(邵阳定稿)社保费地税全责征收改革前瞻性研究(发省局)

社保费地税全责征收改革前瞻性研究 邵阳市地方税务局课题组 内容提要：社保费地税全责征收改革是社保费征管模式改革的大势所趋，安徽、 广东、湖北等省市在 2005 年以后相继付诸实施，湖南省的相关改革也将呼之欲 出。基于这一客观形势，本文选择从社保费地税全责征收改革的各项前期准备 工作入手，研究探讨社保费地税全责征收的内涵、意义，并就改革的前期思想 理念准备、征管资源准备、制度机制准备、风险防控准备等，提出了一些思考 和建议，供大家参考。 关键词：社保费地税全责征收改革 内涵 前期准备 社会保费险（以下简称社保费）是依据国家法律法规建立起来 的专项基金，是实现社会保障制度的物质基础。社保费由单位和个 人双方共同负担，兼顾国家、集体、个人三者利益。社保费的征缴， 是社会保障体系中的关键环节，是社会保障制度能否顺利实现的前 提。我国社保费征缴模式，经历了从工会收缴、社保机构收缴，到 地税代收，最终到地税全责征收的漫长演进过程。目前，全国已有 多个省、自治区、直辖市地税部门负责征收社保费，基本建立 起“地税部门负责征收、财政审计部门负责监管、社保机构负责发 放”的“三方机制” ，也就是地税全责征收模式。目前，湖南省也 正在研究部署地税部门全责征收社保费的改革思路，预计不久就会 付诸实施。因此，组织研究探讨地税部门全责征收社保费改革的各 项前期准备工作，未雨绸缪，蓄势待发，具有十分重要的现实意义。 一、我省社保费征缴模式及主要问题 （一）我国社保费征缴模式演进历程 社保费征缴模式是指遵循社保费征缴运行内在规律、具有正确 政策导向和行为规范的管理体制机制。社保费征缴模式是否科学、 合理，直接关系到社保费征管的质效，关系到缴费人对政府的满意 度。选择和建立符合科学合理、符合经济发展需要的征缴模式，是 加强和规范社保费征管的必然要求。1999 年，国务院年颁发了社 保费征缴暂行条例，其中第六条规定：“社保费的征收机构由省、 自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳 动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险机构征收”，确立 了我国社保费征收“双主体”并立的局面。我国社保费征缴大体经 历了四个阶段，出现了四种不同的征缴模式。 第一、工会部门征收模式。时间是 1951 年-1998 年，根据中 华人民共和国劳动保险条例(1951 年 2 月 26 政务院公布)文件精 神，“实行劳动保险的企业，按月缴纳相当于该企业全部工人与职 员工资总额的 3%，作为劳动保险金，全数存于工会账户。作为新中 国成立后第一个全国性劳动保险文件，工会作为劳动保险的具体征 收经办部门，在劳动保险费筹集发挥了一定作用，但当时参保缴费 只限于国营、全民单位，我国社会保障体系还很不完善。 第二、社保机构全责征收模式。大体时间是 1998 年以后。随着 1998 年我省社会保险经办机构的成立，国家在国务院关于企业职 工养老保险制度改革的决定(国发199133 号)文件第五条明确指 出“企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构 在银行开设的养老保险基金专户”，明确了社保经办机构具体的社 会保险费的收缴单位。由缴费单位向社保机构申报工资总额，然后 由社会保险经办机构（以下简称社保机构）对缴费单位提供的工资 总额进行审核、计算并产生社保费的应征数据、最后进行开票征收 入库社保费，社保机构根据实征数据对个人帐户进行记账。社保机 构全责征收模式，实际上是由社保机构独立完成社保费的征收管理 工作，社保费征收责任全部在社保机构。由于社保机构力量有限， 专业性不足，存在征缴力度小、缴费人数少、支付能力连年下滑的 普遍趋势。 第三、地税部门代征或部分代征模式。大体时间是 2000 年以后。 社保机构将全部或部分社保费征收范围委托地税部门代征，由缴费 单位向社保机构申报工资总额，社保机构对缴费单位提供的工资总 额进行审核、计算并产生应征数据向地税部门发送，地税部门根据 接收的应征数据进行开票征收入库，最后将征收入库数据向社保机 构发送，社保机构根据地税部门发送的实征数进行个人帐户记账。 社保费的申报受理、审核、应征数据的计算等等工作全部由社保机 构负责，社保机构不再负责社保费的征缴任务，改为由地税部门负 责征收、催缴，社保费收缴压力转移到了地税部门。在这一阶段的 弊端是，缴费单位不知道本单位的应缴费额，很难发现应征数据计 算错误和已缴费额记账错误，征缴模式缺乏应征数计算错误和已缴 费额记账错误的纠错功能；地税部门行使的社保费征收权不完整， 缴费单位申报缴纳社保费需要在两个部门间办理，缴费很不方便。 成功之处在于实现了社会费由收支一体化管理向收支两条线管理的 转变。社会费收缴由地税部门负责，收入上缴财政。社保机构负责 登记账户和社会化发放，与社保费收入不再有直接关系。 第四、地税部门全责征收模式。大体时间是 2005 年以后。由缴 费单位按照有关规定自行计算单位和个人缴纳社保费应缴费额，向 地税部门申报缴纳，地税部门进行审核、征收，向社保机构发送实 征数据；社保机构根据地税部门报送的职工个人实征数进行个人帐 户记账。社保费征管工作全部由地税部门负责，即地税部门全责征 收。社保机构只负责参保人员登记、个人帐户记账，不再承担社保 费应征数据的计算和发送工作。地税部门根据缴费单位的申报数据 进行征收，缴费单位可通过网上申报和上门申报缴纳，缴费非常方 便。在这一阶段，征缴双方法律责任明确，地税部门社保费征收主 体地位得到完全确立，社保费征缴工作得到强化，税费一体化管理 得到完善，征缴成本不断降低，征管质效显著提升，缴费人满意度 稳步提高。财政审计部门负责监督社会保险金的支付和使用，社保 机构负责参保人员登记、个人帐户记账和社会保险待遇的计算与组 织发放，较好地实现了社会保险基金收、支、管、用运行过程的有 序化和规范化，“地税部门负责征收、财政审计部门负责监管、社 保机构负责发放”的“三方机制”基本形成。 （二）我省社保费征缴模式及主要问题 目前，我省社保费征收仍然处于地税部门部分代征模式，在实 际征收过程中，问题和薄弱环节不少，给征缴双方带来了诸多困难。 第一、征收主体不明确。根据社保费征缴暂行条例规定， 社保费可以由税务机关征收，也可以由劳动保障部门设立的社保机 构征收，并没有明确谁是征收主体，而劳动法及其配套文件则 明文规定社保机构负责社会保险基金的征收和支出管理，客观上造 成了社保征收主体不明确，限制了地税部门征收职能的充分发挥。 第二、征收与管理严重脱节。因为社会保险的登记、缴费基数 的登记、缓缴审批和检查处罚等权利属于劳动保障部门，地税部门 实际上只有征收的义务，而未赋予相应的征收权利，形成了管理与 征收两张皮。负责征收的不知道税源在哪里，更不知税源的变化情 况，征缴计划和审核不能挂钩，计划执行随意性和盲目性都很突出。 第三、征收范围不明确。目前对社保费的征收依据还是国务院 1999 年颁布的社保费征缴暂行条例，根据条例规定的征收 部门可以是社保机构，也可以是地税部门，造成目前各地征收机构 不一致，地税部门和社保机构的征收范围不统一、不规范，基层征 收机构在划分征收范围上屡起争端，既降低了征管质效，又影响了 政府形象。 第四、协调成本高。因为存在部门之间的利益，部门之间配合 缺乏协调性，人为的增加了基层征管工作阻力，增加了协调成本。 第五、企业负担重。实行双向申报制度，无形中增加了企业和 个人遵从成本。 二、社保费地税全责征收改革的内涵及意义 目前，中国社会保险事业进入了新的历史时期，经济快速发展， 城市化率提高，人口老龄化加剧，使中国社保费制度既面临机遇， 又面临巨大的压力和挑战，因此，一个权责清晰、管理科学、征缴 高效、监督有力的社保费征缴管理体制，对于实现社保费应收尽收、 确保基金安全完整、保障参保人权益、促进社会和谐稳定，意义重 大。 （一）社保费地税全责征收的内涵。纵观近年来全国各地地税机关 全责征收社保费的实践成果，借助地税部门在征管体制、信息网络、 机构人员方面的突出优势，降低社保费征收成本、优化社保费缴费 程序、强化社保费征收力度，做大社保费收入规模，已成大势所趋。 从社保费运行管理的全过程看，主要包括缴费登记、参保登记、缴 费申报、费额审核（核定）、费金征收、追缴欠费、查处违章违规 行为、费金划解财政基金专户、记账、发放等 10 个环节和程序。 所谓“社保费地税全责征收”，就是由地税部门全面负责社保 费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查 处和划解基金专户等 7 个程序的相关工作，并将征收数据准确、及 时传递给社保机构记帐。这样，社保机构只负责参保登记、记帐和 发放共 3 个程序的工作，地税部门不再是社保机构的代理人，而是 社保费的法定征收主体。 （二）社保费地税全责征收改革的现实意义 第一、有利于提高社保费征缴效率。社保费与税收的征缴对象 范围基本一致，地税部门是专职组织收入的行政执法机构，拥有一 支熟悉社保政策和征管业务的专业队伍。社保费地税全责征收模式 进一步明确了地税部门征收社保费的主体地位，有利于充分发挥地 税部门的管理资源、信息资源优势，实施全面费源监控和规模化、 集约化管理，实现社保费“随税同征、随税同管、随税同查”，确 保社保费应征尽征，提高征缴效率。 第二、有利于节约社保体系运行成本。 由地税部门全责征收社 保费，可以把社保费当作一个特殊税种，在登记环节把社保费登记 和税务登记合并处理。由于管理办法和管理对象与其他税种基本一 致，不仅没有过度增加税务部门的工作量和征收成本，还节约了参 保人和参保单位的缴费遵从成本。在地税部门全责征收社保费后， 改变了多个部门对参保单位收费的情况，减少了企业应对多头收费 的麻烦和成本。而且，“收”、“发”职能的真正分离，进一步简 化了缴费程序，缴费人有关申报、缴费的事项在地税部门直接办理 即可，大大地方便了缴费人。 第三、有利于保障社保基金安全。社保费地税全责征收模式， 有利于建立起“地税部门负责征收、财政审计部门负责监管、社保 机构负责发放”的“三方机制” ，有助于消除目前征管体制下部门 职责不清造成的征管被动脱节、办事交叉重复等弊病，使不同部门 各司其职，有助于实现社会保险基金收支行为的有序化、规范化， 真正实现了地税部门依法征收、财政审计部门依法监督、社保部门 依法发放，确保了保证资金安全。 第四、有利于维护参保人合法权益。社保费地税全责征收改革 除了代征模式部门职责不清、业务流程不畅等弊端，地税部门承担 社保费申报、审核、稽核等职能，开创了责权匹配、征管一体工作 新格局。全责征收后，地税部门将对缴费单位不为其员工正常参保、 不如实申报缴费、欠费等违法行为进行监督检查，依法受理、处理 有关社保费的各项信访、投诉和争议，定期公开社保费重大案件， 能够有效保护广大缴费人的合法权益。 第五、有利于社保部门公共职能的发挥。实施社保费地税全 责征收，社保机构从原来繁琐的征缴工作中解脱出来，可以腾出更 多的时间、精力和人力进行社保政策的分析、研究和制定工作，深 入了解参保单位和个人的情况，有利于社保资金的及时足额发放。 总之，社保费地税全责征收，有利于社保机构认真做好社保金的社 会化发放，更好地为参保单位和参保人服务，提高社保管理水平和 服务质量，增加公众对社保制度的信心，推动服务型政府的建设。 第六、有利于推动社保“费”改“税”。 在地税部门全责征 收社保费后，地税部门已经成为社保费的征缴主体，地税部门这种 实际上的主体地位得到法律保障，为推动社保“费”改“税”创造 了更为有利的条件。 三、社保费地税全责征收改革的前期应对思考 社保费地税全责征收，是省委、省政府为进一步加快全省养老 保险省级统筹建设步伐采取的重要措施，是一项重大的制度变革， 无论是从内部、外部，还是发展的角度来看，都将对我们现有的思 想认识、思维模式、工作作风等提出全新的挑战，我们必须要有新 思维、新方法、新举措迎接新的挑战，积极主动做好改革的各项前 期准备工作。 （一）未雨绸缪，做好思想理念准备 思想是行动的先导。社保费全责征收在给我们带来新的发展机 遇的同时，也给我们带来了前所未有的挑战，概括起来表现为“三 个前所未有”： （1）社会各界对社保费的关注度前所未有。主要表现为“三高” 一是各级党政关注度高。社会保障是民生的调节器、社会的稳定器， 中央、省、市都高度关注。温家宝总理在政府工作报告中提出“要 让人民生活得更加幸福、更有尊严”，推进社会保险全覆盖是让人 民群众生活得更有尊严的基础和前提。二是广大人民群众和广大企 业关注度高。社保费事关人民群众切身利益，是病有所医、老有所 养的基础;社保费同时是企业经营的法定成本，决定着企业的人才吸 引力和营业利润，广大企业也高度关注社保费。三是各类媒体关注 度高。社保费作为非常敏感的民生问题成为媒体捕捉的热点和焦点， 近年来的“两会”，有关社会保障的建议提案屡屡被提及，基本养 老保险异地转移接续等社保新政，被各大媒体及网络连续跟踪报道， 引起社会广泛议论。 （2）地税征管工作承受的压力前所未有。集中表现为“三大”： 一是大集中系统征管信息平台运行压力大。以邵阳地税为例，目前， 大集中系统运行的纳税人总数为 8.9 万户，实行社保费权责征收以 后，系统运行总户数将成倍或成十倍增长，现有的征管大集中系统 面临扩容调试的压力巨大。二是社保费征管服务工作压力大。全责 征收后，地税办税服务厅日均受理业务量将成倍增长，服务工作非 常繁重；社保费随税同征同管同查要求逐步落实后，税收管理员日 常征管工作量也将大幅增加。三是部门沟通协作压力大。地税与人 保、财政、银行等部门的工作沟通日益密切，广大缴费人对理顺缴 费流程及部门业务衔接的需求非常迫切；另外部分企业欠缴社保费， 特别是历史确认的，造成职工上访的积案累积众多，如何通过部门 协作、妥善处理，也是对我们现有征管思维和征管能力的严峻考验。 （3）全责征收后地税部门面临的各类风险前所未有。重点在 “三个突出”：一是行政执法风险突出。由于企业经营困难、社保 费率较高，企业逃避缴纳社保费问题突出，目前地税部门还缺乏与 管理职能相匹配的执法权，难以有效处理企业违规和逃避缴纳社保 问题，容易引发行政执法风险。二是群体事件风险突出。社保费涉 及范围广、人员多，加之缴费人维权意识不断提高，有关社保费的 投诉、举报、上访乃至群访事件明显上升。三是舆论炒作风险突出。 一直以来社保费都是社会舆论关注的重点，社保问题处理稍有不慎， 就会被新闻媒体抓住不放，如果出现负面报道，将对地税征管工作 和社会形象带来不利影响。 适应当前经济社会发展的新形势新任务，做好社保费全责征收 改革的思想准备，各级地税部门重点是要牢固树立三种理念：一是 税费并重理念。摒弃重税轻费的传统观念，真正把做好社保费征管 工作与完成税收收入任务摆到同等重要的位置。如果说完成税收收 入任务是我们工作的硬指标，那么做好社保费征管工作同样是我们 的硬任务。二是安全第一理念。社保费是老百姓的救命钱，容不得 半点疏忽，要把社保基金安全放在社保费征管工作的首位，严格规 范流程，从制度上确保社保费安全；加强干部队伍风险防范教育， 遵守社保费征管纪律，确保队伍安全稳定。三是服务至上理念。收 税是为国聚财，征收社保费是为民理财。要按照总局要求将“始于 纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务理念， 引入到社保费征管工作中，通过优质的服务真正让缴费人缴得明白、 缴得顺心、用得放心，确保能够及时享受待遇、准确享受待遇。 （二）蓄势待发，做好征管资源准备 要根据改革需要，按照“循序渐进、逐步完善”原则，不断整 合和优化各项征管资源。 一是机构人员准备。加强社保费机构和人员的配备。相对于传 统的税收征管，社保缴费户数将几倍甚至几十倍于现有的纳税人户 数，工作量会成倍增长，尤其是基层人员需要量大大增加。全责征 收准备期、上线过渡期、正式平稳运行期等各阶段的工作量均非常 大，非举一局之力不以完成，非集一局之智不以完成。必须进一步 整合政务中心地税、人社和银行等窗口的职能，为缴费人提供社保 费参保、核定、征收、缴费的一站式服务。 二是信息技术准备。“全责征收”的一个重要基础是通过信息 化技术，实现资料、数据共享。要进一步整合信息系统，加快与人 保部门系统无缝对接，提高信息数据交换和使用效率。通过对社保 费征管环节全面梳理，采用信息化技术优化征收业务流程，简并资 料报送；推动建立劳动、国库、银行、财政部门信息共享平台，努 力实现相关业务资料及数据网上传送。加强人社、地税、财政、银 行等相关部门数据联网工作，实现信息资源共享，做到业务数据化、 管理信息化和服务网络化，促进流程优化、业务简化。探索建立人 社和地税部门“一方登记、双方确认”模式，推进税务登记和参保 登记有效融合。 三是人员素质准备。全责征收后出现了缴费人激增、权益保障 要求提高等新情况，提升管理服务效率是解决问题的根本途径，也 是当务之急。一要全面提高服务素质。高度重视当前参保人要求提 高服务效率、确保待遇享受、畅通部门衔接的基本需求，对缴费、 参保人的诉求要认真受理、积极作为，不断提高化解群体上访风险 的能力。二要全面提高应急管理素质。切实加强社会风险评估，完 善应急工作机制，积极与新闻媒体沟通，加大正面宣传力度，妥善 化解各类征缴矛盾，维护好缴费人切身利益、维护好税务机关形象、 维护好社会和谐稳定。三要全面提高政策业务素质。以税收管理员 和前台征收人员为重点，着力加强内部业务培训，进一步提升社保 费业务素质和政策水平，促进社保费征管水平与干部素质同步提高， 实现治费与治队同步推进。 （三）超前筹划，做好制度机制准备 制度机制建设始终是一项基础性、带有根本性、全局性的工作。 一是要完善征管制度。加强建章立制，明确征缴环节中的缴费 登记、申报征收、监督检查、宣传服务等相关职责部门归属，明确 工作分工。认真研究社保费投诉争议处理工作、档案管理工作、稽 核工作、税收管理员社保费管理工作、风险防控工作、退费工作流 程等各项制度，及时清理历史政策制度，科学理顺社保费管理体制。 二是要完善征管机制。注重“三个调整”，调整好社保工作定 位，在落实好税费同征、同管、同查、同服务的基础上，要从社保 费“不追求收入规模、但要确保缴费人正确享受待遇”的征管工作 特点出发，积极探索符合各地实际的社保费征管工作新路子。调整 好社保费工作重点，适应全责征收后的新形势、新要求，把社保费 工作重点放在扩展社保覆盖面上，认真开展纳税户与缴费户的比对 清理，进一步加强与人保部门工作配合，加大扩面工作力度，使社 会保障惠及更多人群。调整好社保费工作方法，针对部门业务衔接 不畅、问题协调处理机制不健全等问题，深入调查研究，认真分析 总结，积极探索征收高效、管理到位、检查有力、享受及时的社保 费管理机制。 三是要巩固协作机制。全责征收是一项政策性强、涉及面广、 技术要求高的系统工程，需要上级部门的支持，更需要各级政府、 社保、财政、人行、各商业银行等多方面的支持与配合，涉及有业 务问题，也有技术问题，争取社保部门的理解、支持和配合尤其关 键。比如，与社保部门成立联合办事机构，合署办公；建立专题会 议和每周例会相结合的沟通机制、制定应急措施，共同进行对外发 布信息，等等。 四是要完善宣传机制。加强社保费相关知识宣传，建立社保费 知识宣传的长效机制。一要强化对社保费管理部门的宣传辅导。社 保费的相关征收管理部门应加强协作，对社保费的相关法律、法规 和新的政策互相进行培训、交流、沟通，使各管理部门能更加全面、 深入掌握社保