资产 的费用，但最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间， “迎头赶上” （张时飞，2004 ） 四、关于失地农民社会保障体系建构 农民与土地是“血溶于水的关系 ”。对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是 生产资料，同时又是农民的生存保障依据，或者说是生存保障基础，失去了土地就意味着 失去了重要的收入来源，同时也意味着失去了重要的生活保障。但在现阶段，大量的失地 农民又未被纳入城市三条保障线的救助范围，使他们的生存面临着极大的威胁。如何向这 一“弱势群体” 提供保障成为理论界探讨的焦点。 关于失地农民社会保障基金的来源。社会保障若没有基金来源就成了无本之木、无源 之水，在这个问题上，主要有三种看法：第一种观点认为，土地补偿安置费以及土地转用 后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。然后利用社保基金进行投资，以确保 未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和 法律援助（马驰、张荣，2004） 。第二种观点认为，缴纳社会保险的费用可以由以下三部 分组成：政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投 保，同时政府的参与增加失地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让 失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；失地农民自己出一部分买社会保险也理 所当然（杨盛海、曹金波，2004） 。第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金可通过 如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少 于 10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米 30 元的标准提取 资金；四是从土地储备增值收益中提取 10%的收益；五是从全国社会保障基金投资收益， 社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金（张时飞，2004） 。 关于失地农民社会保障基金的运行机制。在基金运营的多元化投资问题上学术界的观 点空前的一致，因为大家都认为这样一来可以有效的降低基金运营中的风险。观点有差别 的大都集中在失地农民社会保障基金由谁运营监管的问题上。总的来说，主要有这么几种 观点：第一种，陈信勇、蓝邓俊建议在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事 失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建 帐、专款专用。以多元化的投资理念，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保 向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率；可以探索着把养老保险基金交给势力 和信誉都不错的商业保险公司托管，由它们保证该基金一定的收益率，并负责建立以每个 村民为所有者的个人账户。第二种，冯健（2004）认为基金运行中的监管非常重要，在明 确的法律体系前提下，依法赋予监督主体监督权，要分开设置失地农民社会保障基金的管 理机构和经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹 集、投资运营和保险金的发放等，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学 性。第三种，周舟（2003）认为，应交由私营机构管理，不一定要按照西方国家的做法， 可以结合中国国情，交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金 的保值增值。 关于失地农民社会保障统筹层次。学术界在这个问题上主要存在以下两种观点：第一 种观点认为，应该纳入城乡统筹层次。并按照城市和农村人口统一标准建立社会保障，此 举顺应了政府提出的城乡统筹发展的目的（杨盛海、曹金波（2004） 。第二种观点认为， 不应该完全纳入城乡统筹层次，应该有效地区分失地农民这一群体，从而加以区别对待。 为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接，而应该要循 序渐进（张时飞，2004） 。陈信勇、蓝邓俊也是此观点的支持者，他们认为：对于已经就 业的失地农民，可以归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城 镇的统账结合的养老保险模式。 关于失地农民社会保障内容体系的设计。对于失地农民社会保障的保障内容，各学者 的观点差别比较大，具体而言主要有以下几种观点：第一种，国家国土资源部有关文件指 出“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地探索适应 社会主义市场经济要求的安置途径”。 （梁世盛，2004） 。第二种，杨盛海、曹金波 （2004）指出，政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年 龄，设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理。第三 种，马驰、张荣（2004）指出：补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要 方面补偿、保障是基础，就业是关键。第四种，梁世盛（2004）强调对失地农民的社 会保障要有区别、有重点地加以实施，他认为保障涵盖养老保障、教育培训、促进就业、 土地征用资金以及集体资产管理增值等方面。第五种，周志坚，周庆松（2005）提出了颇 有创见的失地农民的社会保障配套措施。即提高农民土地收益分配标准；建立“低门槛进入， 低标准享受”的养老保险机制，有条件的地方可以再行商业保险；留地、调地安置；就业、 投资入股安置；生产资料转换安置把单位农地转换为一定面积的厂房；大病医疗统筹。 第六种，徐元明（2004）明提出要针对日益增多的失地农民，建构社会保障，其目标不仅 仅停留在基本生活保障上，而是要保障其实现小康。为此，他提出了要设立失地农民基本 生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障这四种方式结合的保障体 系。 五、简要的评论 综观失地农民问题的已有研究，尤其是专业性的论文，可以看到该问题正逐步受到各 方面专家学者的关注和重视。对该问题的研究基本上始于 2002 年，最近两年，尤其是 2004 年出现了非常丰硕的研究成果。可以说，伴随着经济社会发展，农民失地问题逐渐 “浮出水面” ，而对该问题的认识也日渐的由感性走向理性、由表层走向深入，研究视角也 在不断的创新、拓展，这必将为该问题的最终解决提供有效的理论支持。 总的来说，已有的研究成果普遍赞同农民失地是经济社会发展、城市化进程中的一种 必然现象。失去土地的农民天然地失去了其奈以生存的保障资源。并认为政府为追求地方 经济发展和自身的政绩以牺牲农民利益为代价，在对失地农民补偿过程中出现的“政府不作 为或作为欠佳”，必然会产生一系列不良的社会后果，严重干扰社会现代化的进程。为此， 有必要对农民失地问题及其由此而产生的社会保障问题作一番深入的研究，找到切合实际 的解决失地农民“生计”问题的最佳路径。基于对该问题的逐步了解和进一步深入研究的要 求，笔者认为对该问题的研究还存在以下几个方面需要加以深入： 第一，要对农民失地后给社会带来的正负面的影响进行专门研究。已有的研究成果对 这个问题的探讨还有待深入，纵使有探讨了其观点也比较偏颇，往往只是粗浅地谈其弊端 而忽视了其积极意义。对这个问题的研究应该采取比较辩证的观点来看待。笔者认为，应 该深入地探讨该问题的两面性。首先探讨其积极的一面：农民失地为解决城乡二元结构开 了个好头，促进经济发展，有效地促进城市化进程，造成积极的社会流动，以失地农民的 社会保障为突破口，打破社会保障的城乡“二元结构” ，从而为逐步建立起全国性的社会保 障体系提供更为清晰的思路和对策参考；其次要探讨其消极的一面：引发一系列社会问题 “城中村” 治理难，农民犯罪，就业压力加大，增加政府财政负担，强化失地农民相对 剥夺感心理等。 第二，要多增加实证性的研究。已有的研究成果多限于纯理论和经验研究范畴，实证 分析比较薄弱。对失地农民及其社会保障现状的调研不足，缺乏第一手调研资料使得研究 成果对现实状况的把握不够精确和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说 服力不强。 第三，研究的国际视野与经验借鉴有待进一步拓展。在这个问题上，伟大的革命导师 马克思曾说过， “社会经济形态的发展是一个自然历史过程” ， “现代社会的经济运动规律”，是 任何人“既不能跳过也不能用法令取消的自然发展阶段 ”（马克思， 1975） 。已经实现现代化 了的国家，都是以各自独有的方式成功解决了利益协调问题从而建立起有效率的经济组织 的国家，我们可以通过学习已经现代化了的国家的经验，来“缩短和减轻分娩的痛苦” （马 克思，1975） 。因此，我国的改革发展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意 识，在失地农民及其社会保障问题上也应如此。然而，现有研究成果对国外相关研究成果 和举措的引进与参考还寥寥无几。因此，今后在这方面的研究应予以加强。 参考文献： 1，卡尔。马克思资本论 ，北京，人民出版社，1975 年版 2，卢海元著：走进城市：农民工的社会保障 ，北京，经济管理出版社，2004 年版 3， 财经杂志编辑部编：转型中国 ，北京，社会科学文献出版社，2003 年版 4，窦玉沛：重构中国社会保障体系的探索 ，北京，中国社会科学文献出版社。 2001 年版 5，温铁军：解构现代化：温铁军演讲录 ，广州，广东人民出版社 2004 年版 6，林善浪：中国农村土地制度与效率研究 ，北京，经济科学出版社，1999 年版 7，沙连香：社会心理学 ，北京，中国人民大学出版社，2002 年版 8，冯更新主编：21 世纪中国城市社会保障体制 ，郑州，河南人民出版社，2001 年版 9，叶剑平等编著：中国农村土地产权制度研究 ，北京，中国农业出版社，2000 年 版 10，李元主编：国土资源管理依法行政读本 ，北京，地质出版社， 2003 年版 11，王宗非主编：农村土地承包法释义与适用 ，北京，人民法院出版社， 2002 年 版 12，洪朝辉：论中国农民土地财产权利的贫困 ， 当代中国研究 ，2004 年第 1 期 13，温铁军：五大政策解决“三农” 问题 ，温铁军于 2001 年 5 月在北京大学的演讲 14，温铁军：交易成本与制度安排关于农地制度创新的思考 ，温铁军于 2002 年 5 月在河南省安阳召开的“ 农村集体土地进入一级市场的经验交流会”上的发言 15，姜国祥：城乡统筹：解决农民失地无业问题 ， 党政论坛2004 年 09 期） 16，孔祥利、王君萍、李志建：农民失地的路径、成因与对策 ， 云南民族大学学 报 （哲学社会科学版）2004 年 06 期 17，白呈明：农民失地问题的法学思考 ， 人文杂志 2003 年 01 期 18，梁世盛：从全面建设小康社会的高度认识和解决农民失地问题 ， 中国乡镇企 业2004 年 05 期 19，张素峰：不要让农民失地 ， 理论前沿2004 年 12 期 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