平湖市新埭镇整村土地流转的探索与思考

平湖市新埭镇整村土地流转经营模式的探索与思考 （新埭镇农经办顾照付） 近年来，平湖市新埭镇立足自身资源优势，以加快土 地承包经营权流转为突破口，因地制宜，积极稳妥地推进 整村土地流转。2009 年 3 月，新埭镇姚浜村在平湖市率先 推行土地“整村整组流转” ，打响了全省“整村土地流转第 一村”的第一炮，于 2009 年 7 月姚浜村顺利完成整村土地 流转，流转面积达到 2801 亩。优化了土地资源配置，为不 断深化农村改革，加快特色产业规模化集约化发展，着力 构建新型城乡关系，推动农业增效、农民增收，壮大村级 集体经济打下了扎实的基础。截至 2010 年底，新埭镇土地 流转总面积 2.13 万亩，占全镇总承包面积的 38%；其中规 模流转 100 亩以上的流转面积 1、9 万余亩，占土地流转总 面积的 82.6%，在新埭镇并村前 18 个村中实现五个村整村 土地流转，比 2008 年底新增加流转面积 1、1 万余亩。在 针对破解农村土地流转难题、遏制土地资源浪费等方面， 探索总结出了农村土地流转新的模式和农业产业调整新的 格局。对推进平湖市乃至加兴市土地流转起到了很好的作 用。 一、基本情况 新埭镇位于浙江省东北部，地处杭嘉湖平原、长江三 角洲核心区，毗邻上海市金山区，是浙江省中心镇。全镇 2 区域面积 77.3 平方公里。全镇总人口 50982 人 ,其中农业 人口 46960 人，农村劳动力 30152 人，土地面积 62368 亩， 其中承包耕地面积 56018 亩，人均耕地仅有 1.19 亩。 新埭镇推出整村土地流转的主要模式是：镇依托农经 管理部门建立土地流转服务中心，指导土地流转工作；村 依托村经济合作社，建立土地流转服务站；农户委托村经 济合作社或者农民专业合作社进行土地流转。土地流转主 要以大户经营、公司租赁、农民专业合作社股份合作三种 形式进行土地流转。截止 2011 年 6 月底为止，通过整村土 地流转等模式，新埭镇农村承包土地累计流转达 4103 户、 21326 亩，分别占全镇总农户和耕地面积的 33.4%和 38%。 按流转方式划分，股份合作流转的 2801 亩；委托流转的 8475 亩；其他方式流转的 10050 亩。 二、整村土地流转模式的产生背景 农业是一个弱势产业，其比较效益差，特别是近年来 农产品价格一直走低，从事农业远不如从事非农产业的效 益高。农民们认为， “在家种田，不如进企业挣钱” 。因此， 农村大批青壮年劳动力进企业务工，真正长期在家务农的 基本为“389961”人员，不少家庭青壮年劳动力举家进企业打 工挣钱，形成种地无所谓、只要口粮足够就可以的状况， 造成农村土地资源的浪费。面对这种状况，镇村二级干部 深入调研，积极探索，认为在现行农村土地承包法律和政 3 策下，必须坚持“稳定土地使用权，放活土地经营权” 的原则， 大力推进整村土地承包经营权的流转，优化土地资源配置， 加快特色产业规模化集约化发展。 在村土地流转初期算好三笔帐：一是算好土地流转前 后农民的收益帐。按照粮食价格以水稻为主的种植结构原 来农民种植进行收益测算，扣除粮种、农资等硬性成本后， 每亩收益约为 525 元左右，若再扣除人工成本，则每亩纯 收益仅为 200 元。而土地流转后，每亩有 500 斤的保底收 益（2010 年 675 元人民币） ，若考虑其他补助，农户等于不 必经营种植，不投入农业劳动力，也能够获得相应的收益。 二是算好整体产出效益帐。土地连片流转后，通过发展高 效生态都市型农业，改善农业种植结构，推广机械化、精 细化耕作，能够使土地产出效益由原来的每亩 1000 多元提 高到 5000 元以上。同时，通过招商引资，引进和发展休闲 观光农业、农产品深加工等项目，还能推动旅游产业培育 和劳动就业等，带动农户致富增收。三是算好长期发展得 益帐。土地流转使青年劳动力从农业劳动中彻底解放出来， 一方面可以更加安心地转移到二、三产业就业；另一方面， 由于摆脱农业劳作，能够逐步转变生活习惯，从农民向股 民过渡。另外，随着新农村建设、 “两分两换”等工作的推 进，享受到城乡统筹发展带来的更多得益，提高生活的品 质。 4 在这种背景前提下，从 2009 年 3 月的姚浜村开始试点， 到 2010 年探索总结并在全镇全面推广整村土地流转模式。 三、整村土地流转模式和运作程序 （一） 、责任措施得力，重视土地流转 为顺利开展新埭镇的农村土地承包经营权流转工作， 破解前些年我镇土地流转不规范、流转困难的问题。镇党 委政府专题研究，制定措施。组织人员进行了相关政策、 法规的学习和培训，做到分工明确、责任到人，确保流转 工作有序开展。 同时，把土地流转列入了镇、村工作的重 要议程，做到了年初有计划、年底有考核。并出台相关文 件，强化措施推进流转。制定出台了新埭镇土地流转考 核细则 ，其中明确各村要建立以主要领导为组长的农村土 地承包经营权流转工作领导小组，明确目标任务，落实责 任措施，加快推进土地流转，特别是鼓励土地连片集中流 转。 （二） 、舆论宣传开道，引导土地流转 为了让土地流转工作深入民心，让干部群众理解和支 持，新埭镇政府在 2009 年年初就开始注重对土地流转的宣 传和引导。 一是召开会议，专门部署。镇党委、政府召开了土地 流转工作会议，根据土地流转工作中出现的新问题，及时 进行了专题布署。统一思想认识，加强组织领导，使全镇 5 上下形成了土地流转工作的良好局面。 二是通过动员、座谈、广播、村务公开栏等形式，对 开展农村土地承包经营权流转工作的重要性、必要性进行 广泛深入的宣传，统一全镇干部群众的思想认识，消除顾 虑，树立正确的土地流转理念，在全镇形成良好的，利于 推进农村土地流转、发展规模经营的工作氛围。 三是土地流转工作中积极宣传 “三权”的保障；算好 “三帐” 。使更多农户知道，土地流转后原有的土地承包权 力没有变动，经济收益没有减少。且土地流转后，优化了 土地资源配置，产业层次更加提高，并通过发展高效生态 都市型农业，改善农业种植结构，加快特色产业规模化集 约化发展，更快推动农业增效、农民增收。 （三） 、服务体系到位，规范土地流转 土地流转涉及农户的切身利益，政策性强，涉及面广。 而规范流转，是搞好土地流转工作的关键环节。为了切实 抓好这项工作，新埭镇积极响应市委市府精神，专门成立 了由镇长任组长，相关部门为成员的土地流转工作领导小 组和土地流转服务中心，负责组织、协调全镇土地流转工 作。同时全镇 18 个行政村成立了土地流转服务站，落实人 员办公，保证了该项工作有效推进，从而形成了市、镇、 村三级土地流转服务体系。此外，农经管理部门还对进行 土地流转的村进行了规范指导。明确土地流转必须按照依 6 法、自愿、有偿的原则，必须依法按规范的流转程序进行 流转。并为土地供、求双方提供信息引导、政策咨询、土 地流转方案制定、提供土地流转合同样本等服务。 （四） 、立足“三有” ，顺时应势抓流转 整村土地流转使土地连片流转的面积更大、涉及农户 更多，但同时流转难度也更高。为此，新埭镇农经管理部 门从土地流转前一年便开始着手前期工作，进行调查摸底， 了解和掌握第一手资料。通过全镇的筛选，选择有产业基 础、有流转意愿、有群众威望、村干部素质条件比较好的 姚浜村，率先开展整村土地流转试点工作，且全市第一个 试点村。 一是有产业基础。农民对土地的依赖性是土地流转的 最大阻力，整村土地流转首先需要较好的劳动力转移基础。 近年来，姚浜村经济发展迅速，2009 年有规模以上工业企 业 16 家，年产值达 2.8 亿元，村集体收入和农民人均纯收 入分别达 50 多万元和 11294 元，且该村大部分劳动力已转 移到二、三产业就业，从事二、三产业就业的劳动力达到 923 人，占劳动力总人数的 80%；从二、三获得的农民人均 纯收入有 11898 元，占农民人均纯收入 88.5%；第一产业仅 占农民人均纯收入 11.5%。相对来说二、三产业基础好，已 经转移了相当的农业就业劳动力。 二是有流转意愿。随着青壮年劳动力加快向二、三产 7 业转移，姚浜村农业劳动力老龄化的矛盾较为突出，农业 劳动力中超出劳动年龄的实际劳动力有 62%左右。同时全村 拥有汽车的农户数达 31%，城镇购房率达 40%，农户思想意 识较为超前，对土地流转也有一定的需求。在 2008 年 3 月 开展的一次“新埭镇姚浜村土地流转意向调查”中，愿意 流转、观望和不同意流转的农户各占三分之一，大多数农 户已经有了或者等待土地流转意向。 三是有群众威望。姚浜村经过近年的发展，从全镇集 体经济薄弱村变成经济强村，农户对村班子的信任度较高， 同时村集体积极发展农村社保、医保、养老保障等公益事 业，2008 年已经解决通组、通户道路，特别是在完善二轮 土地承包中工作到位，农户的承包面积、田块座落到户的 台帐情况清楚，计算正确，基本没有土地承包权属纠纷等 遗留问题，为整村土地流转奠定了群众基础。 （五） 、保障“三权” ，政策引导促流转 一是保障承包权。承诺土地流转不改变农民的土地承 包权，若涉及土地征用等有关补偿安置政策的，仍由原土 地承包权农户享受土地征用补偿安置政策。土地流转面积 以二轮承包权证为准确定，流转年限从实际签订合同委托 流转日起，截止 2028 年二轮承包期满日止，保证流转的连 续性，消除农民的后顾之忧。 二是保障收益权。土地流转村成立村土地专业合作社， 8 以流转土地承包经营权面积量化出资设置股权，每亩为一 股，每亩折算股金 400 元，以土地入股村土地专业合作社。 每年每股股金固定分红为 250 公斤晚稻谷。根据社员需要， 可以按晚稻谷实物或者折算后的现金兑现。现金兑现具体 按当年当地粮食部门收购指导价折算现金支付，若当年收 购指导价低于每公斤 2 元，由合作社补足。此外，对整户 流转且本村户籍年满 70 周岁的农民，还给予每月 30 元生 活补助。 三是保障优先权。整村土地流转后，如果土地受让方 需要农业用工，优先考虑土地流出户的剩余劳动力。同时， 允许整户流转的农户保留不超过 0.3 亩的土地蔬菜种植， 田块坐落综合考虑便捷性和经济性，由村统一安排。 只有群众得实惠的政策才是好政策，才真正符合科学 发展观的要求。为此，新埭镇整村土地流转从保障农户 “三权”入手，结合上级土地流转政策，在试点村政策落 实的基础上，再广泛听取群众意见，制定了新埭镇土地 整村流转实施细则 ，并在土地整村流转的村提交全村社员 代表大会表决通过。保障“三权”的政策落实，使土地流 转的农民，吃上了定心丸，推进了整村土地的流转。 四、推行整村土地流转模式产生的效果 推行农村整村土地流转模式，既降低了流转成本，又 加快了土地流转，提高了土地流转的规范化水平，收到了 9 较好的经济和社会效益： （一）开展科技创新，提升农业园区 一是开展粮食功能区建设，整村土地流转后，现建设 完成面积 1580 亩。通过功能区建设，使粮食生产组织化、 规模化、现代化、商品化水平得到提高，农田设施建设、 农业主体培育、农机化推进和先进技术应用，得到有效推 进，实现粮食生产转型升级。优化了水稻品种结构，新埭 镇优质稻面积达到 98%以上。优质良种的推广速度和复盖 面为平湖市之最。测土配方施肥、增施有机肥等适应技术 得到推广，从而培育了地力，实现亩节本增收 60 元。提升 了植保统防统治、机械化插秧等社会化服务水平，2011 年 全镇植保统防统治面积达到 7000 亩，机械化插秧达到 7500 亩，分别比 2010 年增加了 2160 亩和 2200 亩。分别增加了 30.8%和 29.3%。 二是开展农业循环经济实验园区建设。整村土地流转 后，为了更好推进实验园区建设，积极开展姚浜村省级农 业循环经济示范村创建，按照培育建设“国家级现代农业 综合区”的要求，综合考虑姚浜村现有整村土地流转和区 域等资源优势，运用生态学和生态经济学理论，合理布局， 实施开展六种示范模式：一是粮经结合“万元千斤”模式； 二是内塘虾、鳖、草、 鹅水产生态高效养殖模式；三是草、 菇、笋模式；四是林、草、禽模式；五是猪、沼（气、液） 、 10 林、蔬菜、牧模式；六是休闲观光模式。通过实施与示范， 推进传统农业向现代农业转变，露地生产向设施农业转变， 分散经营向集约化、产业化转变。 三是林牧结合等生态化、产业化多元循环利用。整村 土地流转后，对集约化畜禽养殖技术的提高和发展，借鉴 现有国内较为成熟的“二分离三配套”技术，对畜禽粪便 干湿分离，干粪高温发酵腐熟灭菌制作有机肥，畜禽粪便 污水进行沼气池发酵产生沼气和沼液，沼气作为燃料，沼 液为花卉苗木提供肥源。建设畜禽粪便处置中心，年生产 优质有机肥料 1500 吨，提供优质农家肥等生态化、产业化 多元循环利用，改善了生态环境。 四是培植“龙头” ，不断提升组织化程度。整村土地流 转后，以“龙头”企业来联结千家万户，带动和辐射农业 产业化的发展。以土地流转村为切实点，以新埭米业有限 公司的绿色食品大米项目为龙头，带动全镇五万亩水稻的 传统粮食生产。以麦士康营养食品有限公司出口芦笋项目 与果蔬专业合作社星秀绿色食品芦笋为龙头，带动全镇 18 个农户和企业主投资近 2000 万元，发展大棚芦笋 1631.7 亩。 （二）提高土地产出效益，发展壮大农村经济 整村土地流转后，经镇招投标中心采取公开招租等办 法。目前，全镇 100 亩以上流转的 1.93 万亩土地全部发包 11 给了 350 户大户，签订了租赁承包合同，合同金额 1160 万 元，除了支付农户土地流转费 560 万元外，使村级集体土 地租赁总收入达到 600 万元。比土地流转前 2008 年的土地 租赁总收入 480 万元，增加了 120 万元左右，按照整村流 转的原 5 个村计算，每村增加 24 万元左右。2011 年土地流 转的村集体经济经济收入多超过了百万元。 （三）打造特色农业品牌 新埭镇目前共注册农产品商标 9 个，其中嘉兴名牌产 品 2 个，著名商标三个。一批农产品在历届浙江农业博览 会上获得优质农产品称号，累计获得浙江省农产品金奖产 品 8 只；全镇已建立省级以上无公害农产品基地认证 16 个， 市级无公害农产品基地 4 个，已认定国家绿色食品标志使 用 2 个（秀河大米、星秀芦笋） ，国家无公害农产品 14 个。 全镇省级以上无公害优质农产品种养基地面积达到 44190 亩（复种指标） ，占全镇总耕地面积的 66%，位列全市无公 害基地最多、面积最大的乡镇。 （四）改善农村居住环境 通过整村土地流转，村民的生产、生活方式和居住环 境发生了根本的改变：一是国家级现代农业园区及农业综 合项目都落实在整村土地流转的村，使土地流转村的村容 村貌大为改观，田成方、树成行、沟渠配套、路桥改造等， 近千万的国家财政资金投入到整村土地流转的村；二是整 12 村土地流转后，零星饲养的畜禽的农户大幅改少，没有了 宅基周围堆放麦稻秸杆及农用工具的现象，环境整洁；三 是引进的“华润置地”等企业种植了高档苗木，既美化了 环境又为农民提供了天然氧吧；四是“两新”工程建设中农 户住房搬迁热情高涨，就姚浜村而言，申请到镇集镇及平 湖市三港新城建设的户有 182 户，占实际总户数的 40%， 通过住房的搬迁既提高了村民居住的生活质量，又为全镇 的经济发展提供了土地资源及发展空间。 （五）增加了农村居民的收入 一是农民直接从土地资源获得的收益大幅度增加。原 来农民自己种植一亩承包地净利在 500 元左右，2009 年土 地流转以后后，2010 年村每亩承包地补偿农民 675 元，每 亩增加 175 元，全镇五个村转土地流转 10910 亩，土地流 转后多收入 190.9 万元，人均增加 204 元；二是老人有补助， 五个整村土地流转的村 2010 年 70 周岁以上的老人补助共 23.7 万元，土地流转的村人均增加 32 元；三是进企业打工 收入，整村土地流转之后，原村农业劳动力转入企业工作 300 多人。据不完全统计，按每年每人收入 15000 元计算， 合计 450 万元，土地流转的村又增加 480 元；四是给种植 大户处打工，流转的村有近 320 位劳动力去打工。每年每 人收入约 8000 元，合计 256 万元，土地流转的村又增加人 均收入 273 元。按照上述数据初步统计，整村土地流转后， 13 2010 年增加农村居民人均收入约 989 元。 五、整村土地流转存在的风险 1、自然风险。农业是弱势产业，一时还改变不了靠天 “吃饭”的现状，近年极端灾害性天气的频繁发生，加剧 了农业风险的产生。2011 年因天气原因，造成承包大户 140 多户，面积 8000 左右的面积颗粒无收，直接经济损失 在 480 万左右。主要原因是连续阴雨天气，无法收割小麦。 2、经营风险。市场经济条件下，农业经营与其它经营 一样，都存在着市场风险，经营者经营管理的素质和水平 与经营风险大小紧密相关。经营者在面积大了后，包括面 积和产出的农产品数量也比原来的单家独户的数量成倍增 加，且经营者经营管理还停留在原来素质和水平，或者刚 刚在上升。 3、租赁价格风险。由于粮食是特殊的商品，长期以来 粮食价格一直保持相对稳定，土地流进和流出的价格，传 统上往往直接以每亩多少人民币来谈价（如出租价格为每 亩 500 元） ，这种方法虽简洁方便实用，但近来，国内粮食 市场价格波动加快，其弊病逐渐暴露。如姚浜村 2010 年农 民土地流转价格是以 500 斤晚稻谷折合 675 元的中心价格 兑现的，但是土地流给承包大户的价格平均只有 658 元， 所以加上其他土地流转补贴，村经济合作社当年倒贴了流 14 转的农户。价格上涨越大，风险越大。 4、选择经营大户风险。由于农业经营的季节性和低门 槛，农业招商不同于工业或其它招商，能够设置相对容易 鉴别的明确标准，在实践中往往对经营者的经营能力、实 力、信誉、偿债能力等要素难以把握，但这些要素尤显重 要。农业专业承包实行公开招投标，表面上看公平公正， 但在实际工作中有很大的缺陷。比如，工业等项目，投资 大和生产周期长决定了它的行为有一定的长期性；而一般 的农业经营，投资小，生产周期短，投资者可随时一走了 之，这种情况时有发生，影响了农业产业的发展。 5、农业承包款兑现的风险。整村土地流转后，承包的 大户面积相对比原来的承包面积大了好几倍，因此承包的 大户投资款以 100 亩为例一年都需要上百万的流动资金。 村土地流转合同承包款是提前收款，但是实际工作中由于 部分村主要干部把关不严，应在 2010 年底前收 2011 年的 承包款，目前未收到。一旦承包的大户经营不好，就难以 兑现合同承包款。那么农户的土地流转款的兑现就成问题。 6、农村融资机制不成熟，风险大。加快推进农村土地 流转，最重要的是资金支持。但目前承包大户的融资环境 并不理想，借款主要是通过亲朋好友，其次是农村合作银 行，其他的渠道比较少。一方面，农村金融信贷管理制度 15 与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转 后承包大户需要。另一方面，由于农业的市场风险和自然 风险都比较大，金融机构对大户不愿给予更多资金投放。 在经营农业融资困难，风险大，效益低的情况下，对土地 流转后承包大户的健康发展起到了制约作用。 六、整村土地流转思考和建议 （一）加大法律宣传力度，加强组织领导。要提高对 土地资源和农业基础地位的认识，以中华人民共和国土 地管理法 、 农村承包土地法和农村承包土地流转办法 政策为指导，加强宣传力度，使广大干部和农民群众深刻 认识到土地是财富之母，土地资源是有限的，必须十分珍 惜和合理利用每一寸土地。同时，要加强土地流转的组织 领导，把土地流转工作纳入政府、村一级组织的工作目标 考核。 （二）强化政策激励，稳定流转价格。推动农村土地流 转是统筹城乡发展、促进农民向市民转变的重要措施。各 级政府要深刻认识到土地流转的重要性，把推进土地流转 作为统筹城乡发展的重要抓手，精确设计、定点落实。政 策激励能让农民吃下了“定心丸” ，能加快土地流转，所以， 探索制定农村土地流转政策，强化政策激励，稳定流转价 格措施势在必行，确保土地流转后双方的利益。建议以实 物确定土地流转双方的流转价格为宜。 16 （三）夯实产业发展基础，推进整村土地流转。产业发 展是土地流转的基础和前提，土地流转要围绕产业流转， 反之通过土地流转实现规模经营，又能促进产业更大发展。 只有大力调整产业结构，实行规模经营，提高农业的效益， 才能在大范围里开展大规模的土地流转。 （四）加大农业经营大户的培训力度。随着整村土地流 转的推进，农业经营大户的大量增加，从事农业生产的大 户经营管理的水平还远远不能够适应现代农业的需要。要 大力开展农业经营大户经营管理的培训，紧紧围绕农业产 业结构调整和增加收入,涉农部门要充分发挥农技部门的优 势,积极开展以农民创业意识培训、实用技术培训、技能经 营等为主的系列培训,加大创业型农民培育力度。开展农技 专家进农家技术培训、种养大户外出参观考察等,把经营大 户培养成为农业能手、经营能手、创业能手。 （五）加大小城镇建设步伐，进一步深化农村改革，建 立农村社会保障制度。要千方百计加大小城镇建设步伐， 让农民走进小城镇，交换自己的土地经营权，加快整村土 地流转。对进入小城镇的农民要增强其谋生能力，以政府 创造就业、自己创办就业、社会营造就业环境相结合的途 径，减少他们对土地的依赖，建立农民的社会保障制度。 （六）积极搭建服务平台，认真做好土地流转工作。农 村土地流转服务机构，搭建了土地流转的平台，对土地流 17 转有较大的帮助。因此，要给乡镇土地流转服务机构一个 合理单位编制，搭建好土地流转的平台。使土地流转服务 机构能够名正言顺地认真履行“引导、中介、规范、维权” 等 职责，积极开展土地流转工作。 （七）建立土地流转风险机制，确保农村社会的稳定 1、改变流转价格计算方式。流进流出价格由原来的 “每亩多少人民币”方式，改为以粮食实物计量兑现方式 （可按国家粮食指导价折算现金） 。这种计算办法的优点在 于，在现有科技水平和粮食单产保持稳定的条件下，不论 粮价如何波动，都能保持一种动态平衡和相对稳定。 2、提前收取合同标的。这在实际工作中十分关键。总 结近几年的经验，新埭镇统一要求，凡签订农业合同，承 租方须先交清所有合同标的，合同方能生效，否则不能经 营。并作为村干部农经工作年终考核的